Региональный общественный фонд

«Информатика для демократии»

(Фонд ИНДЕМ)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заработная плата и коррупция:

как платить российским чиновникам

(Аналитический доклад)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва

2002


 

 

 

УДК 331.215.24:35.08(047.3)

ББК Х621.022

 

 

Заработная плата и коррупция:  Как платить российским чиновникам.

(Аналитический доклад)

 

Авторы: Г.А.Сатаров, М.И.Левин, К.И.Головoщинский, В.Л.Римский.

.

М.: Фонд ИНДЕМ, 2002, ___ с.

 

 

 

 

Поддержка данного проекта была осуществлена Московским Общественным Научным Фондом за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию Соединенных Штатов Америки (USAID). Точка зрения, отраженная в данном документе и самими авторами, может не совпадать с точкой зрения Агентства по Международному Развитию или Московского Общественного Научного Фонда.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Россия 101000 Москва,

Большой Златоустинский пер., 8/7, офис 203, 207-211
T/F +7(495)–624–18–31; E-M:fo12 в домене indem

http://www.indem.ru

 

 

 

ISBN 5-902204 03-3                                                          © Фонд ИНДЕМ, 2002

 

 

 

Содержание

Введение........................................................................................................ 4

1. Взгляд на проблему со стороны науки........................................................ 7

1.1. Что было известно................................................................................ 7

1.2. Что удалось установить нам............................................................... 21

2. Взгляд на проблему со стороны практики.................................................. 29

2.1. Системы заработной платы в различных странах................................ 29

2.2. Реформа систем заработной платы в зарубежных странах................. 48

3. Взгляд на проблему российских госслужащих............................................ 53

3.1. Описание социологического исследования.......................................... 53

3.1.1. Цели и задачи социологического опроса....................................... 53

3.1.2. Метод исследования.................................................................... 53

3.1.3. Отбор органов исполнительной власти и управления.................... 54

3.2. Расчёт выборки.................................................................................. 55

3.3. Результаты социологического опроса................................................. 56

3.3.1.  Сведения социально-демографического характера..................... 56

3.3.2. Возможности государственной службы, значимые для чиновников 62

3.3.3. Что стимулирует труд чиновников................................................. 67

3.3.4. Удовлетворённость чиновников уровнем заработной платы, социальных льгот и гарантий.................................................................. 68

3.3.5. Размеры заработной платы чиновников........................................ 69

3.4. Выводы.............................................................................................. 97

Заключение................................................................................................ 100

Математические модели...................................................................... 100

Международный опыт оплаты труда..................................................... 101

Справедливое вознаграждение в Российской государственной службе 104

Использованная литература....................................................................... 105

Приложение 1. Список стран и переменных, вошедших в базу данных......... 107

Приложение 2. Анкета «Опыт работы в системе государственной службы РФ»................................................................................................................... 109


 

Введение

Со времени первого появления в Послании Президента Б.Ельцина Федеральному Собранию тезиса о необходимости проведения в стране глубокой реформы системы управления (позднее названной Административной реформой) прошло пять лет. За это время тот факт, что устаревшая система управления стала главным тормозом на пути модернизации страны, стал очевидным для всех. Важной частью Административной реформы является, естественно, реформирование государственной службы, которая сейчас во многом несет родовые черты не только советских, но еще царских времен.

Успешная реформа государственной службы требует не только разработки концепции реформирования, но и целого комплекса практических мероприятий по реализации задуманного. Недостаточно просто заявить, что надо повышать заработную плату чиновникам. Недостаточно просто сказать, что для каждого чиновника надо составить должностные регламенты и т.д. Нужно предусмотреть формат регламента, нужно точно знать, кому и насколько повышать заработную плату с тем, чтобы поставленные перед реформой цели были достигнуты. Одной из таких целей, безусловно, является минимизация коррупции.

Связь между коррупцией и зарплатой должностных лиц стала притчей во языцех. Во многих публикациях, посвященных проблемам антикоррупционной стратегии, об этой связи уже упоминается как о само собой разумеющемся факте.

Однако дальше заявлений и деклараций в отношении чиновничьего жалованья дело с места не сдвинулось. И это вполне закономерно. Задача определения “оптимального” размера заработной платы чиновника для каждой категории, группы государственных служащих нетривиальна. Её сложность объясняется тем, что не существует сколько-нибудь адекватной меры трудовых достижений чиновника; редко можно сказать наверняка, выполнил свою задачу чиновник или нет. Иное дело – коммерческий сектор, в котором всегда есть точный стандарт измерения трудовых достижений – прибыль.

Вопрос о том, кому и как повышать жалованье расколол экспертное сообщество. Часть исследователей считает необходимым повышение заработной платы только лицам, принимающим решения; другие вообще не согласны и считают, что уровень оплаты следует законсервировать на существующем уровне; третьи предлагают повысить заработную плату только тем чиновникам, которые занимают старшие и младшие государственные должности. Не менее каверзным оказался и вопрос об “оптимальном” размере оплаты труда чиновника. Здесь разброс мнений еще больше.

Реформа государственной службы, превращение государственной службы из “государева двора” в гражданскую службу, службу народу России рассматривается участниками данного проекта как краеугольный камень реформирования российской экономики. В то же время, сама по себе реформа системы оплаты труда чиновничества – один из основных элементов социально-экономической политики.

Неточное определение масштаба повышения заработной платы чревато большими потерями. Недостаточное повышение может не дать эффекта, и, значит, затраченные средства пропадут зря. Слишком большое повышение также приведет к очевидным ненужным затратам. Именно поэтому к такому шагу надо подходить основательно, базируясь на серьезно обоснованных рекомендациях.

Приступая к этой работе, мы исходили из того, что повышение заработной платы должностных лиц не может рассматриваться как самодостаточная мера, решающая проблемы коррупции и эффективности управления. Это условие скорее необходимое и явно не достаточное. Это лишь небольшой фрагмент из комплекса мер. Вместе с тем, предполагается, что затраты на повышение уровня заработной платы госслужащих должны внести свой вклад в повышение эффективности государственного управления. Это, в свою очередь, должно повлиять на эффективность экономики и, тем самым, привести к росту основных экономических показателей. Следовательно, подобные затраты должны окупиться. Это обстоятельство также важно, поскольку может служить основанием повышения уровня заработной платы должностных лиц.

Целью настоящего доклада является ответ на два вопроса:

1. Каким категориям чиновничества и насколько следует поднимать заработную плату?

2. Как изменение политики оплаты труда повлияет на уровень коррупции, эффективность управления и, следовательно, на экономическое положение РФ.

Исследование, лежащее в основе доклада, включало анализ статистических данных межстрановых исследований; изучение опыта подобных реформ, построение и анализ математических моделей, социологический анализ проблемы повышения уровня заработной платы государственных служащих. В соответствие с этим в докладе содержится три основных раздела. В первом приведено описание исследований (включая проведенное нами), в которых предпринимались попытки установить связь между уровнем коррупции в стране и затратами на содержание государственного аппарата. Второй раздел описывает несколько подходов к оплате труда государственных служащих в разных странах и прецеденты реформирования этой сферы. Третий раздел содержит описание результатов социологического опроса, который проведен нами в восьми федеральных ведомствах. Причем опрошены были как действующие, так и бывшие служащие[1].

Над данным проектом работали следующие сотрудники Фонда ИНДЕМ: Г.А.Сатаров (научный руководитель проекта), Е.Г.Кульянов (менеджер проекта), В.Л.Римский (социолог проекта), Ю.Н.Благовещенский, К.И.Головщинский, М.И.Левин. Проведение опроса осуществлялось группой под руководством П.В.Разина. При подготовке текста доклада обязанности распределялись следующим образом: Г.А.Сатаров - общее редактирование, введение, п.1.2, Заключение; М.И.Левин - п.1.1; К.И.Головшинский - раздел 2; В.Л.Римский - раздел 3.

 

 

 

 

 


 

1. Взгляд на проблему со стороны науки

1.1. Что было известно

Проблема уровня заработной платы в государственном секторе, а точнее, заработной платы государственных служащих и коррумпированности государственных служащих, как взаимосвязанных факторов функционирования государственного сектора, является предметом рассмотрения сравнительно немногочисленного круга работ. Эти работы условно можно разделить на два типа. Первый тип, который и будет основным в последующем обзоре, - это работы, посвященные общим принципам влияния зарплаты на нормативное и оппортунистическое поведение государственных служащих и их коррупционное поведение. Работы второго типа более многочисленны – это работы, в которых рассматривается конкретный вид той или иной деятельности и в рамках этой деятельности изучается связь между коррупционным поведением государственного служащего (чиновника) и уровнем его зарплаты. В данном обзоре мы не будем рассматривать эти работы (их анализ содержится практически в любом обзоре работ по коррупции), укажем лишь на следующие области: коррупция среди налоговых инспекторов, коррупция среди полицейских, коррупция среди сотрудников экологических служб и коррупция при проведении аукционов. К этой же сфере примыкает такая тематика, как коррупция среди преподавателей учебных заведений и среди медицинского персонала.

Вернемся к первой группе работ. В современной экономической литературе рассматриваются, по крайней мере, три основных подхода к оценке влияния заработной платы на эффективность поведения оплачиваемого экономического агента:

1)    максимизация индивидуальной функции полезности, соизмеряющей уровень усилий и его оплату;

2)    сравнение данной и альтернативной зарплаты, например, в другом секторе;

3)    понятие «справедливой» зарплаты с точки зрения индивидуальных либо коллективных норм.

Подобные концепции рассмотрены в классических работах (Akerlof, G. and Yellen, J., 1986; Shapiro, G. and Stiglitz, J., 1984). Но есть и специальные работы, посвященные коррупции и зарплате, на них мы и будем базироваться.

Специфика проблемы коррупции и зарплаты в том, что коррупционные действия требуют экономической активности с одной стороны, а с другой – наказуемы как нелегальная экономическая деятельность. Поэтому лицо, совершающее коррупционную сделку, принимает во внимание как основную (легальную) зарплату, так и нелегальные доходы от коррупции и возможные (вероятные) издержки в виде наказания. Одной из центральных работ, в которой рассматриваются проблемы соотношение заработной платы государственных служащих и коррупции, представляющей в некотором роде удачное сочетание теоретического и эконометрического подходов, является работа (Van Rijckeghem, С. and Weder, В., 1997), которая будет рассмотрена далее. Наряду с теоретическими и эконометрическими работами следует указать также на работы по экспериментальной экономике, в которых в «игровой ситуации» исследуются проблемы заработной платы и коррупции.

Прежде чем перейти к детальному рассмотрению этих работ, выделим центральную проблему, стоящую перед исследователями: способна ли «высокая» заработная плата в государственном секторе предотвращать (в той или иной мере) коррупцию?

Как указывают практически все авторы работ, посвященных проблеме "зарплата–коррупция" при обсуждении проблем, связанных с коррупцией, важность адекватного вознаграждения, способного обеспечить честность, является общепризнанной. Однако вопрос об оптимальных государственных выплатах или их эффективности с точки зрения издержек не был решен, и в ряде недавно опубликованных работ выдвигается предположение, что обеспечение честности государственных служащих может оказаться непомерно дорогим.

В этих моделях в духе «модели отлынивания» (shirking model) Шапиро и Стиглица (Shapiro and Stiglitz, 1984), основанных на работе Беккера и Стиглера (Becker and Stigler, 1974), предполагается, что государственные служащие максимизируют ожидаемый доход (мы будем называть это своекорыстным поведением (self-interested behavior)). Коррупционное поведение в случае обнаружения подвергается наказанию, вплоть до увольнения коррупционера, поэтому те чиновники, чья заработная плата выше (а значит, выше возможные потери), менее склонны к коррупции. В условиях, когда высок уровень взяток или малы вероятность обнаружения и штрафы, из этих моделей следует, что заработная плата, элиминирующая коррупцию, должна быть довольно высокой. Следовательно, с точки зрения издержек, для правительства может быть эффективнее выплачивать «капитуляционную заработную плату» (заработную плату, меньшую резервного уровня, привлекательного только для нечестных), чем повышать ее до высокого уровня, необходимого для предотвращения коррупции (Besley and McLaren, 1993).

Более того, штрафы всегда могут быть установлены на достаточно высоком уровне, и, следовательно, нет необходимости в увеличении заработной платы. Расширения этих моделей, допускающие множественные коррупционные равновесия, в основном дают те же самые результаты (политика относительно заработной платы может оказывать некоторое влияние в зависимости от параметров).

В работе Ван Рийкехема и Ведер, которая далее подробно рассматривается, «Искушение коррупцией: является ли низкая заработная плата государственных служащих причиной коррупции?» (C.Van Rijckeghem and B. Weder, 1997) показывается, что ослабление двух предположений, позволяющее добиться соответствия с общепринятыми взглядами на то, каким образом концепция «справедливости» влияет на поведение государственных служащих и населения в целом, увеличивает значение политики заработной платы. Предположения состоят в следующем: (1) государственные служащие максимизируют ожидаемый доход и (2) вероятность обнаружения коррупционной деятельности не зависит от заработной платы государственных служащих.

Во-первых, поведение государственных служащих может характеризоваться скорее «удовлетворением» предпочтений, нежели их «максимизацией», и, следовательно, они будут коррумпированными настолько, насколько это необходимо для достижения «справедливого» дохода. Другими словами, государственные чиновники могут легко отказываться от коррупционных возможностей, имея соответствующую заработную плату, даже если такое поведение противоречит их собственным интересам. С формальной точки зрения, такое видение ситуации можно промоделировать гипотезой «справедливая заработная плата – усилия» (Akerlof and Yellen, 1986). В данной работе формально доказывается, что в рамках этой гипотезы повышение (или снижение) заработной платы оказывает более сильное воздействие на коррупцию, чем в том случае, когда государственные служащие максимизируют ожидаемый доход, а искоренение коррупции посредством проведения политики заработной платы может оказаться не очень дорогостоящим. Этот взгляд на проблему коррупции разделяют, по крайней мере, некоторые эксперты, как, например, Питер Ли (Peter NS. Lee), который отмечает: «Проблема заключается не в том, чтобы платить достаточно высокую зарплату для предотвращения коррупции, а в том, чтобы не платить такую низкую зарплату, которая подтолкнула бы к коррупции работника, стремящегося обеспечить себе привычный уровень потребления». Это также согласуется с экспериментальными данными по проверке гипотезы «справедливая заработная плата – усилия» (Fehr et al. 1993).

Во-вторых, заработная плата может оказывать воздействие на интенсивность, с которой общество борется с коррупцией. Танзи (Tanzi, 1998), например, отмечает, что «нереалистично низкая заработная плата всегда стимулирует коррупцию и со временем приводит к тому, что в обществе начинают смотреть на нее сквозь пальцы». Подобным же образом правительство может «разрешать» коррупцию, что хорошо иллюстрируется знаменитой речью Мобуту (Mobutu), в которой он попросил государственных служащих «воровать немного» («Если вы хотите воровать, то воруйте несколько умнее, тоньше. Только в том случае, если вы украдете настолько много, чтобы разбогатеть в одночасье, вас поймают», речь в Киншасе 20 мая 1976 года). Если низкая заработная плата государственных служащих приводит к тому, что общество (включая государственную власть, или более узко, судебную власть) попустительствует коррупции, то в совокупности с нерешительностью правоохранительных органов это приводит к снижению вероятности обнаружения и наказания коррупционеров, а значит, и к увеличению уровня коррупции в стране.

Интересно отметить, что возможность варьировать интенсивность проводимой политики также предполагает, что высокие штрафы могут и не быть эффективной мерой борьбы с коррупцией, если, как отмечается в работе Акерлофа и Йеллена (Akerlof and Yellen, 1986), общество не осуждает государственных служащих, когда наказание представляется «несправедливым». В большинстве случаев общество чувствовало бы себя неловко, наказывая отдельных индивидов, выбираемых почти случайным образом, когда большинство других членов общества совершают те же самые правонарушения».

Что касается эмпирической работы, то вклад рассматриваемой статьи состоит в оценке влияния заработной платы государственных служащих на коррупцию. Хотя определенные детерминанты коррупции, в особенности возможность совершения коррупционного действия и внешний контроль (Ades and Di Tella, 1995; Kaufmann, 1997), исследовались эмпирически, подобных исследований по заработной плате не проводилось, что отчасти связано с отсутствием необходимых данных. Данные о влиянии государственной политики относительно заработной платы в развивающихся странах носят скорее анекдотический, чем статистический характер, но есть некоторые статистические данные по Соединенным Штатам за период с 1970 по 1983 год, и из них следует, что доля государственных чиновников, обвиненных во взяточничестве, отрицательно зависит от разницы между государственной заработной платой и средним доходом «белых воротничков» в частном секторе (Goel and Rich, 1989).

В работе используется массив данных о заработной плате государственных служащих и заработной плате на производстве в развивающихся странах, а также существующий индекс коррупции (подсчитанный Political Risk Services). Эмпирические наблюдения охватывают взаимосвязь между относительными выплатами государственным служащим и коррупцией как внутри стран, так и между различными странами. Регрессия подвергалась различным тестам на робастность, причем особенное внимание было уделено граничным случаям и чувствительности к включению определенных стран. Результаты регрессии проверялись на предмет соответствия модели «справедливой заработной платы» и «модели отлынивания».

Рассмотрим две основные модели поведения (максимизации и удовлетворения) для разработки общей схемы.

Общая схема «Отлынивание – коррупция» в максимизационной схеме, дополненной общественными стандартами

В большинстве работ (см., например, (Becker and Stigler, 1974)) предполагается, что государственные чиновники максимизируют ожидаемый доход. Исходя из этого, сравниваются выгоды от коррупционного поведения и штрафы в случае поимки и наказания. Предполагается, что эти штрафы включают в себя увольнение (при издержках, равных разнице между заработной платой государственного служащего и заработной платой в частном секторе плюс упущенные взятки), а также другие виды наказания. В однопериодной модели выполняется следующее простое соотношение:

EI=(1-P(C))(CB+Wg)+P(C)(Wp-f)),                                           (1)

где EI – ожидаемый доход, Р – вероятность обнаружения и последующего наказания, С – количество коррупционных сделок (непрерывная переменная), Wg иWp – заработная плата в государственном и частном секторе, соответственно, В – средний размер взятки, а f – штрафы или сроки тюремного заключения, приведённые к денежному эквиваленту. За исключением С, все переменные и параметры Р(С) предполагаются экзогенно заданными.

В уравнении (1) ожидаемый доход выражен как средневзвешенный доход в случае обнаружения и необнаружения коррупции. Когда коррупция не обнаружена, доход равен доходу от взяточничества - СВ, в дополнение к заработной плате, выплачиваемой государством. Когда коррупция обнаружена, доход равен заработной плате в частном секторе за вычетом штрафов f.

В такой формулировке государственная политика относительно заработной платы оказывает влияние на коррупцию, поскольку штраф включает в себя и потерю работы. Однако высокая заработная плата не является необходимым условием снижения коррупции, если правительство может манипулировать Р(С) и f по своему усмотрению (согласно предположению). Более того, если уровень взяток высок, то эффективность политики высокой заработной платы снижается, это можно показать формально (Беккер и Стиглер исследовали расширенные схемы оптимального стимулирования, включающие в себя распределение облигаций и предоставление прав на пенсии, в результате чего было получено условие, что выплаты служащим правоохранительных органов на протяжении всей жизни должны равняться, а не превышать, сумму, которую они могли бы получить, работая где-то еще).

Возможны некоторые расширения модели. Во-первых, вероятность обнаружения Р, может быть представлена как отрицательная функция от наказания (чтобы учесть увольнение) в соответствии с идеей о том, что «общественный мониторинг» придерживается идеи справедливости. Это могло бы иметь вид отказа государственных служащих от сотрудничества с представителями правоохранительных органов, если штрафы считаются слишком высокими (см. (Akerlof and Yellen, 1986)), или же снисходительного отношения к правонарушителям со стороны судебной власти. Общество может одобрять коррупцию и в том случае, если государственные чиновники низкооплачиваемы - коррупция становится «понятной» (то, считает ли общество размер заработной платы госслужащих справедливым или нет, может отражать бюджетную ситуацию в стране). Исследования, проведенные Канеманом и др. (Kahneman et al., 1986), указывают на то, что (1) снижение заработной платы прибыльными фирмами рассматривается как несправедливая политика даже при высоком уровне безработицы; и (2) снижение заработной платы в результате ухудшения конкурентной позиции фирмы считается вполне приемлемым), также на Р могут влиять взятки, выплачиваемые сотрудникам правоохранительных органов.

Во-вторых, размер взятки В может зависеть от прибыльности взяточничества для взяткодателей, уровня штрафов и вероятности обнаружения.

Учитывая большинство дополнений, мы получаем более общую формулировку:

EI=(1-P(C, f, Wg-Wp))(CB(P, f)+Wg)+P(C, f, Wg-Wp)(Wp-f)       (2)

В этом случае повышение штрафов f теряет способность сокращать коррупцию в силу его воздействия как на правопринуждение (которое становится менее интенсивным), так и на уровень взяток (который повышается). Второй инструмент, Р, выходит из-под прямого контроля государства. Но с другой стороны, заработная плата в госсекторе Wg, приобретает все большее значение вследствие ее влияния на активность правоохранительных органов (возрастающую с увеличением заработной платы).

В этом контексте легко промоделировать возможности получения взяток, приняв допущение, что ожидаемый доход EI максимизируется при ограничении, что С, число коррупционных сделок, приходящихся на одного государственного служащего, меньше или равно числу возможностей, приходящихся на одного государственного служащего О, которое предполагается фиксированным. Это ограничение может быть либо активным ( в этом случае С=О) либо нет, и в этом случае первая производная EI по С дает решение относительно С (Уровень взятки за коррупционную сделку, которая теоретически также связана с возможностями, для простоты предполагается экзогенно заданным и постоянным. Предположение, что возможности постоянны также сделано для простоты и его можно ослабить, приняв идею о том, что бюрократы сами создают возможности для получения взяток). При такой формулировке заработная плата (и P, В и f) воздействует на коррупцию, только если ограничение на возможности не является активным, а воздействие коррупционных возможностей имеет место только при отсутствии эффекта от других факторов.

 

 

 

Справедливая заработная плата и коррупция в схеме удовлетворения

Может оказаться, что индивидуальное поведение не укладывается в рамки оптимизационной модели, приведенной выше. В соответствии с работами по психологии «справедливой» заработной платы (см. обзор (Akerlof and Yellen, 1986)) «рабочие, не получающие справедливой заработной платы […] могут изменить уровень фактически прилагаемых усилий. […] или же восприятие уровня вознаграждения за работу (пересмотрев нематериальные характеристики своей работы)» (Akerlof and Yellen, 1986, р. 257).

Надежные исследования о связи между заработной платой и коррупцией, отражающие соображения справедливости, неизвестны. Однако существуют данные о подобной связи между заработной платой и усилиями, прилагаемыми к работе. Фейр и др. (Fehr et al., 1993) приводят экспериментальные данные, свидетельствующие о том, что заработная плата стимулирует трудовые усилия даже в отсутствие штрафов за отлынивание. Фейр и Тайран (Fehr and Tyran, 1996) проинтерпретировали это в терминах «взаимности», отражающей желание части рабочих наказать работодателей, которые им мало платят. Эксперимент с «потерянным письмом» (см., например, Yezer, Goldfarb and Poppen, 1996) дает возможность предположить, что большая часть населения может быть честной в том смысле, что может оставить возможность воровства неиспользованной. Все это говорит о том, что, по крайней мере какая-то часть государственных служащих способна игнорировать возможности совершения коррупционных сделок, считая, что работодатели обходятся с ними справедливо.

Формально, гипотеза «справедливая заработная плата – усилия» моделируется следующим образом: «уровень прилагаемых усилий является функцией от отношения фактического дохода к «справедливой» заработной плате, или от отношения суммы заработной плата, выплачиваемой работодателем, и нематериального вознаграждения к «справедливой» заработной плате. Согласно такой гипотезе, рабочие измеряют усилия или фактическую заработную плату (например, посредством не денежного вознаграждения за работу), если существует различие между заработной платой и «справедливой» заработной платой. «Справедливую» заработную плату можно определить различными способами: через заработную плату коллег внутри или вне места работы индивида; общественные ожидания; равновесную заработную плату; уровень прожиточного минимума; статус госслужащего и т.д. В данном контексте коррупцию можно рассматривать как нечто аналогичное варьированию нематериального вознаграждения N. С небольшими модификациями, отражающими интересующие нас особенности, модель преобразуется в

e = f(EI/EI*),                              (3)

где EI и EI* представляют собой фактический и целевой/«справедливый» ожидаемый доход, соответственно.

Для сравнения с «максимизационной» схемой предполагается, что государственные служащие несут наказание за коррупцию в виде увольнения (Wg-Wp), упущенных возможностей коррупции (СВ), а также штрафов (f). Для простоты мы также предполагаем, что вероятность обнаружения Р – это просто число коррупционных сделок (С) помноженное на вероятность обнаружения единичной коррупционной сделки (р). Это предположение существенно упрощает анализ, оставаясь разумной аппроксимацией для развивающихся стран (Когда вероятность обнаружения любой отдельной коррупционной сделки не зависит от их общего числа, вероятность обнаружения по крайней мере одной сделки равняется 1-(1-р)С. При небольших р (меньше 0.1) и С (меньше 10) это хорошо аппроксимируется выражением рС, используемом в модели. При больших р и С, выражение рС дает завышенную оценку вероятности обнаружения. Следовательно, данная модель неприменима для развитых стран, поскольку для них более характерна высокая вероятность обнаружения. Заметим также, что предположение о фиксированном р следует из возможности существования множественных равновесий, появляющихся в результате того, что ресурсы правоохранительных органов фиксированы (при таких обстоятельствах вероятность обнаружения отдельной коррупционной сделки будет падать с увеличением их общего числа).

Подставляя Р=рС в (1), получаем следующее выражение:

EI=(1-pC)(CB+Wg)+pC(Wp-f).                                       (4)

Это уравнение лежит в основе последующего анализа. Гипотезой «справедливая заработная плата – коррупция» называется предположение о том, что рабочие выбирают уровень С так, чтобы выполнялось условие EI=EI*.

EI=(1-pC)(CB+Wg)+pC(Wp-f) = EI*.                               (5)

Решение С, как мы увидим далее, является функцией от отношения заработной платы в госсекторе Wg к справедливому доходу EI*. Однако EI*, B, p, f, Wg и Wp могут оказаться такими, что не будет существовать такого С, для которого выполнялось бы условие EI=EI*. Когда решения не существует, мы будем считать, что усилия снижаются по сравнению с «нормальным» уровнем, в соответствии с уравнением (3). Включение в модель одновременно и коррупции, и усилий, соответствует фактам, описанным в работах по коррупции («государственный чиновник, который не хочет – или не имеет возможности – воровать, или которому коррупция не приносит достаточно прибыли, может использовать другую стратегию поведения: найти дополнительную работу «по совместительству» (Gould, 1980, p.71)).

Подводя итоги этого исследования, отметим, следуя его авторам, что возможны механизмы, посредством которых концепция справедливости может воздействовать на коррупцию. Разработанная модель предполагает, что взаимосвязь между заработной платой государственных служащих и коррупцией может быть сильнее, а заработная плата, при которой нет коррупции, ниже, чем в моделях, постулирующих своекорыстное поведение (self-interested behavior) (т.е. в моделях отлынивания (shirking models)), особенно при высоком уровне взяток. Этот результат имеет очевидные следствия для политики установления оптимального уровня заработной платы, и в случае, когда государство ставит своей целью максимизацию общественного благосостояния, и когда оно руководствуется эффективностью издержек. Если выполняется гипотеза «справедливая заработная плата – коррупция», то выплата заработной платы, гарантирующей низкий уровень коррупции, не обязательно потребует больших затрат (хотя это будет зависеть от представления государственных служащих о справедливости), а выплата заработной платы, гарантирующей честность государственных служащих, может быть эффективной с точки зрения затрат.

Несмотря на то, что гипотезу «справедливая заработная плата – коррупция» нельзя полностью протестировать – это требует микро-данных относительно среды с высоким уровнем взяток и/или низкой вероятностью обнаружения – в работе все же представлены некоторые эмпирические факты, указывающие на обратную зависимость между коррупцией и заработной платой государственных служащих в разных странах, хотя и не внутри стран с течением времени. Регрессии для выборки из 25 развивающихся стран говорят о том, что увеличение относительных выплат с 1 до 2 связано с улучшением индекса коррупции на 1 пункт. И этот эффект будет тем сильнее, чем сильнее косвенное влияние заработной платы государственных служащих на коррупцию, скажем, посредством улучшения качества работы судебной власти.

В рассматриваемой статье также представлены некоторые слабые доказательства, опровергающие гипотезу «справедливой заработной платы», и подтверждающие гипотезу «отлынивания». Линейная экстраполяция показывает, что не полное искоренение (quasi-eradication) коррупции требует, чтобы относительная заработная плата государственных служащих превышала заработную плату в производственном секторе в 3-7 раз. Это несовместимо с гипотезой «справедливая заработная плата – коррупция», если только государственные служащие не завышают свою оценку. Но это согласуется с гипотезой «отлынивания», в которой уровень взяток низок и/или вероятность поимки высока. В то же время, в работе приводятся данные, указывающие на то, что в разных странах при строгом внешнем и внутреннем контроле уровень коррупции ниже. Этот факт не согласуется с гипотезой «справедливой заработной платы», которая предполагает положительную взаимосвязь вероятности обнаружения и коррупции. Однако эти результаты не окончательны, т.к. поведение, согласующееся с гипотезой «отлынивания», не обязательно исключает гипотезу «справедливой заработной платы», поскольку эти две гипотезы эффективной заработной платы, согласно наблюдениям, эквивалентны при низком уровне взяток и/или высокой вероятности обнаружения и штрафов, когда относительная заработная плата низка (а во многих странах ситуация именно такова).

Однако требуется некоторая осторожность в выводах и при проведении анализа издержек – выгод, основанного на оценках взаимосвязи коррупции и относительных выплат. Во-первых, отсутствие доказательства данной взаимосвязи, основанного на оценках для данных по какой-либо стране, может означать, что результаты по данным разных стран могут отражать ложную корреляцию, несмотря на наши попытки отслеживать остальные факторы. Во-вторых, корреляция между заработной платой государственных служащих и коррупцией не обязательно отражает причинную связь. Тот факт, что коррумпированные страны, как правило, демонстрируют плохое исполнение бюджета и сталкиваются с сильным давлением на бюджет, и что в них бытует мнение, что государственные служащие уже получают достаточный доход за счет коррупции, может привести даже к снижению заработной платы. Тем не менее исследования подтверждают предположение о том, что проведение активной политики заработной платы может помочь в борьбе с коррупцией. Это не означает, что другие инструменты не важны, скорее результаты, полученные данными исследователями, подтверждают тот факт, что укрепление власти закона также противодействует коррупции.

Еще одной принципиально важной работой по исследуемой проблеме, является работа К. Аббинка «Справедливая заработная плата и моральные издержки коррупции» (K. Abbink, 2000). Рассмотрим её основные положения.

Широко обсуждается вопрос, почему, чем выше заработная плата государственных служащих, тем ниже уровень коррупции в их рядах; скорее всего на этот вопрос нельзя дать однозначного ответа. Изменения (относительной) заработной платы вызывают изменения множества других факторов. Таким образом, можно предложить целый ряд причин, объясняющих связь между заработной платой государственных служащих и их коррумпированностью. В первом приближении можно выделить несколько способов объяснения:

·       Чем выше относительная заработная плата в государственном секторе, тем больше потери чиновника в случае поимки при совершении коррупционной сделки. Обычно чиновников, пойманных при совершении коррупционной сделки, увольняют с государственной службы, и они вынуждены искать работу в частном секторе.

·       Низкая заработная плата в государственном секторе привлекает только некомпетентных или нечестных претендентов, как следствие, получаем неэффективный и непрозрачный коррумпированный административный аппарат.

·       В том случае, если государственная должность оплачивается хуже, чем аналогичная должность в частном секторе, моральные издержки коррупции снижаются. Низкооплачиваемые государственные служащие могут счесть взяточничество менее предосудительным, чем чиновники, получающие относительно справедливую заработную плату.

В рассматриваемой работе анализируется, главным образом, последний аспект – влияние справедливого распределения дохода на коррумпированность государственных служащих. Изменения распределения дохода между государственными чиновниками и частным сектором оказывает и непосредственное, и косвенное влияние на моральные издержки коррупции. Непосредственное влияние можно отнести за счет дополнительного дохода, который чиновники получают от взяточничества. Этот эффект может либо уменьшать асимметрию доходов, либо индуцировать еще большую несправедливость, в зависимости от того, выше или ниже заработная плата государственных чиновников по сравнению с частным сектором. Косвенное влияние связано с отрицательными экстерналиями коррупции, которые, как правило, распространяются на все население в целом. Например, рассмотрим налогового инспектора или чиновника – снабженца, который берет взятки. В этом случае все налогоплательщики страдают от коррупции. При прочих равных условиях, увеличение заработной платы государственных служащих увеличивает моральные издержки коррупции, т.к. те, кто страдают от их преступного поведения становятся беднее по сравнению с ними самими.

Напомним, что Ван Рийкехем и Ведер в рассмотренной выше работе (Van Rijckeghem, C. and Weder, 1997) тестировали гипотезу «справедливой заработной платы» и гипотезу «отлынивания». Авторы исследовали проблему искоренения коррупции  в том случае, когда заработная плата в государственном секторе равна или даже выше той заработной платы, которую чиновники считают «справедливой». Оказалось, уровень заработной платы, необходимый для искоренения коррупции, должен быть крайне высоким. Авторы проинтерпретировали этот факт как слабое доказательство того, что гипотеза «справедливой заработной платы» не верна. Однако они пришли к заключению, что поскольку нет наблюдений о высокой заработной плате государственных служащих, то имеющиеся данные не позволяют полностью протестировать гипотезу «справедливой заработной платы». Таким образом, авторы вынуждены были делать выводы на основе гипотетической экстраполяции.

В их работе тестируется гипотеза «справедливой заработной платы» в лабораторных условиях. Этот метод позволяет пронаблюдать влияние различных уровней заработной платы в рассматриваемой среде. Более того, можно создать такую среду, которая позволила бы отделить влияние справедливости от других ранее упоминавшихся факторов, таких, например, как отлынивание от работы. Эксперимент строится при использовании одного из вариантов игры с взяточничеством, разработанной в работе (Abbink, Irlenbusch and Renner, 1999), в которой моделировался стилизованный коррупционный сценарий с фирмой и государственным чиновником. В их эксперименте коррупционное поведение порождало отрицательные экстерналии для всех других пар фирм и чиновников в игре. Отличительной особенностью данного эксперимента является то, что ущерб несут пассивные субъекты – работники. Рассматриваются два случая, сильно различающиеся по заработной плате, выплачиваемой работникам, и сравнивая эти два случая, можно идентифицировать влияние представления о справедливости дохода на моральные издержки коррупции.

Уровень коррупции измеряется двумя переменными: средним предлагаемым трансфертом, который измеряет склонность фирм к предложению взяток, и частотой выбора Y, которая определяет, в какой мере принимаемые решения диктуются взятками. Авторы статьи не нашли доказательств того, что высокая относительная заработная плата государственных чиновников приводит к снижению коррупции по соображениям справедливости. Поведение субъектов характеризуется сильным влиянием взаимности, которую можно измерить с помощью корреляции между средним трансфертом и средней частотой выбора Y в парах. На основании этого, авторы приходят к выводу, что соображения взаимности во взаимоотношениях взяткодателя и чиновника, видимо, исключают заботу о справедливости распределения по отношению к другим членам общества. Из этого следует, что от увеличения заработной платы в государственном секторе не следует ожидать снижения уровня коррупции по соображениям справедливости, т.е. экспериментальные результаты подтверждают выводы работы (Van Rijckeghem and Weder, 1997).

Отметим также одну из недавно опубликованных работ, посвященную проблеме общественных норм, коррупции и зарплаты (J.-J. Chang and C.-C. Lai, 2002). Эта работа посвящена специальной проблеме: влиянию различий в уровне зарплаты внутри одной и той же организации на коррупцию в этой организации. Сразу укажем, что эта задача мало исследована и заслуживает специального рассмотрения. Мы не будем уделять ей внимания, поскольку она связана и с проблемой доносительства внутри одной организации, и с проблемой зависти, и с возможностью карьерного роста за счет устранения вышестоящих начальников. Последние проблемы требуют отдельного исследования.

Заключение

Два разобранных выше подхода к исследованию взаимосвязи между зарплатой и коррупцией теоретически демонстрируют один и тот же вывод – коррупция имеет тенденцию уменьшаться при повышении заработной платы служащих. Тем не менее, экспериментальные исследования говорят, что эта взаимосвязь сравнительно слабая и в рамках модельных представлений (и той и другой модели – «максимального дохода» и «справедливого дохода») можно найти этому объяснение. Для того чтобы обеспечить достаточно жесткую связь между повышением зарплаты и сокращением коррупции необходимо, в первую очередь, повысить вероятность наказания, и ввести существенное и относительно недорогое для государства наказание – штрафы, лишение пенсии, и т.п. Кроме того, в рамках «гипотезы о справедливой зарплате» необходима разработка специальных мер, которые могли бы блокировать «общественное мнение», что коррупция в условиях низкой зарплаты является справедливой реакцией бюрократов на несправедливость со стороны государства, поскольку «такая несправедливость» может усиливать различие между реальной и справедливой зарплатой.

Таким образом, и теоретические, и экспериментальные работы подтверждают высказываемое экспертами по борьбе с коррупцией мнение, что увеличение зарплаты может и не оказать существенного влияния на сокращение коррупции, хотя низкие зарплаты, как правило, сопровождаются значительной коррупционной активностью. В частности, относительное понижение зарплаты в государственном секторе может значительно увеличить коррупцию. Только сочетание увеличения зарплаты (или относительного увеличения зарплаты) с комплексом других мер, включая репрессии за коррупционную активность, изменение понятия справедливой и несправедливой зарплаты в глазах общества, введение систем социальных гарантий, как дополнения к зарплате и др. может сыграть существенную роль в сокращении коррупции.

 

 

1.2. Что удалось установить нам

В дополнение к описанным выше результатам, извлеченным из проведенных ранее исследований, мы предприняли свой статистический анализ. Его задача состояла в установлении зависимости между переменными, характеризующими уровень оплаты должностных лиц в различных странах, и переменными, описывающими уровень коррупции и эффективность бюрократии в этих странах. Для решения этой задачи нами была сформирована база данных, содержащая сведения о 47 странах мира и включавшая 51 переменную. Данные брались из международных сравнительных исследований, проводившихся в течение последних нескольких лет. Мы не считали некорректным, если между данными была разница в два-три года, поскольку свойства стран, изучавшиеся нами, достаточно инерционны, и сдвигами, которые могут происходить за такое время, можно пренебречь.

Основные данные для наших изысканий мы черпали из следующих источников:

·        исследование Всемирного банка «World Bank Aggregate Governance Indicators, 2000»;

·        исследование Всемирного банка «Cross-National Data on Government Employment & Wages. 2001»;

·        данные исследования «The World Competitiveness Yearbook of International Institute Development, 2000», любезно предоставленные нам С.А.Айвазяном.

В Приложении 1 приведены списки стран и характеристик из сформированной нами базы данных.

После предварительного статистического анализа и, помимо прочего, отсева переменных с большим числом пропущенных данных, для углубленного анализа были отобраны переменные, приведенные в Таблице 1.2.1.

Таблица 1.2.1. Список характеристик, использованных в исследовании

Код

Содержание признака

Источник данных

V1

Решения государства не реализуются эффективно

The World Competitiveness Yearbook of International Institute Development, 2000

V5

Бюрократия сдерживает развитие бизнеса

V6

Коррупция и взяточничество существует / не существует в публичной сфере

V7

Таможенная бюрократия необоснованно сдерживает транзит товаров

V8

Меры юридической ответственности не соответствуют содеянному преступлению

V9

Не обеспечиваются личная безопасность и безопасность собственности

V10

Высокий / низкий риск политической нестабильности

V24

Правовая система имеет (не имеет) пагубное влияние на уровень конкурентоспособности страны

V44

Индекс восприятия коррупции

Transparency CPI, 2000

V47

Эффективность управления

World Bank Aggregate Governance Indicators, 2000

V49

Верховенство закона

V50

Степень контроля над коррупцией

V51

Величина валового национального продукта на душу населения

The World Competitiveness Yearbook of International Institute Development, 2000

V40

Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП

Cross-National Data on Government Employment & Wages.  2001

Рассмотрим первые 12 переменных из этой таблицы с кодами от V1 до V50. В следующей таблице приведены значения линейного коэффициента корреляции, вычисленные между этими переменными.

Таблица 1.2.2.    Парные корреляции 12-ти характеристик, использованных в исследовании

 

V6

V7

V5

V1

V44

V50

V24

V9

V8

V10

V49

V47

V6

1

0,91

0,85

0,85

0,97

0,93

0,87

0,83

0,90

0,80

0,88

0,89

V7

0,91

1

0,83

0,81

0,92

0,92

0,83

0,82

0,84

0,85

0,87

0,88

V5

0,85

0,83

1

0,86

0,81

0,77

0,81

0,76

0,79

0,71

0,74

0,74

V1

0,85

0,81

0,86

1

0,83

0,80

0,83

0,79

0,79

0,82

0,74

0,79

V44

0,97

0,92

0,81

0,83

1

0,97

0,87

0,81

0,88

0,86

0,92

0,94

V50

0,93

0,92

0,77

0,80

0,97

1

0,86

0,82

0,87

0,87

0,94

0,96

V24

0,87

0,83

0,81

0,83

0,87

0,86

1

0,82

0,92

0,83

0,82

0,82

V9

0,83

0,82

0,76

0,79

0,81

0,82

0,82

1

0,87

0,74

0,89

0,79

V8

0,90

0,84

0,79

0,79

0,88

0,87

0,92

0,87

1

0,78

0,85

0,79

V10

0,80

0,85

0,71

0,82

0,86

0,87

0,83

0,74

0,78

1

0,81

0,87

V49

0,88

0,87

0,74

0,74

0,92

0,94

0,82

0,89

0,85

0,81

1

0,94

V47

0,89

0,88

0,74

0,79

0,94

0,96

0,82

0,79

0,79

0,87

0,94

1

Значения коэффициентов корреляции колеблются в диапазоне от 0,71 до 0,97, демонстрируя в целом статистически значимую взаимосвязь между всеми указанными переменными. Это подтверждает, в частности, тезис, выдвинутый в одном из предшествующих исследований Фонда ИНДЕМ[2], о том, что все такие переменные в том или ином виде являются индикатором одной и той же латентной переменной, характеризующей различные страны, которая может быть названа «эффективность системы». Отметим, что все переменные из последней таблицы ориентированы одинаково и построены так, что их большие значения соответствуют большей «эффективности» (чем больше, тем «лучше»).

Возьмем для дальнейшего исследования 3 характеристики: это переменные V5 и V44 (экстремумы корреляционных связей), а также V9 (наименьший разброс корреляций). Рассмотрим их взаимосвязь с характеристикой "Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП" (V40).

При той величине связей между переменными, которая наблюдается в Таблице 1.2.2, совокупный разброс данных может объясняться двумя-тремя главными компонентами. Это значит, что если между уровнем оплаты труда и некоторыми из отобранных нами переменных существует зависимость, то некоторая линейная комбинация трех переменных из этой группы должна значимо коррелировать с переменной V40. Однако множественная регрессия переменных V5, V9, V44 на переменную V40 не демонстрирует картины значимой линейной статистической взаимосвязи, что видно из следующего рисунка.


 

Рисунок 1.2.1. Диаграмма рассеяния двух переменных: V40 (ось X) и ее регрессионного значения (ось Y)

В этом результате нет ничего удивительного, если учесть, что значения коэффициента линейной корреляции между переменными V5, V9, V44 и переменной V40 составляют соответственно -0,207; -0,278; -0,280. Аналогичные регрессионные связи имеют характеристики "Отношение общих затрат на заработную плату (за исключением выплат в натуре) к показателю расходов государства" (V41) и "Отношение средней заработной платы к уровню ВВП на душу населения" (V42). Другими словами: признаки, определяющие эффективность бюрократии и коррупцию имеют незначимую и отрицательную (!) корреляцию с индексом «зарплаты», а Рисунок 1.2.1. говорит сам за себя.

Вместе с тем изучение диаграмм рассеяния исследуемых переменных привело к формированию следующей гипотезы: невозможность увидеть значимые статистические зависимости объясняется тем, что анализируются группы стран, отличающиеся друг от друга, но внутри групп имеющие и большой разброс значений переменных и собственные закономерности (или отсутствие таковых). На основе этой гипотезы было решено разбить все исследуемые страны на три группы по значению валового национального продукта на душу населения (переменная V51). Границы классов были определены по особенностям эмпирической функции распределения переменной. По смыслу переменной страны, отнесенные к разным классам, были названы «Бедные», «Средние» и «Богатые». Полученное распределение стран по классам приведено в следующей таблице.

Таблица 1.2.3. Распределение исследуемых стран по трем классам, образованным по значениям валового национального продукта на душу населения

Классы

Состав класса

 

Бедные

Индия, Индонезия, Китай, Россия, Эстония, Бразилия, Таиланд, Турция, Колумбия, Польша, Южная Африка,  Венгрия, Малайзия, Мексика, Словакия, Аргентина, Словения, Чехия,

Средние

Чили, Корея, Греция, Португалия, Испания, Новая Зеландия, Израиль

 

Богатые

Ирландия, Швеция, Финляндия, Италия, Япония, Австралия, Великобритания, США, Германия, Нидерланды, Канада, Исландия, Франция, Австрия, Дания, Бельгия, Норвегия, Гонконг, Швейцария, Люксембург

Для всех характеристик из базы данных были рассчитаны их средние значения в этих трех группах. В итоге, с каждой характеристикой мы связали 3 числа, соответствующие среднему значению характеристики среди "бедных", "средних" и "богатых" стран. В таблице 1.2.4. приведены значения коэффициента линейной корреляции между переменной «Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП» (V40), которая ниже для краткости будет именоваться «Зарплата», и остальными переменными из таблицы 1.2.1.

Таблица 1.2.4. Значения линейных коэффициентов корреляции между переменной V40 «Зарплата» (Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП) и другими характеристиками, вычисленные по трехмерным векторам средних значений указанных переменных внутри групп «бедных», «средних» и «богатых» стран

Код

Признак

Корреляция
с «Зарплатой»

V1

Решения государства не реализуются эффективно

-0,967

V5

Бюрократия сдерживает развитие бизнеса

-0,992

V6

Коррупция и взяточничество существует / не существует в публичной сфере

-0,999

V7

Таможенная бюрократия необоснованно сдерживает транзит товаров

-0,979

V8

Меры юридической ответственности не соответствуют содеянному преступлению

-0,985

V9

Не обеспечиваются личная безопасность и безопасность собственности

-0,999

V10

Высокий / низкий риск политической нестабильности

-0,992

V24

Правовая система имеет (не имеет) пагубное влияние на уровень конкурентоспособности страны

-0,980

V44

Индекс восприятия коррупции

-0,999

V47

Эффективность управления

-0,999

V49

Верховенство закона

-0,998

V50

Степень контроля над коррупцией

-0,998

Теперь мы наблюдаем абсолютно иную картину: корреляции действительно отрицательны, но чрезвычайно высоки, так что мы вполне можем говорить о линейной обратной связи между характеристикой «Зарплата» и основными характеристиками развитости страны, которые обусловливают богатство страны.

Такие значения коэффициента корреляции означают, что два трехмерных вектора связаны почти линейной зависимостью, т.е. соответствующие точки на диаграмме рассеяния ложатся на прямую. Это действительно так, что, в качестве одного из примеров, продемонстрировано на следующем рисунке.

 


Рисунок 1.2.2. Диаграмма рассеяния переменных V6 («Коррупция и взяточничество существует / не существует в публичной сфере») и V40 («Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП»). Приведено регрессионное уравнение второй переменной на первую

Объяснить «рассогласованность» в выводах по группированным и не группированным данным достаточно легко. Суть в том, что разброс «тенденций» внутри каждой группы стран весьма значителен. Например, все три группы можно разбить на более «скупые» и более «щедрые» страны по отношению к своим чиновникам. В итоге мы будем иметь 6 групп. Приведем средние значения "Зарплаты" по таким специально подобранным 6-ти группам в следующей таблице.

Таблица 1.2.5. Средние значения переменной "Зарплата" внутри групп стран, образованных по признакам «богатство» и «скупость»

Подгруппы по скупости

Группы  стран

"Бедные"

"Средние"

"Богатые"

«Скупые»

2,54

2,44

2,4

«Щедрые»

6,028

4,767

4,7

Суммарно

5,645

3,945

2,975

Мы видим, что при таком непропорциональном разбиении зависимость «затрат на зарплату чиновникам» от «богатства» страны практически незаметна. Это и проявляется в результатах общего корреляционного анализа. Тогда как общие средние значения (взвешенные по размеру "Скупых" и "Щедрых» стран в каждой группе) дают вполне отчетливую тенденцию (групповые корреляции).

Вместе с тем разумно поставить вопрос о доверительных интервалах для полученных значений корреляции. Ведь понятно, что большие значения корреляции могут появляться случайно при таких сверхкоротких сравниваемых числовых рядах. Ответ на этот вопрос был получен с помощью статистического моделирования.

Три средних значения переменной «Зарплата» для групп «бедных», «средних» и «богатых» стран считались фиксированными. Для каждой из остальных переменных, с которыми определялась корреляция  «зарплаты», предпринимались следующие расчеты. Заданное достаточно большое число раз моделировался трехмерный вектор как выборка из трехмерной случайной величины с независимыми компонентами, распределенными нормально со средними и дисперсиями, равными тем, что были определены для этой переменной по странам, попавшим в группы «бедных», «средних» и «богатых». Для этого вектора вычислялось значение линейной корреляции с фиксированными значениями для переменной «зарплата». В результате получался набор смоделированных значений коэффициентов корреляции, для которого определялась эмпирическая функция распределения, позволявшая дать оценки доверительных интервалов. Поскольку речь идет о значениях коэффициентов корреляции, близких к –1, то строиться должны были односторонние доверительные интервалы.

В таблице 1.2.6. вместе с коэффициентами корреляции даны 80  % доверительные интервалы, т.е. такие значения корреляции, что вероятность произвольному коэффициенту корреляции (в нашей экспериментальной ситуации) оказаться меньше указанного равна 0,8.


Таблица 1.2.6. Значения линейных коэффициентов корреляции между переменной «Зарплата» (Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП) и другими переменными, вычисленные по трехмерным векторам средних значений указанных переменных внутри групп «бедных», «средних» и «богатых» стран, и определенные для них границы 80  % доверительных интервалов

Код

Признак

Корреляция
с «Зарплатой»

Граница 80- % доверительного интервала

V6

Коррупция и взяточничество существует / не существует в публичной сфере

-0,999

-0,82

V7

Таможенная бюрократия необоснованно сдерживает транзит товаров

-0,979

-0,85

V9

Не обеспечиваются личная безопасность и безопасность собственности

-0,999

-0,79

V44

Индекс восприятия коррупции

-0,999

-0,78

V47

Эффективность управления

-0,999

-0,84

V49

Верховенство закона

-0,998

-0,87

V50

Степень контроля над коррупцией

-0,998

-0,83

 

Некоторые признаки не выдержали испытание проверкой на статистическую значимость, например – переменная V5. Однако большинство исследованных переменных, включая приведенные в Таблице 1.2.6, такую проверку прошли. Следовательно, можно утверждать, что большая часть исследованных переменных дают значимо высокую отрицательную групповую корреляцию с переменной «зарплата». Этот результат следует признать нетривиальным. Однако каких-либо факторов, объясняющих разброс этой переменной внутри той или иной группы стран, установить не удалось.


2. Взгляд на проблему со стороны практики

Данный обзор включает две части. Первая содержит более или менее детальное описание всей системы заработной платы в той или иной стране. Оно состоит (за некоторыми исключениями) из следующих блоков:

1.     Общая характеристика.

2.     Межсекторные различия (различия в оплате труда между государственным и частным сектором).

3.     Межуровневые различия (различия в оплате труда между различными уровнями государственной иерархии).

4.     Надбавки и косвенные выплаты.

5.     Выплаты, связанные с производительностью труда.

Вторая часть, гораздо меньшая по объему, содержит информацию о реформах в данной области в ряде государств.

 

2.1. Системы заработной платы в различных странах

Южная Корея

Общая характеристика системы заработной платы. Заработная плата корейского государственного служащего состоит из основного оклада и различных надбавок, выплат и премий. Каждая категория государственных служащих имеет отдельную тарифную сетку. Всего в стране существует 13 шкал оплаты труда, которые применяются к политическим назначенцам, а также карьерным служащим по следующим направлениям: общее администрирование, общественная безопасность, полиция, адвокатура, пожарная служба, военная служба, канцелярская служба (три разряда), школьные учителя, преподаватели высшей школы, судьи. Основной оклад жестко привязан к определенному рангу.

Структура заработной платы определяется Ордонансом о Тарифной Сетке Государственных Служащих и Ордонансом о Надбавках Государственным Служащим. Конкретные цифры определяются Министерством Государственного управления, согласовываются с Бюджетным управлением и утверждаются Парламентом.

Корейская система поощрений в большей степени основана на принципе старшинства, чем на принципе оплаты за заслуги (merit pay). Отличительной особенностью системы является требование того, чтобы заработная плата чиновника покрывала прожиточную корзину всей его семьи. Поэтому, подчас, корейскую систему оплаты труда чиновника критикуют за нарушение принципа “за одинаковую работу – одинаковое вознаграждение”.

Межсекторные различия. Как правило, совокупная заработная плата гражданского служащего, которую он получил за все время службы, составляет 70  % от совокупной заработной платы лица, занимавшего аналогичную должность в частной корпорации. Данные о межсекторных различиях в отношении различных категорий государственных служащих приводятся в Таблице 2.1.1.

Таблица 2.1.1. Межсекторные различия в оплате различных категорий государственных служащих в Южной Корее (уровень заработной платы приведен в тысячах корейских вон)

Категория госслужащего

Зарплата

Аналогичная должность в частном секторе

Зарплата

Соотношение

G2

1268

Управляющий директор

2682

2,11

G3

1152

Директор

1996

1,73

G4

983

Менеджер

1592

1,62

G5

910

Заместитель менеджера

1202

1,43

G6

735

Начальник отдела

883

1,2

G7

358

Специалист    с

 университетским образованием (без опыта работы)

548

1,53

G9

290

Специалист с иным высшим образованием (без опыта работы)

403

1,38

Рассмотрим межсекторные различия в оплате труда лиц, получивших одинаковое (университетское) образование. И в этом случае коммерческий сектор явно имеет преимущество для выпускников (Таблица 2.1.2.)

Таблица 2.1.2. Межсекторные различия в заработной плате в Южной Корее между выпускниками университетов (уровень заработной платы приведен в тысячах корейских вон)

Продолжительность службы \ работы (лет)

Государственные служащие

Сотрудники корпораций

Отношение

0

358

548

1,53

5

520

773

1,49

10

636

996

1,57

15

837

1208

1,44

20

1,040

1690

1,63

25

1,074

1,842

1,71

 

Межуровневые различия в оплате труда в Южной Корее притупились вследствие того, что, в период с 1978 по 1991 год зарплата высших должностных лиц увеличилась в четыре раза, а низших – в десять раз.

Надбавки и косвенные выплаты. Значительные косвенные выплаты, которые практикуются в Южной Корее, ставят под сомнение показатели, приведенные в Таблицах 2.1.1 и 2.1.2. Возможно, именно они обуславливают тот высокий уровень конкуренции, который сопровождает поступление на государственную службу. Надбавки и косвенные выплаты можно разбить на несколько групп. В первую входят те, которые выплачиваются всем гражданским служащим без исключения (их 12) Сюда входят: выплаты за продолжительную службу, выплаты на содержание родителей, выплаты на поддержание семьи, выплаты на обучение детей, выплаты на профессиональную подготовку, выплаты за тяжелую работу.

Вторую группу составляют выплаты, которые предоставляются государственным служащим определенного уровня. Так, начиная с уровня 5, чиновники вправе рассчитывать на “управленческие деньги”. Все государственные служащие, которые занимают посты ниже уровня 3, получают выплаты на питание.

Кроме того, предусмотрены выплаты определенным группам государственных служащих. Так, например, личному составу корейской армии выдаются квартирные деньги. В эту группу входит также т.н. выплата персоналу, занимающему ключевые позиции.

Такое обилие косвенных выплат можно объяснить в первую очередь тем, что ставки окладов государственных служащих государство использует как ориентир для ведения коллективных переговоров с работниками корпораций. Следовательно, государство a priori заинтересовано в том, чтобы оклад был небольшим, ведь это позволит контролировать и заработные платы в частном секторе. Поэтому, названия многих косвенных выплат (“рабочая компенсация”, компенсация персоналу, занимающему ключевые позиции), мало корреспондируются с реальным предназначением этих выплат.

Выплаты, связанные с производительностью (результативностью) труда. В этой стране существует лишь одна форма выплаты, связанной с производительностью. Она называется  “выплата образцовому чиновнику”. Однако, это один из основных механизмов мотивации труда корейского чиновника. Об этом свидетельствует хотя бы то, что, начиная с 1978 года благодаря “выплате образцовым чиновникам” доля оклада в заработной плате чиновника сократилась с 2/3 до 1/3.

Сингапур

Общая характеристика. Заработная плата гражданского чиновника Сингапура состоит из следующих частей:

1.     Базисная ставка.

2.     Ежегодная надбавка (может быть снижена при чрезвычайных обстоятельствах).

3.     Надбавка за производительность труда (основывается на результатах групповой работы и может составлять до 20  % базисной ставки).

4.     13-я  заработная плата, зависящая от результатов труда.

Межсекторные различия. Данные сингапурской Корпорации Прикладных Исследований показывают, что заработная плата выпускников университетов, решивших отдать себя государственной службе, на 5  % больше оплаты их однокашников, работающих на благо корпораций. В 1989 г. этот показатель вырос до 9,3  %.

Межуровневые различия. В Сингапуре эти различия сильно отличаются от других стран. Отношение между заработной платой высшей и низшей должностей в сингапурской госслужбе составляет 56,7 раза (!). Для сравнения – в Непале это отношение составляет 6,2; в Шри-Ланке - 7,5; в Пакистане - 9,7; в Индии – 10,7; в Бангладеш – 12,0.

Надбавки и косвенные выплаты. Система оплаты труда госслужащих в Сингапуре основывается на существенном преобладании прямых выплат над косвенными. При этом доля косвенных выплат продолжает снижаться. Одной из немногих косвенных выплат является оплата проживания молодым врачам-интернам, которым необходимо проживать рядом с работой. Кроме того, гражданским служащим и членам их семей предоставляется бесплатное амбулаторное лечение в государственных больницах. В случае необходимости стационарного лечения, гражданский служащий обязан оплатить только 20  % от стоимости лечения в том случае, если заболел он сам и 50  % в том случае, если заболели члены его семьи. Кроме того, гражданский служащий в Сингапуре вправе получить беспроцентную ссуду для приобретения нового дома, автомобиля, мотоцикла или мопеда. Начиная с 1 декабря 1981 года гражданские служащие дивизиона 1 и дивизиона 2 вправе получить кредит на приобретение ноутбука. Целью этой программы явилось поощрение гражданских служащих получать опыт общения с компьютерной техникой. До 1969 года в Сингапуре выплачивалось также пособие на несовершеннолетних членов семьи, но потом оно было включено в основную ставку заработной платы.

Выплаты, связанные с производительностью (результативностью) труда. Как правило, служащие получают заработную плату, которая увеличивается каждый год. Формально, увеличению заработной платы должно предшествовать увеличение производительности труда. Однако на практике увеличение заработной платы происходит автоматически.

Тем не менее,  в общем традиционная для азиатских стран система оплаты труда в Сингапуре имеет оттенки, которые делают её почти уникальной.

Проблема связи оплаты труда и производительности труда чиновника имеет в Сингапуре давнюю историю. Еще в 1970-х годах в этой стране, в отношении Дивизиона 1 получила распространение практика выплаты премий за очень высокую производительность труда. Потенциально её можно было получать четыре раза в год. Однако эта система поощрения была впоследствии заменена на ускоренное продвижение по службе.

1988 год ознаменовал возвращение к системе “поощрения рублем”. Более того, система стала применяться в отношении всех гражданских чиновников. Впоследствии компонент заработной платы, напрямую связанный с производительность труда, резко вырос. К вышеуказанным трем составляющим была прибавлена еще одна – тринадцатая заработная плата, выплата которой также зависела от результатов труда.

Однако многие специалисты подчеркивают имеющиеся недостатки системы поощрений, принятой в Сингапуре. Один из них состоит в слабой зависимости между трудом отдельного чиновника и таким показателем, как ВВП. Ведь известно, что система мотивации тем сильней, чем ближе воспринимается связь между определенной моделью поведения и стимулом к нему. Трудно сказать, что поведение отдельного чиновника имеет сильное влияние на ВВП страны, столь открытой внешнему миру, столь зависимой от иностранной торговли. В то же время, в этом аспекте важна не реальная зависимость, а то, как она воспринимается гражданскими служащими. Если они считают, что их труд прямо воздействует на темпы прироста ВВП, система может работать. Но даже в этом случае острая “проблема безбилетника” (которая в данном случае состоит в том, что, поскольку динамика ВВП – результат коллективного действия чиновников, рационально ожидать от чиновника нежелания прикладывать особые усилия для способствования росту ВВП в надежде на то, что это сделают его коллеги) ставит под сомнение результативность подхода.

 

КНР

Общая характеристика оплаты труда чиновников. Ведущим принципом оплаты труда в новой системе государственной службы в Китае является “сколько заработал – столько получи” (anlao fenpei) (ст. 64 Временных Правил Государственной Службы Китая). Заработная плата в Китае начисляется согласно уровню ответственности и сложности выполняемой работы по единой тарифной сетке. С постепенным переходом к контролируемой рыночной экономике был сформулирован еще ряд принципов. Во-первых, стоит упомянуть о принципе внешней справедливости (ст. 66), согласно которому заработная плата государственных служащих должна примерно соответствовать заработной плате сотрудников государственных предприятий. Кроме того, в Китае были введены традиционные для западных и ряда восточных государств практика ежегодного увеличения заработной платы и надбавки за “превосходное” и “удовлетворительное” осуществление своих обязанностей.

Нововведения “работают” как на усиление поощрений за старшинство, так и на введение новых, связанных с производительностью труда выплат. Однако, вследствие некоторых особенностей системы оценки производительности труда персонала, та составляющая заработной платы, которая связана с результативностью работы, оказалась ослабленной. Согласно Временным правилам государственной службы КНР, чиновнику может быть присужден один из следующих рейтингов: “удовлетворительно”, “превосходно”, “неудовлетворительно” (ст. 25). Однако последний рейтинг получает менее одного процента всех чиновников. Таким образом, система поощрений позволяет получать выплаты, связанные с результативностью труда практически всем чиновникам. Таким образом, как это обычно и случается, заимствованные методики подчас не срабатывают в иной социально-культурной среде.

Заработная плата государственных служащих в КНР состоит из следующих составных элементов:

1.     Должностной оклад.

2.     Оклад по занимаемой категории (всего их 15).

3.     Надбавки и косвенные выплаты (в том числе за выслугу лет).

Межуровневые различия. В 1994 году средняя месячная заработная плата руководителей департаментов, руководителей отделов  и клерков составляла US$88.00, US$69.00, и US$57.00 соответственно (по материалам Государственного Статистического Бюро КНР). Таким образом, коэффициент межуровневых различий в Китае составил (в среднем) 1,25. Отношение между заработной платой высшей административной должности КНР (US$153) и низшей составляет 6,12. (Для сравнения в Великобритании этот показатель равен 15, а в Гонконге 29).

Надбавки и косвенные выплаты. Государственным служащим в КНР оплачиваются: услуги парикмахера, расходы на покупку моющих средств, покупка книг и периодических изданий, медицинские расходы, транспортные расходы. Выплачивается также компенсация, покрывающая удорожание продуктов питания. В ряде случаев подобные выплаты увеличивают доходы чиновников на 100 %. Кроме надбавок, государственные служащие получают выплаты в натуре (например, им бесплатно предоставляется жильё).

Межсекторные различия. Согласно исследованию, проведенному Статистическим Бюро КНР в 1994 году, руководители департаментов, отделов и клерки в государственных предприятиях получают на 17,4 %, 14,5 % и 18,5 % больше, чем их коллеги в государственных ведомствах. При этом в наибольшей степени межсекторные различия проявляются в отношении чиновников, получивших высшее образование. Иными словами, если различия уровня заработной платы в государственных учреждениях и предприятиях частного сектора практически не значимы в отношении женщин и служащих без высшего образования, то в отношении сотрудников с высшим образованием, межсекторные различия принимают достаточно  высокие значения.

Необходимо отметить, что данные Статистического Бюро КНР существенно недооценивают степень межсекторных различий, так как сравнения ведутся только в отношении государственных предприятий. Брешь в окладах в государственных ведомствах и частном секторе оказалась бы куда более значительной, если бы в расчетах учитывались оклады в совместных предприятиях.

США

Общая характеристика системы заработной платы. Система оплаты труда  гражданским служащим в США примечательна в первую очередь своей полиструктурностью. Последняя состоит в отсутствии единой тарифной сетки, которая покрывала бы всех гражданских служащих. Существуют по крайней мере три разных тарифа: для карьерных служащих среднего и нижнего звеньев – Общий Тариф (уровни с первого по пятнадцатый), для политических назначенцев - Исполнительный Тариф (пять уровней) и отдельный тариф для Службы Высших Руководителей (шесть уровней). Кроме того, отдельный тарифный план разрешено создавать Федеральной службе по делам ветеранов, Федеральной авиационной службе и Службе внутренних доходов. Как правило, у всех вышеперечисленных категорий служащих заработная плата состоит из следующих компонентов:

1.     Основной оклад.

2.     Выплаты для ликвидации диспаритета.

3.     Ежегодный прирост заработной платы.

4.     Надбавки.

Основной оклад. Сумма основного оклада устанавливается для основной массы карьерных служащих в США на основе Общего Тарифа (представлен в Таблице 2.1.3). Последний определяет основное жалование по всем 15 категориям  карьерных гражданских служащих США. Строки Тарифа отражают уровень чиновника, а столбцы (их 10), время, которое он отработал на данной должности. Таким образом, система оплаты построена как на чисто меритократических принципах, так и на принципе старшинства. Согласно Своду Законов США, первые 52 недели службы проходят в категориях 1, 2 и 3, последующие 104 недели – в категориях 4, 5 и 6. Если гражданский служащий продолжает работать на данном уровне последующие 156 недель, он получает основной оклад по категориям 7, 8, 9 и 10.

Закон содержит четкое описание этих категорий в терминах ответственности, дискреционности полномочий и сложности выполняемых обязанностей. Так, самая распространенная категория GS-12, согласно части 5104 Свода Законов США, включает те должности, которые состоят “в выполнении под руководством и с высокой степенью дискреционности работы, которая отличается большой сложностью и налагает большую ответственность и которая требует:

(i) расширенного специализированного, управленческого обучения, которое выразилось в постоянно проявляемых лидерских чертах и результативной работе;

(ii) глубокого постижения предмета в своей области”.


Таблица 2.1.3. Общий тариф США (уровень годовой заработной платы указан в долл. США)

Ранги

Старшинство ("выслуга")

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

1

14757

15249

15740

16228

16720

17009

17492

17981

18001

18456

2

16592

16985

17535

18001

18201

18736

19271

19806

20341

20876

3

18103

18706

19309

19912

20515

21118

21721

22324

22927

23530

4

20322

20999

21676

22353

23030

23707

24384

25061

25738

26415

5

22737

23495

24253

25011

25769

26527

27285

28043

28801

29559

6

25344

26189

27034

27879

28724

29569

30414

31259

32104

32949

7

28164

29103

30042

30981

31920

32859

33798

34737

35676

36615

8

31191

32231

33271

34311

35351

36391

37431

38471

39511

40551

9

34451

35599

36747

37895

39043

40191

41339

42487

43635

44783

10

37939

39204

40469

41734

42999

44264

45529

46794

48059

49324

11

41684

43073

44462

45851

47240

48629

50018

51407

52796

54185

12

49959

51624

53289

54954

56619

58284

59949

61614

63279

64944

13

59409

61389

63369

65349

67329

69309

71289

73269

75249

77229

14

70205

72545

74885

77225

79565

81905

84245

86585

88925

91265

15

82580

85333

88086

90839

93592

96345

99098

101851

104604

107357

 

Выплаты для ликвидации межсекторного диспаритета. Данная категория выплат предназначена для обеспечения внешней справедливости системы поощрения. Согласно части 5301 Свода Законов США установлено, что “в рамках каждого штата за родственную работу должна выплачивать одинаковая компенсация”, а также то, что “все неравенства в оплате труда должны быть ликвидированы”. Поскольку зарплата чиновника должна, по крайней мере, не слишком отставать от зарплаты в других секторах, которые существенно разнятся от района к району, от штата, к штату, выплаты для ликвидации диспаритета отличаются в зависимости от того района, где работает госслужащий (Таблица 2.1.4). При этом имеется в виду диспаритет как между оплатой труда на федеральной службе и в бизнесе, так и тот диспаритет, который вызван различиями между оплатой труда госслужащих штата и федеральных госслужащих. Для расчетов конкретного уровня, на который должна подниматься заработная плата, берется Индекс Стоимости Персонала (CPI), рассчитываемый ежеквартально Бюро Статистического Анализа США.

Часть 5304 Свода Законов США дает Президенту США правомочие пересмотреть уровень выплат для ликвидации диспаритета как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Более того, Президент США вправе вообще отказать в предоставлении данной выплаты. Практика применения этой нормы показывает, что Президент каждый год после её принятия (1990) пользовался своим правомочием и уменьшал ставку выплаты для ликвидации диспаритета.

Таблица 2.1.4. Региональные коэффициенты выплаты для ликвидации межсекторного диспаритета

Населенный пункт

Коэффициент ( %)

Атланта

8.66

Бостон-Ворчестер-Ловренс

12.13

Чикаго-Гэри-Киноша

13.00

Цинцинатти-Гамильтон

10.76

Кливленд-Акрон

9.17

Колумбус

9.61

Даллас-Форт Ворт

9.71

Дейтон-Спрингфилд

8.60

Денвер-Боулдер-Грилей

11.90

Детройт-Анн Арбор – Флинт

13.14

Хартфорд

12.65

Хьюстон-Гальвестон-Бразория

16.66

Хантсвилль

8.12

Индианаполис

7.89

Канзас

8.32

Лос-Анжелес-Риверсайд-Орандж каунти

14.37

Майами- Форт Лаудердейл

11.09

Милуоки

8.91

Миннеаполис-Сент-Паул

10.30

Нью-Йорк- Нью-Джерси

13.62

Орландо

7.71

Филадельфия – Вильминдгот- Атлантик Сити

10.80

Питсбург

8.54

Портлад – Салем

10.32

Ричмонд –Петерсбург

8.60

Сакраменто –Йоло

10.73

Сент –Луис

8.00

Сан –Диего

11.31

Сан-Франсиско – Окланд – Сан-Хосе

16.98

Сиэттл – Бремертон

10.45

Вашингтон – Балтимор

10.23

Остальная часть США

7.68

Согласно части 5305 Свода Законов США, в том случае, если правительство не справляется с задачей удержания и набора персонала, Президент может установить индивидуальные ставки оплаты труда. Однако данный размер оплаты труда не может превышать основного оклада по данной должности больше, чем на 30 процентов. Основными причинами, по которым правительство не справляется с задачей удержания и набора персонала является:

·        значительный диспаритет между государственным и частным сектором в оплате труда;

·        удаленность места работы;

·        трудные условия работы.

Максимальная заработная плата. В США максимальный потолок устанавливается только в отношении надбавок, бонусов, премий. Согласно части 5307 Свода Законов США, основной оклад, вкупе с иными выплатами, не должен превышать ставку основного оклада по первому уровню Исполнительного Тарифа.

Надбавки.

1. Надбавка на покупку униформы. Данная надбавка предоставляется по запросу руководителя ведомства. Она не может превышать 400$ в месяц.

2. Надбавка за возможное обесценение доллара. Данная надбавка предоставляется всем гражданским служащим, проходящим службу за границей. Она покрывает возможные убытки гражданских служащих, которые они понесут вследствие удорожания местной валюты по отношению к доллару.

3. Надбавка за работу в опасных условиях. Это еще одна надбавка, предоставляемая персоналу, работающему за рубежом. В том случае, если гражданские служащие постоянно подвергаются опасности терроризма, военного нападения вследствие гражданской войны, иного рода военных действия, они вправе рассчитывать на повышение заработной платы, которое не может превышать 25 % от основного оклада.

4. Надбавка за работу в отдаленных местностях. Предоставляется для покрытия неудобств, связанных с расположением места работы на большом удалении от населенных пунктов. Надбавка не может превышать 10$ в день.

5. Надбавка за работу вне континентальной части США. Имеется в виду острова, входящие под юрисдикцию США и Аляска. Надбавка связана со следующими возможными расходами гражданских служащих:

·        расходы на проживание (в случае существенной разницы по сравнению с аналогичным видом расходов в округе Колумбия);

·        условия окружающей среды (существенно отличаются от условий на континентальной части США).

Данная надбавка не может превышать 25 % от основного оклада.

6. Транспортная надбавка. Ведомства вправе оплачивать транспортные издержки кандидатов на занятие той или иной должности, а также оплачивать переезд из другой местности вновь назначенных чиновников.

Ежегодные увеличения. Ежегодные увеличения заработной платы привязаны к уже упоминавшемуся Индексу Стоимости Персонала. В случае форс-мажорных обстоятельств Президент США полномочен подготовить и передать в Конгресс план альтернативного повышения. В оценке форс-мажорных обстоятельств Президент обязан принять во внимание следующие показатели: ВВП, Индексы Ведущих Экономических Индикаторов, уровень безработицы, величину бюджетного дефицита, Индекс Потребительских Цен, Индекс Стоимости Персонала, Индекс Цен Производителя, показатель дефлятора. Кроме того, представляя проект альтернативного повышения заработной платы, Президент обязан оценить, какие изменения его план повлечет в области способности государства нанимать высокопрофессиональный персонал. В то же время, Президенту необходимо иметь в виду, что Конгресс запрещает выплату любой заработной платы,  на сумму, которая превышает основной оклад по Исполнительному Тарифу. Часть 5318 Свода Законов США предусматривает ежегодные увеличения заработной платы и для политических назначенцев. При этом, согласно п. b этой части данное увеличение в процентном отношении не должно превышать увеличения заработной платы по Общему Тарифу.

Выплаты, связанные с производительностью труда. Согласно части 5336 Свода Законов США в рамках имеющихся ресурсов и руководствуясь нормативными актами Управления человеческими ресурсами (Office of personnel management), глава каждого департамента вправе предоставить надбавку за достижение выдающихся результатов. Данную надбавку можно предоставлять однократно в течение каждого года.

Часть 5384 Свода Законов США регулирует вопросы предоставления надбавок, связанных с производительностью труда гражданским служащим и политическим назначенцам из Службы Высших Руководителей (СВР). Выплаты за производительность производятся на годовой основе. Они не должны быть меньше 5 % и больше 20 % основного оклада служащего. Даже при достижении больших результатов выплаты не должны производится в том случае, если достигнутые результаты были менее значимы, чем результаты за прошлый год. Выплаты за результаты деятельности производятся только на основе рекомендации Советов по наблюдению над производительностью, существующих при каждом ведомстве.

Выплаты гражданским служащим, занимающим ключевые позиции. Понятие “ключевой позиции” в федеральном законодательстве достаточно узко. Оно ограничивается рамками Службы Высших Руководителей США и рядом политических должностей, не входящих в Службу. Закон предписывает четкие критерии того, когда подобная выплата должна предоставляться. Чиновники, занимающие ключевые позиции должны:

1.     Осуществлять работу, требующую необыкновенно высокого уровня экспертизы и профессиональной подготовки.

2.     Осуществлять работу, имеющую существенное значение для успеха в реализации миссии организации.

Цель предоставления надбавки ограничена задачей привлечения или удержания высокопрофессиональных экспертов. Надбавка предоставляется по запросу Управления Менеджмента и Бюджета по согласованию с Управлением по Человеческим Ресурсам. Основной оклад по ключевой позиции не может превышать основного оклада первого уровня Исполнительного Тарифа. Еще одно ограничение накладывается на количество ключевых позиций: их не должно быть больше 800.

Бельгия

Общая характеристика. Заработная плата государственных служащих в Бельгии состоит из следующих трех частей:

1.     Основной оклад.

2.     Социальные выплаты: пособие на детей, пенсия, премия в конце года, отпускные.

3.     Иные выплаты и премии.

Основной оклад определяется на основе тарифной сетки, где каждой категории государственных служащих соответствует определенный масштаб оклада. Он состоит из трех частей:

1.     Минимальный оклад – начальное жалованье для госслужащего данной должности.

2.     Интервалы оклада (salary steps) – приращения оклада, которые рассчитываются на годовой или двухгодовой базе в соответствии с принципом старшинства. Так, например, помощник консультант (категория 10А) в первые три года пребывания в должности получает 24.933 франков в качестве приращения. В течение каждого последующего двухлетнего периода его основной оклад увеличивается еще десять раз.

3.     Максимальный оклад данного масштаба.

Тарифная сетка в отношении помощника-консультанта представлена в Таблице 2.1.5.

Таблица 2.1.5. Тарифная сетка помощника-консультанта (уровень заработной платы указывается в бельгийских франках)

 

Размер основного оклада (франки)

Минимальная ставка

826.981

 

Приращения

В течение первых трех лет службы ежегодно заработная плата увеличивается на 24933 франка

В течение каждого последующего двухлетнего периода заработная плата десять раз увеличивается на 38291 франка

Максимальная ставка

1.284.690

Тарифная сетка утверждается Королевским декретом после переговоров с профсоюзами. При этом в расчет берется не только уровень в должностной иерархии, но и оценка важности выполняемой функции. Поэтому инженер, занимающий должность 10С получает основной оклад, превышающий основной оклад помощника-консультатнта (10А) того же уровня, так как осуществление технических функций считается более важным, чем административных.

К недостаткам бельгийской системы оплаты труда исследователи относят формальность переговоров с профсоюзами (что подтверждается тем, что уровень окладов остается неизменным в течение долгого времени) и невозможностью применять различные компенсаторные политики в отношении различных департаментов.

Надбавки и косвенные выплаты. В дополнение к окладу государственный служащий получает различные  доплаты и надбавки. Они отличаются большим видовым разнообразием и насчитывают порядка тридцати типов. Сюда входят: выплаты на повышение квалификации, транспортные расходы, доплаты за знание двух языков (в Бельгии три официальных языка - нидерландский, французский и немецкий), доплаты на приобретение одежды, канцелярских принадлежностей. Разветвленная система косвенных выплат объясняется тем, что с их помощью отдельные ведомства преодолевают ригидность Тарифной сетки. В данном случае косвенные выплаты используются для привлечения дорогостоящей, высокопрофессиональной рабочей силы.

Межуровневые различия. Как показывают статистические отчеты, бельгийская система заработной платы отличается большими межуровневыми различиями. В среднем коэффициент межуровневых различий составляет 4,87.

Межсекторные различия в заработной плате. В Бельгии традиционно оплата труда в бизнесе всегда отличалась от оплаты в государственном секторе в лучшую сторону. При этом вероятнее всего то, что госслужащий будет острее ощущать это отличие в начале своей карьеры, чем на её закате.

 

 

Российская Федерация

Общая характеристика системы заработной платы

Система заработной платы в РФ установлена в федеральном законе от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы РФ», а также ряде указов Президента РФ. Согласно ст. 15 закона, государственному служащему гарантируются денежное содержание и иные выплаты, а также медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию. В соответствие со ст. 17 закона составными частями денежного содержания госслужащего являются:

·       Должностной оклад;

·       Надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд;

·       Надбавка к должностному окладу за особые условия госслужбы;

·       Надбавка к должностному окладу за выслугу лет;

·       Премия.

Закон о госслужбе допускает существование отдельных видов государственной службы и носит по отношению к ним рамочный характер (п. 2 ст.4). К специальным видам госслужбы относятся: военная, дипломатическая, служба в органах налоговой полиции, служба в налоговом ведомстве, правозащитная служба (в аппарате Уполномоченного по правам человека), служба в контрольно-надзорных органах, служба в Центральном банке, служба в аппаратах избирательных комиссий, служба в правоохранительных органах.

Обилие специальных видов службы, наряду с общей, определяет множественность тарифных сеток оплаты госслужащих. Согласно указу Президента РФ от 9 апреля 1997 года, устанавливаются отдельные тарифные сетки для:

1.     Администрации Президента, аппаратов палат Федерального Собрания, Аппарата правительства РФ (с подразделением на каждый из перечисленных типов государственного органа).

2.     Центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. При этом ряд должностей отдельных министерств выведено за единую для всех других тарифную сетку. Так, отдельно оплачиваются инспектора Государственного таможенного комитета и налоговые инспектора, а также казначеи Минфина и отдельные дипломатические работники.

3.     Управления делами Президента РФ.

4.     Аппарата Конституционного суда РФ.

5.     Аппарата Верховного Суда РФ.

6.     Аппарата Высшего Арбитражного Суда РФ.

7.     Аппарата Генеральной Прокуратуры.

8.     Аппарата Счетной Палаты.

9.     Аппарата Центральной избирательной комиссии.

10. Аппарата Главного управления специальных программ Президента РФ.

11. Аппарата Уполномоченного по правам человека РФ.

Кроме того, отдельная тарифная сетка существует для лиц, замещающих государственные должности в территориальных органах исполнительной власти и технических работников.

Таким образом, в РФ существует около 14 тарифных сеток для разных категорий служащих.

В Таблице 2.1.6. приведён средний должностной оклад государственного служащего.

Таблица 2.1.6. Средний должностной оклад государственного служащего.

Уровень управления

Размер должностного оклада ( руб.)

Менеджер высшего звена

17000 

Менеджер среднего звена

2520

Менеджер младшего звена

1320

Исполнитель

1180

В федеральных органах на федеральном уровне среднемесячная заработная плата работников законодательных органов почти в 2 раза превышала среднемесячную заработную плату работников органов исполнительной власти (в 1999г. - в 2,2 раза).

Межсекторные различия

Заработная плата государственного служащего в РФ, независимо от пола, возраста и занимаемой должности, гораздо ниже, чем в бизнесе. Однако, чем выше находится чиновник на карьерной лестнице, тем больше межсекторное различие. Так, высшие управленцы получают в 10-15 раз ниже, управленцы среднего звена – в 7-10, управленцы младшего звена – в 5-7, исполнители – в 1,5-3 раз ниже, чем сотрудники коммерческих предприятий, занимающие аналогичные должности. Снижение различий по мере спуска по карьерной лестнице вполне соответствует мировой практике. Величина различий, свидетельствуя о крайней неконкурентноспособности государственного сектора занятости, устанавливает негативный естественный отбор «на входе» в государственный» аппарат.

Межуровневые различия

В связи с обилием тарифных сеток уровень межуровневых различий существенно различается от ведомства (группы ведомств) к ведомству. Наибольший показатель различий этого типа (15,6) характерен для центрального аппарата основной массы министерств и иных ведомств. Меньше всего должностной оклад самой высокой должности отличается от оклада по самой низкой в аппарате Генеральной прокуратуры РФ и Управлении делами Президента РФ (в 3,2 раза). Таким образом, для российской госслужбы характерен крайне низкий показатель межуровневых различий, что, безусловно, играет немалую роль как дестимулирующий труд фактор.

Косвенные выплаты

Российский чиновник немалую долю своего дохода получает в виде надбавок и косвенных выплат. Все надбавки выплачиваются ежемесячно. При этом надбавка за особые условия государственной службы в отношении высших государственных должностей может достигать 200 процентов должностного оклада, главных – 150 %, ведущих – 120 %, старших – 90 %, младших – 60 %.

В Таблице 2.1.7. приведён средний размер надбавок  за выслугу лет  в зависимости от стажа работы государственного служащего.

Таблица 2.1.7. Средний размер надбавок  за выслугу лет  в зависимости от стажа работы государственного служащего

Выслуга лет

Надбавка в процентах  к окладу

От 1 до 5 лет

10

Свыше 5 лет и до 10 лет

15

Свыше 10 лет и до 15

20

Свыше 15 лет

30

 

Выплаты за квалификационный разряд составляют от 800 рублей за чин «действительный государственный советник РФ первого класса» до 200 рублей за чин «референт государственной службы третьего класса».

В Таблице 2.1.8. приведён средний размер заработной платы (приблизительный расчет, исходя из максимального стажа работы)..

Таблица 2.1.8. Средний размер заработной платы государственного служащего

Уровень управления

Размер заработной платы ( руб.)

Менеджер высшего звена

45000

Менеджер среднего звена

6500

Менеджер младшего звена

3000

Исполнитель

2200

 

Кроме того, государственный служащий вправе рассчитывать на

·       Бесплатное медицинское обслуживание его и членов его семьи.

·       Служебную жилую площадь (в зависимости от условий прохождения службы).

·       Служебный транспорт или компенсацию транспортных расходов (в зависимости от условий прохождения службы).

В случае направления на государственную службу в другой орган власти и в другое место, чиновник вправе рассчитывать на связанные с переездом транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

По данным обследования состава работников, замещавших государственные и муниципальные должности, на 1 января 2001 г. удельный вес выплат по должностным окладам в составе расходов на оплату труда работников органов государственной власти Российской Федерации в 2000г. составил 28,7 %. По ветвям власти его значение сложилось в интервале от 22,7 % (у работников федеральных органов судебной власти и прокуратуры) до 35,8 % (у работников федеральных органов законодательной власти).

В 2000 г. среднемесячная начисленная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти всех ветвей и уровней составила 4,1 тыс. рублей (увеличилась к уровню 1999г. на 47,1 %, при этом темп прироста реальной заработной платы с учетом индекса потребительских цен за этот период составил 21,8 %).

Справочно: средняя заработная плата (включая выплаты социального характера) в целом по экономике России в 2000 г. – 2276,2 рублей.

Среднемесячная заработная плата работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, судов и органов прокуратуры составляла 70-80 % заработной платы работников соответствующих органов федерального уровня.

Уровень среднемесячной заработной платы работников органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2000 г. был в 1,4 раза выше, чем у работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

 

В Таблице 2.1.9. приведёны данные о должностных окладах высших должностных лиц РФ.

 


Таблица 2.1.9. Должностные оклады высших чиновников РФ

 

Наименование должностей

Денежное вознаграждение (руб. в месяц)

В долл. США  (курс 31.85)

Президент Российской Федерации

63000

2000

Председатель Правительства РФ

50400

 

1570

Первый заместитель   Председателя   Правительства РФ

19440

610

Секретарь Совета Безопасности РФ 

19440

610

Заместитель Председателя Правительства РФ

17550

550

Председатель Центральной  избирательной  комиссии РФ

29160

915

Уполномоченный по правам  человека  в  РФ

17550

550

Федеральный     министр   -    член    Президиума Правительства РФ

17000

530

Федеральный министр

16900

520

Генеральный директор Судебного  департамента  при Верховном Суде РФ

16900

520

Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии РФ

26325

830

Секретарь Центральной   избирательной    комиссии РФ

25500

820

Член    Центральной     избирательной    комиссии РФ

24300

760

 

 

2.2. Реформа систем заработной платы в зарубежных странах

В 80-х годах прошлого столетия государственные организации оказались перед непростой задачей рекрутирования и удержания наиболее талантливых работников. В связи с этим проявилось действие двух тенденций, одна из которых  облегчала задачу подбора персонала, другая – усложняла её.

С одной стороны, в государственный сектор подчас идут люди с особым складом характера – «административным этосом», что в условиях перехода к постиндустриальному обществу с возникновением постматериальных ценностей только усиливается. С другой – государственная служба становилась все более профессиональной. Так, в США наиболее распространенной должностью является 12 уровень, который требует серьезной подготовки. Таким образом, госслужащие уже не представляют собой взаимозаменяемые винтики. Следовательно, и подобрать их на службу (а тем более – удержать на ней) – задача непростая. 

Реформа системы компенсации применительно к гражданским служащим следует в более широкой парадигме Нового Государственного Управления (New Public Management). В самом общем смысле она означает маркетизацию сферы государственного управления, усиление тех областей управления, в которых распоряжается не приказ руководителя, а рынок. Краеугольными камнями этой парадигмы являются следующие элементы:

1.     Вертикальная дезинтеграция (отказ от предоставления некоторых услуг и предоставление возможности коммерческим организациям предоставлять эти услуги).

2.     Реформа статуса гражданских служащих, выражающаяся в отказе от принципов пожизненного найма.

3.     Постепенный переход на акцентирование результата, а не процесса.

4.     Делегирование права принимать решение.

Основные направления реформы применительно к сфере мотивации труда получают следующее выражение:

1.     Реформа статуса гражданских служащих выражается в переводе ЛПР (лиц, принимающих решение) на контрактную систему, с выплатой дополнительной премии по результатам реализации целей, означенных в контракте.

2.     Делегирование права принимать решение конвертируется в отношении оплаты труда в устранение жестких тарифных сеток с заменой их на более широкие - трех-пяти уровневые. В этом случае непосредственный руководитель наделяется правом определять то, сколько получит его подчиненный.

3.     Постепенный переход на акцентирование результата, а не процесса означает, в применении к системам оплаты труда, общее увеличение доли выплат, связанных с производительностью труда.

Рассмотрим, какое развитие эта парадигма нашла в ряде европейских стран.

ФРГ

1 декабря 1999 года Федеральное правительство запустило программу “Современному государству - современную администрацию”. В основе программы заложена парадигма Нового Государственного Управления. Среди основных целей проекта – создание конкурентной среды в государственных ведомствах, усиление мотивации персонала, устранение проблем, связанных с набором персонала.

В рамках последней задачи были осуществлены меры, направленные на усиление той составляющей оплаты труда, которая связана с производительность труда государственного служащего. Ими предполагается:

1.     Поощрять достижение выдающихся результатов с помощью выплат премий и предоставления иных благ.

2.     Обеспечить быстрое продвижение чиновников, добившихся особой производительности труда по ступеням управленческой иерархии.

17 января 2001 года кабинет принял проект федерального закона “О модернизации структуры оплаты труда”. Этот проект – один из пятнадцати законопроектов, в которые вылилась программа “Современному государству - современную администрацию”. Общая философия проекта – предоставить государственным органам больше дискреционных полномочий в определении структуры оплаты труда. Так, законопроект вводит следующие новеллы:

1. В зависимости от рыночной оценки той или иной специальности, её обладатель может быть сразу назначен на высший уровень государственной службы (уровень А14), а не на А13 или А12 (повышенный уровень), как это происходило ранее (преимущественно вследствие того, что выпускник университета обязан для прохождения службы высшего уровня иметь подготовительную практику в течении как минимум 2 лет).

2. Выплата за временное выполнение обязанностей по вышестоящей должности.

Подчас государственному служащему поручают выполнять работу, которая должна выполнятся тем чиновником, который занимает вышестоящую должность. Новый закон вводит принцип компенсирования осуществления такой работы.

3. Нестандартные тарифные соглашения. Механизм нестандартных тарифных соглашений позволяет предложить рыночный уровень заработной платы высокопрофессиональным специалистам (преимущественно из сферы высоких технологий), и привлечь их таким образом к работе на государство.

Канада

В Канаде парадигма Нового Государственного Управления вылилась в создание новой схемы оплаты труда высших государственных чиновников – “на свой страх и риск”. Каждый год высшая бюрократия заключает договора со своими руководителями. В этом договоре прописываются те цели, которые должен достичь государственный менеджер. В случае их достижения и в зависимости от ранга служащего последний получает от 10 до 25 % от своего годового оклада.

Австралия

Традиционно, ставки заработной платы в австралийской государственной службе подсчитывались с оглядкой на уровень оплаты труда в частном секторе. Иными словами, составлялась репрезентативная выборка частных корпораций, после чего заработная плата в этих корпорациях с определенным коэффициентом служила основой для утверждения окладов на государственной службе. В дальнейшем повышение заработной платы всегда сопровождало рост производительности труда. В этом случае часть сотрудников увольнялась, а остальным повышали заработную плату. В любом случае, подобные повышения всегда служили предметом Тарифных соглашений между конкретным ведомством и Правительством. В итоге стороны договаривались либо о повышении заработной платы, либо о сохранении статус-кво.

В начале девяностых, в отношении Службы Высших Руководителей был введен институт “заработная плата за результаты”. С помощью этого института предполагалось обойти жесткую тарифную сетку и стимулировать руководителей к более производительной работе. Однако оказалось, что эта схема непопулярна как в общественных кругах, так и среди самих государственных служащих, которые критиковали систему за возможности разрушения командного духа.

Норвегия

Политика в области заработной платы вырабатывается Министерством Планирования и Координации Норвегии. Корпоративистская природа взаимоотношений государства и общества накладывает существенный отпечаток на формирование политики в этой сфере. Содержание политики является результатом переговоров между правительством и ведущими профсоюзными организациями государственных служащих. Основными принципами определения ставок окладов в Норвегии являются стандартизация, равенство, пожизненный найм и образованность.

В девяностых годах система оплаты труда пережила незначительные изменения, связанные с институционализацией системы оплаты труда за заслуги. Высшие управленцы были переведены на “лидерские контракты”, заработная плата по которым напрямую зависела от их результатов работы.

 

 

Новая Зеландия

В этой стране реформаторы пошли на наиболее радикальные реформы в области введения контрактной системы. Это и не удивительно, так как Новая Зеландия по праву считается родоначальницей всей парадигмы  переосмысления роли государства с рыночных позиций. Контрактная система, введенная в стране, предусматривала увольнение государственных служащих в случае недостижения прописанных в контракте целей.


3. Взгляд на проблему российских госслужащих

3.1. Описание социологического исследования

3.1.1. Цели и задачи социологического опроса

 

Целью исследования являлось определение оптимального уровня заработной платы в органах власти и управления.

Для достижения этой цели в ходе проведения исследования решались следующие задачи:

1.     Оценка вклада в общую эффективность труда чиновников различных стимулов их деятельности, включая и уровень заработной платы.

2.     Выявление тех категорий чиновников, которым следует повышать заработную плату.

3.     По возможности, определение уровней повышения заработной платы для различных категорий чиновников.

 

3.1.2. Метод исследования

 

В качестве метода исследования был использован формализованный анкетный опрос чиновников и бывших чиновников, ушедших из органов власти и управления.

Анкетный опрос в силу финансовых ограничений проводился исключительно в Москве в федеральных органах власти и управления и по месту жительства бывших чиновников этих же органов.

Для анкетирования привлекались государственные служащие органов власти и управления (чиновники) следующих уровней:

1.     министры;

2.     заместители министров, руководители департаментов;

3.     начальники управлений, отделов и управлений на правах отделов;

4.     канцелярские служащие, специалисты, ведущие специалисты, главные специалисты, специалисты-эксперты и т.п.

Выборки бывших чиновников формировались для каждого из федеральных органов власти и управления на основе информации о них из соответствующих кадровых служб. В эти выборки по возможности включались бывшие чиновники, служившие на всех уровнях управления в своих бывших министерствах и ведомствах.

 

3.1.3. Отбор органов исполнительной власти и управления

 

Отбор органов исполнительной власти федерального уровня для проведения анкетного опроса проводился по следующим двум ведущим признакам:

1.     уровню ответственности в системе государственной власти: за финансы, развитие экономики в целом, за конкретные отрасли и за социальную политику;

2.     по тому, отвечает ли министерство или ведомство исключительно за распределение финансовых средств расходных статей государственного бюджета, или имеет возможность пополнения доходных статей государственного бюджета.

В результате проведения экспертного оценивания был сформирован список федеральных органов государственной власти, отвечающих этим критериям. Для обеспечения возможности статистической оценки дисперсии выборочных данных в каждую категорию было включено по два-три министерства или ведомства. К сожалению, по некоторым организационным причинам в макроэкономической группе министерств и ведомств удалось провести опрос только в одном министерстве.

Министерства и ведомства, занятые преимущественно правоохранительной деятельностью из приводимой классификации были исключены, как выполняющие особые функции, деятельность которых проходит в особых условиях и потому предполагает специальные системы оплаты труда.

В списке выбранных для проведения опроса министерств и ведомств в скобках после их названий указана численность в нём работников на государственных должностях на 1 января 2002 года.

3.1.3.1.  Финансовая группа

Министерства и ведомства, которые отвечают за работу с государственным бюджетом, за его формирование, пополнение его доходных статей, контроль расходования и т.п.

1.     Министерство финансов Российской Федерации (1494);

2.     Государственный таможенный комитет Российской Федерации (нет данных).

3.1.3.2. Макроэкономическая группа

Министерства и ведомства, которые отвечают за развитие экономики в целом, за прогнозирование экономического развития, за формирование государственной экономической политики и т.п.

1.    Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (1851).

3.1.3.3. Отраслевая группа

Министерства и ведомства, которые отвечают за развитие конкретных отраслей и имеют возможности не только расходования бюджетных средств, но и пополнения доходных статей государственного бюджета, занимаются производством или предоставлением услуг и т.п.

1.    Министерство Российской Федерации по печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (314);

2.    Министерство путей сообщения Российской Федерации (1056);

3.    Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (255);

3.1.3.4. Социальная группа

Министерства и ведомства, которые отвечают за социальную сферу и за расходование соответствующих бюджетных средств.

1.    Министерство труда и социального развития Российской Федерации (753);

2.    Министерство культуры Российской Федерации (345);

3.2. Расчёт выборки

При выборе министерств и ведомств для опроса учитывалась примерная численность их работников.

Таблица 3.2.1. Расчёт выборки.  (Общая численность респондентов 1300)

 

№ п/п

Министерство

или

ведомство

Числен-ность гос-

служащих

Чиновники

Бывшие чиновники

Всего

Категории

Всего

Категории

1

2

3

4

1

2

3

4

1.

Финансовая группа

 

1.

Минфин

1494

128

4

9

15

100

36

 

 

12

24

2.

ГТК

Нет свед.

125

3

8

14

100

36

 

 

12

24

2.

Макроэкономическая группа

 

3.

Минэкономразвития

1851

128

4

9

15

100

36

 

 

12

24

3.

Отраслевая группа

 

4.

Минпечати

314

125

3

8

14

100

36

 

 

12

24

5.

МПС

1056

128

4

9

15

100

36

 

 

12

24

6.

Госкомрыболовство

255

125

3

8

14

100

36

 

 

12

24

4.

Социальная группа

 

7.

Минтруд

753

128

4

9

15

100

36

 

 

12

24

8.

Минобразования

716

125

3

8

14

100

36

 

 

12

24

 

Итого:

 

1012

28

68

116

800

288

 

 

96

192

 

 

3.2.1.  Категории чиновников и бывших чиновников в этой таблице:

 

1. Руководитель министерства, ведомства или его заместитель

2. Руководитель департамента, главного управления или управления

3. Руководитель отдела, управления на правах отдела и т.п.

4. Исполнитель: специалист, ведущий специалист, главный специалист, специалист-эксперт и т.п.

3.2.2.  Примечания к таблице:

 

1. При наличии возможности опрашивалось больше действующих и бывших: министров, заместителей министров, руководителей департаментов, отделов и т.п., т.е. чиновников и бывших чиновников категорий 1, 2 и 3 (перечислены в порядке убывания значимости). При этом в каждом министерстве или ведомстве численность опрашиваемых чиновников и бывших чиновников категории 4, т.е. исполнителей, соответственно уменьшалась.

2. Бухгалтеры, программисты и другие непрофильные для данного министерства или ведомства работники не опрашивались.

3. Рабочие и технический персонал министерств и ведомств также не опрашивались.

 

3.3. Результаты социологического опроса

3.3.1.  Сведения социально-демографического характера

 

В среднем чиновники работают в своих министерствах и ведомствах примерно по 9-10 лет, но разброс значений такого стажа очень велик (стандартное отклонение составляет почти 9 лет). В выборке встречались работники, и только что принятые, и проработавшие от 20 до 35 лет в своём министерстве. Около трети (31,3 %) чиновников работают в своём министерстве или ведомстве от нескольких месяцев до 3 лет, примерно столько же от 3 до 9 лет (30,2 %) и чуть больше трети (38,4 %) чиновников – от 10 до 35 лет включительно.

В Таблице 3.3.1. приводятся сведения о средних значениях стажа работы в данной организации по каждому обследованному министерству и ведомству и по выборке в целом. В Таблице 3.3.2. приводятся эти же сведения, сгруппированные по трём основным категориям стажа респондентов.

Поскольку при ответе требовалось указывать только число полных лет, то, если ещё не прошёл год от момента поступления на работу, указывалось 0 лет. Такой подход позволил отказаться от учёта числа месяцев в стаже работы и не привёл к существенному обеднению информации о чиновниках.

 


Таблица 3.3.1.  Вопрос 1. Сколько лет Вы работаете в Вашей нынешней организации с учётом её возможных реорганизаций?

№ п/п

Министерство или ведомство

Наименования показателей

Значения показателей

1

Минтруда

Число ответов

125

Среднее

7

Стандартное отклонение

8,5

Минимум

0

Максимум

34

2

Минфин

Число ответов

126

Среднее

13

Стандартное отклонение

10,5

Минимум

0

Максимум

35

3

Минэкономразвития

Число ответов

128

Среднее

12

Стандартное отклонение

9,6

Минимум

0

Максимум

33

4

Минпечати

Число ответов

125

Среднее

9

Стандартное отклонение

8,6

Минимум

0

Максимум

32

5

ГТК

Число ответов

129

Среднее

5

Стандартное отклонение

3,4

Минимум

0

Максимум

19

6

Минкультуры

Число ответов

125

Среднее

11

Стандартное отклонение

8,0

Минимум

0

Максимум

34

7

Госкомрыболовство

Число ответов

126

Среднее

7,7

Стандартное отклонение

7,9

Минимум

0

Максимум

33

8

МПС

Число ответов

128

Среднее

12,5

Стандартное отклонение

9,9

Минимум

0

Максимум

35

 

В целом по выборке

Число ответов

1012

Среднее

9,75

Стандартное отклонение

8,96

Минимум

0

Максимум

35

Таблица 3.3.2.  Вопрос 1. Сколько лет Вы работаете в Вашей нынешней организации с учётом её возможных реорганизаций? (Ответы по группам стажа)

№ п/п

Министерство или ведомство

Длительность службы в одном министерстве

Числа ответов

Проценты ответов

1.

Минтруда

до 3 лет включительно

56

44,8

 

 

от 3 до 9 лет

39

31,2

 

 

от 10 лет и более

30

24,0

 

 

Всего

125

100,0

2.

Минфин

до 3 лет включительно

18

14,3

 

 

от 3 до 9 лет

44

34,9

 

 

от 10 лет и более

64

50,8

 

 

Всего

126

100,0

3.

Минэкономразвития

до 3 лет включительно

35

27,3

 

 

от 3 до 9 лет

24

18,8

 

 

от 10 лет и более

69

53,9

 

 

Всего

128

100,0

4.

Минпечати

до 3 лет включительно

48

38,4

 

 

от 3 до 9 лет

25

20,0

 

 

от 10 лет и более

52

41,6

 

 

Всего

125

100,0

5.

ГТК

до 3 лет включительно

49

38,0

 

 

от 3 до 9 лет

69

53,5

 

 

от 10 лет и более

11

8,5

 

 

Всего

129

100,0

6.

Минкультуры

до 3 лет включительно

26

20,8

 

 

от 3 до 9 лет

39

31,2

 

 

от 10 лет и более

60

48,0

 

 

Всего

125

100,0

7.

Госкомрыболовство

до 3 лет включительно

59

46,8

 

 

от 3 до 9 лет

27

21,4

 

 

от 10 лет и более

40

31,7

 

 

Всего

126

100,0

8.

МПС

до 3 лет включительно

26

20,3

 

 

от 3 до 9 лет

39

30,5

 

 

от 10 лет и более

63

49,2

 

 

Всего

128

100,0

 

В целом по выборке

до 3 лет включительно

317

31,3

 

 

от 3 до 9 лет

306

30,2

 

 

от 10 лет и более

389

38,4

 

 

Всего

1012

100,0

 

В каждом из обследованных министерств и ведомств встречались чиновники со стажем работы в них от нескольких месяцев до 32-35 лет. Исключение составил Таможенный комитет РФ, максимальный стаж работы чиновников в котором составил 19 лет. В Таможенном комитете РФ доминируют чиновники со стажем в этой структуре от 3 до 9 лет включительно (их 53,5 %) и от нескольких месяцев до 3 лет (38,4 %), что объясняется сравнительно недавним сроком организации этого органа.

Стаж работы чиновника в своей организации сильно зависит от министерства или ведомства. Так в Минтруде и Госкомрыболовстве чиновников со стажем работы в этом ведомстве до 3 лет статистически значимо больше, чем в среднем по выборке, т.е. можно утверждать, что в этих организациях доля чиновников, недавно в них пришедших, больше, чем во всех других министерствах и ведомствах. А в министерствах финансов, экономического развития, культуры и путей сообщения – наоборот, статистически значимо больше, чем в среднем по выборке, чиновников со стажем работы в этих министерствах от 10 до 35 лет. Государственный таможенный комитет РФ стоит несколько особняком среди других обследованных министерств и ведомств, поскольку только в нём чиновников со стажем работы в этом ведомстве от 3 до 9 лет статистически значимо больше, чем в среднем по выборке, т.е. можно утверждать, что в этом комитете доля чиновников со средними значениями стажа работы в нём, недавно в них пришедших, больше, чем во всех других министерствах и ведомствах. Сбалансированной структуры по стажу работы в данной организации нет ни в одном из обследованных министерств и ведомств, но из них наиболее приближается к такой структуре Минпечати. Хотя в целом по всей выборке распределение чиновников по стажу работы в своих министерствах и ведомствах довольно равномерное, правда, с некоторым сдвигом в сторону стажа, превышающего 10 лет: от нескольких месяцев до 3 лет – 31,3 %, от 3 до 9 лет – 30,2 % и от 10 до 35 лет – 38,4 %.

В соответствии с длительностью периода работы чиновников в одном министерстве или ведомстве находится и сфера деятельности, из которой они пришли на место своей нынешней службы (Таблица 3.3.3.).

Таблица 3.3.3.  Вопрос 4. Выберите, пожалуйста, из предложенных нами один вариант, который наилучшим образом характеризовал бы из какой сферы деятельности Вы пришли на работу в органы власти и управления (в самый последний раз, если это происходило не однажды)?

№ п/п

Вариант ответа

Числа ответов

Проценты ответов

1

после окончания вуза, техникума или другого учебного заведения

262

25,9

2

из органов КПСС

12

1,2

3

из органов ВЛКСМ

12

1,2

4

из органов профсоюзов

7

,7

5

из иной общественной организации

26

2,6

6

из государственной организации

507

50,1

7

с военной службы

29

2,9

8

из частной организации

130

12,8

9.

из иной сферы

27

2,7

 

Всего:

1012

100,0

 

После окончания высшего или иного учебного заведения на место нынешней службы пришло 25,9 % респондентов, среди которых значительно больше, чем в среднем по выборке прослуживших на этом месте от нескольких месяцев до 3 лет. Из иной государственной организации пришли 50,1 % респондентов, среди которых значительно больше, чем в среднем по выборке оказалось прослуживших на этом месте от 3 до 9 лет и от 10 до 35 лет. Из частной организации на нынешнее место службы пришли 12,8 % респондентов, среди них статистически значимо преобладают прослужившие на своём нынешнем месте работы от нескольких месяцев до 3 лет.

Можно предположить, что срок службы чиновника в соответствующем министерстве или ведомстве является показателем определённой жизненной стратегии чиновников, среди которых выделяется стратегия относительно молодых, отслуживших не более 3 лет в этом органе власти и управления, и чиновников относительно старших возрастов, отслуживших в этом органе власти и управления не менее 10 лет. В частности, чиновники со стажем работы в данной организации до 3 лет значительно чаще, чем по всей выборке, утверждают, что для них не важно работать именно в государственном секторе, не важна стабильность своего социального положения на государственной службе. А чиновники со стажем работы в данной организации не менее 10 лет, напротив, значительно чаще, чем по всей выборке, утверждают, что для них очень важно работать именно в государственном секторе, очень важна стабильность своего социального положения на государственной службе. Чиновников со стажем работы в данной организации до 3 лет значительно чаще, чем в среднем по выборке, стимулирует к труду возможность повышения по службе, возможность получить хорошую работу после ухода с государственной службы. А чиновников со стажем работы в данной организации не менее 10 лет, напротив, значительно чаще, чем по всей выборке, никак не стимулирует возможность повышения по службе и возможность получить хорошую работу после ухода с государственной службы, они значительно реже, чем в среднем по выборке утверждают, что никогда не задумывались о возможности ухода с государственной службы. Чиновники со стажем работы в данной организации до 3 лет значительно чаще, чем в среднем по выборке, выражают готовность после возможного ухода из органов власти и управления работать в науке, журналистике и бизнесе. В то же время, чиновники со стажем работы в данной организации не менее 10 лет значительно чаще, чем в среднем по выборке, выражают готовность после возможного ухода из органов власти и управления не работать, а заниматься домашним хозяйством и выходить на пенсию.

Высшее образование является нормой для московских чиновников – 79,1 % респондентов его имеют, причём без существенных различий по длительности работы в соответствующем министерстве или ведомстве. Большинство из них давно проживает в Москве, в частности, с рождения – 53,5 %, от 25 лет и более – 17,5 %, от 16 до 25 лет – 9,8 %, от 5 до 15 дет – 10,4 %, от 1 года до 4 лет – 3,6 % и до года всего 0,5 % респондентов. Правда, 4,8 % респондентов не стали отвечать на этот вопрос, скорее всего, они не относятся к москвичам с рождения или прожившим в Москве не один десяток лет.

Таблица 3.3.4.   Вопрос 20. Какое образование Вы получили?

 

№ п/п

Вариант ответа

Числа ответов

Проценты ответов

1

среднее общее или среднее специальное (техникум, педагогическое училище и т.п.)

81

8,0

2

неполное высшее (окончил 3 или более курсов вуза или университета)

52

5,1

3

Высшее

800

79,1

4

ученая степень кандидата или доктора, окончил аспирантуру

79

7,8

 

Всего:

1012

100,0

Среди московских чиновников явно преобладают женщины, их в выборке оказалось 65,7 %, а мужчин всего 34,3 %. При этом доля женщин на должностях специалистов ещё выше, и достигает 70,8 %, что является статистически значимым различием, а на руководящих должностях, наоборот, доля мужчин высока непропорционально их доле во всей выборке и составляет 60,8 % от числа руководителей департаментов и 46,9 % от числа руководителей отделов. И только на уровне руководителей министерств и ведомств и их заместителей пропорция мужчин и женщин примерно соответствует их пропорции во всей выборке, т.е. является достаточно гармоничной. По-видимому, руководители министерств подбираются и назначаются с учётом необходимости достижения гендерного баланса в органах власти и управления, а на подбор руководителей департаментов, отделов и специалистов этот принцип пока не распространяется.

 


3.3.2. Возможности государственной службы, значимые для чиновников

 

Оценки респондентами важности для них тех или иных возможностей, предоставляемых им государственной службой, сведены в Таблицу 3.3.5. Вопрос был оформлен в виде таблицы, в каждой строке которой респондент выбирал один вариант ответа:

1.     практически не важно,

2.     скорее не важно,

3.     в чём-то важно, в чём-то – нет, в зависимости от обстоятельств,

4.     скорее важно,

5.     очень важно.

В таблице приведен процент респондентов, указавших данную степень важности для данной возможности.

Таблица 3.3.5.   Вопрос 8. Насколько важны, в какой мере привлекательны для Вас следующие возможности Вашей нынешней работы в органах власти и управления?

№ п/п

Список возможностей государственной службы

Степени важности

1

2

3

4

5

1

Интересная, творческая работа

5,5

6,0

25,8

29,0

33,7

2

Возможность заниматься руководящей работой

30,5

20,4

23,4

18,2

7,5

3

Участие в решении проблем общества

17,1

8,7

24,8

32,4

17,0

4

Участие в решении проблем, стоящих перед властью

25,0

10,9

28,1

24,2

11,9

5

Возможность помочь людям

12,2

5,1

13,7

30,3

38,6

6

Возможность улучшить свои жилищные условия

54,0

11,1

10,0

8,4

16,6

7

Возможность решить какие-то свои бытовые проблемы

47,3

13,4

18,7

9,3

11,3

8

Достаточно высокое денежное содержание на этой должности

37,1

10,9

12,8

13,2

26,0

9

Питание в столовой по низким ценам

54,9

8,9

7,1

11,0

18,1

10

Льготные путёвки в санатории и дома отдыха

47,8

6,7

10,6

13,4

21,4

11

Льготный проезд на общественном транспорте

46,5

5,9

8,3

12,0

27,3

12

Возможность пользоваться ведомственным автотранспортом

68,3

8,4

9,9

5,5

7,9

13

Возможность пользоваться услугами ведомственной медицины

18,8

5,4

15,9

23,9

36,0

14

Возможность бывать в заграничных командировках

53,9

8,9

14,9

11,4

11,0

15

Престижность государственной службы, высокое положение в обществе

27,0

11,3

24,2

22,5

15,0

16

Получение опыта работы на государственной службе

11,0

5,3

15,6

33,0

35,1

17

Возможность установить интересные, полезные контакты

15,7

6,0