Введение
Со времени первого появления в Послании Президента
Б.Ельцина Федеральному Собранию тезиса о необходимости проведения в стране
глубокой реформы системы управления (позднее названной Административной
реформой) прошло пять лет. За это время тот факт, что устаревшая система управления
стала главным тормозом на пути модернизации страны, стал очевидным для всех.
Важной частью Административной реформы является, естественно, реформирование
государственной службы, которая сейчас во многом несет родовые черты не только
советских, но еще царских времен.
Успешная реформа государственной службы требует не
только разработки концепции реформирования, но и целого комплекса практических
мероприятий по реализации задуманного. Недостаточно просто заявить, что надо
повышать заработную плату чиновникам. Недостаточно просто сказать, что для
каждого чиновника надо составить должностные регламенты и т.д. Нужно
предусмотреть формат регламента, нужно точно знать, кому и насколько повышать
заработную плату с тем, чтобы поставленные перед реформой цели были достигнуты.
Одной из таких целей, безусловно, является минимизация коррупции.
Связь между коррупцией и зарплатой должностных лиц
стала притчей во языцех. Во многих публикациях, посвященных проблемам
антикоррупционной стратегии, об этой связи уже упоминается как о само собой
разумеющемся факте.
Однако дальше заявлений и деклараций в отношении
чиновничьего жалованья дело с места не сдвинулось. И это вполне закономерно.
Задача определения “оптимального” размера заработной платы чиновника для каждой
категории, группы государственных служащих нетривиальна. Её сложность
объясняется тем, что не существует сколько-нибудь адекватной меры трудовых
достижений чиновника; редко можно сказать наверняка, выполнил свою задачу
чиновник или нет. Иное дело – коммерческий сектор, в котором всегда есть точный
стандарт измерения трудовых достижений – прибыль.
Вопрос о том, кому и как повышать жалованье расколол
экспертное сообщество. Часть исследователей считает необходимым повышение
заработной платы только лицам, принимающим решения; другие вообще не согласны и
считают, что уровень оплаты следует законсервировать на существующем уровне;
третьи предлагают повысить заработную плату только тем чиновникам, которые
занимают старшие и младшие государственные должности. Не менее каверзным
оказался и вопрос об “оптимальном” размере оплаты труда чиновника. Здесь
разброс мнений еще больше.
Реформа государственной службы, превращение
государственной службы из “государева двора” в гражданскую службу, службу
народу России рассматривается участниками данного проекта как краеугольный
камень реформирования российской экономики. В то же время, сама по себе реформа
системы оплаты труда чиновничества – один из основных элементов
социально-экономической политики.
Неточное определение масштаба повышения заработной
платы чревато большими потерями. Недостаточное повышение может не дать эффекта,
и, значит, затраченные средства пропадут зря. Слишком большое повышение также
приведет к очевидным ненужным затратам. Именно поэтому к такому шагу надо
подходить основательно, базируясь на серьезно обоснованных рекомендациях.
Приступая к этой работе, мы исходили из того, что
повышение заработной платы должностных лиц не может рассматриваться как
самодостаточная мера, решающая проблемы коррупции и эффективности управления.
Это условие скорее необходимое и явно не достаточное. Это лишь небольшой
фрагмент из комплекса мер. Вместе с тем, предполагается, что затраты на
повышение уровня заработной платы госслужащих должны внести свой вклад в
повышение эффективности государственного управления. Это, в свою очередь,
должно повлиять на эффективность экономики и, тем самым, привести к росту
основных экономических показателей. Следовательно, подобные затраты должны
окупиться. Это обстоятельство также важно, поскольку может служить основанием
повышения уровня заработной платы должностных лиц.
Целью настоящего доклада является ответ на два
вопроса:
1. Каким категориям чиновничества и насколько следует
поднимать заработную плату?
2. Как изменение политики оплаты труда повлияет на
уровень коррупции, эффективность управления и, следовательно, на экономическое
положение РФ.
Исследование, лежащее в основе доклада, включало
анализ статистических данных межстрановых исследований; изучение опыта подобных
реформ, построение и анализ математических моделей, социологический анализ
проблемы повышения уровня заработной платы государственных служащих. В
соответствие с этим в докладе содержится три основных раздела. В первом
приведено описание исследований (включая проведенное нами), в которых предпринимались
попытки установить связь между уровнем коррупции в стране и затратами на
содержание государственного аппарата. Второй раздел описывает несколько
подходов к оплате труда государственных служащих в разных странах и прецеденты
реформирования этой сферы. Третий раздел содержит описание результатов
социологического опроса, который проведен нами в восьми федеральных ведомствах.
Причем опрошены были как действующие, так и бывшие служащие[1].
Над данным проектом работали следующие сотрудники
Фонда ИНДЕМ: Г.А.Сатаров (научный руководитель проекта), Е.Г.Кульянов (менеджер
проекта), В.Л.Римский (социолог проекта), Ю.Н.Благовещенский, К.И.Головщинский,
М.И.Левин. Проведение опроса осуществлялось группой под руководством
П.В.Разина. При подготовке текста доклада обязанности распределялись следующим
образом: Г.А.Сатаров - общее редактирование, введение, п.1.2, Заключение;
М.И.Левин - п.1.1; К.И.Головшинский - раздел 2; В.Л.Римский - раздел 3.
1. Взгляд на
проблему со стороны науки
1.1. Что было
известно
Проблема уровня заработной платы в государственном
секторе, а точнее, заработной платы государственных служащих и
коррумпированности государственных служащих, как взаимосвязанных факторов
функционирования государственного сектора, является предметом рассмотрения
сравнительно немногочисленного круга работ. Эти работы условно можно разделить
на два типа. Первый тип, который и будет основным в последующем обзоре, - это
работы, посвященные общим принципам влияния зарплаты на нормативное и
оппортунистическое поведение государственных служащих и их коррупционное
поведение. Работы второго типа более многочисленны – это работы, в которых
рассматривается конкретный вид той или иной деятельности и в рамках этой
деятельности изучается связь между коррупционным поведением государственного
служащего (чиновника) и уровнем его зарплаты. В данном обзоре мы не будем
рассматривать эти работы (их анализ содержится практически в любом обзоре работ
по коррупции), укажем лишь на следующие области: коррупция среди налоговых инспекторов,
коррупция среди полицейских, коррупция среди сотрудников экологических служб и
коррупция при проведении аукционов. К этой же сфере примыкает такая тематика,
как коррупция среди преподавателей учебных заведений и среди медицинского
персонала.
Вернемся к первой группе работ. В современной
экономической литературе рассматриваются, по крайней мере, три основных подхода
к оценке влияния заработной платы на эффективность поведения оплачиваемого
экономического агента:
1) максимизация индивидуальной функции полезности,
соизмеряющей уровень усилий и его оплату;
2) сравнение данной и альтернативной зарплаты, например,
в другом секторе;
3) понятие «справедливой» зарплаты с точки зрения
индивидуальных либо коллективных норм.
Подобные
концепции рассмотрены в классических работах (Akerlof, G. and Yellen, J., 1986; Shapiro, G. and Stiglitz, J., 1984). Но
есть и специальные работы, посвященные коррупции и зарплате, на них мы и будем
базироваться.
Специфика проблемы коррупции и зарплаты в том, что
коррупционные действия требуют экономической активности с одной стороны, а с
другой – наказуемы как нелегальная экономическая деятельность. Поэтому лицо,
совершающее коррупционную сделку, принимает во внимание как основную
(легальную) зарплату, так и нелегальные доходы от коррупции и возможные
(вероятные) издержки в виде наказания. Одной из центральных работ, в которой
рассматриваются проблемы соотношение заработной платы государственных служащих
и коррупции, представляющей в некотором роде удачное сочетание теоретического и
эконометрического подходов, является работа (Van Rijckeghem, С. and Weder,
В., 1997), которая будет рассмотрена далее. Наряду с теоретическими и
эконометрическими работами следует указать также на работы по экспериментальной
экономике, в которых в «игровой ситуации» исследуются проблемы заработной платы
и коррупции.
Прежде чем перейти к детальному рассмотрению этих
работ, выделим центральную проблему, стоящую перед исследователями: способна ли «высокая» заработная плата в
государственном секторе предотвращать (в той или иной мере) коррупцию?
Как указывают практически все авторы работ,
посвященных проблеме "зарплата–коррупция" при обсуждении проблем,
связанных с коррупцией, важность адекватного вознаграждения, способного
обеспечить честность, является общепризнанной. Однако вопрос об оптимальных
государственных выплатах или их эффективности с точки зрения издержек не был
решен, и в ряде недавно опубликованных работ выдвигается предположение, что
обеспечение честности государственных служащих может оказаться непомерно
дорогим.
В этих
моделях в духе «модели отлынивания» (shirking model) Шапиро и
Стиглица (Shapiro and Stiglitz,
1984), основанных на работе Беккера и Стиглера (Becker and Stigler, 1974), предполагается,
что государственные служащие максимизируют ожидаемый доход (мы будем называть
это своекорыстным поведением (self-interested behavior)).
Коррупционное поведение в случае обнаружения подвергается наказанию, вплоть до
увольнения коррупционера, поэтому те чиновники, чья заработная плата выше (а
значит, выше возможные потери), менее склонны к коррупции. В условиях, когда
высок уровень взяток или малы вероятность обнаружения и штрафы, из этих моделей
следует, что заработная плата, элиминирующая коррупцию, должна быть довольно
высокой. Следовательно, с точки зрения издержек, для правительства может быть
эффективнее выплачивать «капитуляционную заработную плату» (заработную плату,
меньшую резервного уровня, привлекательного только для нечестных), чем повышать
ее до высокого уровня, необходимого для предотвращения коррупции (Besley and McLaren, 1993).
Более
того, штрафы всегда могут быть установлены на достаточно высоком уровне, и,
следовательно, нет необходимости в увеличении заработной платы. Расширения этих
моделей, допускающие множественные коррупционные равновесия, в основном дают те
же самые результаты (политика относительно заработной платы может оказывать
некоторое влияние в зависимости от параметров).
В работе
Ван Рийкехема и Ведер, которая далее подробно рассматривается, «Искушение
коррупцией: является ли низкая заработная плата государственных служащих
причиной коррупции?» (C.Van Rijckeghem and B. Weder, 1997)
показывается, что ослабление двух предположений, позволяющее добиться
соответствия с общепринятыми взглядами на то, каким образом концепция
«справедливости» влияет на поведение государственных служащих и населения в
целом, увеличивает значение политики заработной платы. Предположения состоят в
следующем: (1) государственные служащие максимизируют ожидаемый доход и (2)
вероятность обнаружения коррупционной деятельности не зависит от заработной
платы государственных служащих.
Во-первых,
поведение государственных служащих может характеризоваться скорее
«удовлетворением» предпочтений, нежели их «максимизацией», и, следовательно,
они будут коррумпированными настолько, насколько это необходимо для достижения
«справедливого» дохода. Другими словами, государственные чиновники могут легко
отказываться от коррупционных возможностей, имея соответствующую заработную
плату, даже если такое поведение противоречит их собственным интересам. С
формальной точки зрения, такое видение ситуации можно промоделировать гипотезой
«справедливая заработная плата – усилия» (Akerlof and Yellen, 1986). В данной работе
формально доказывается, что в рамках этой гипотезы повышение (или снижение)
заработной платы оказывает более сильное воздействие на коррупцию, чем в том
случае, когда государственные служащие максимизируют ожидаемый доход, а
искоренение коррупции посредством проведения политики заработной платы может
оказаться не очень дорогостоящим. Этот взгляд на проблему коррупции разделяют,
по крайней мере, некоторые эксперты, как, например, Питер Ли (Peter N. S. Lee), который
отмечает: «Проблема заключается не в том, чтобы платить достаточно высокую
зарплату для предотвращения коррупции, а в том, чтобы не платить такую низкую
зарплату, которая подтолкнула бы к коррупции работника, стремящегося обеспечить
себе привычный уровень потребления». Это также согласуется с экспериментальными
данными по проверке гипотезы «справедливая заработная плата – усилия» (Fehr et al. 1993).
Во-вторых,
заработная плата может оказывать воздействие на интенсивность, с которой
общество борется с коррупцией. Танзи (Tanzi, 1998), например, отмечает, что «нереалистично
низкая заработная плата всегда стимулирует коррупцию и со временем приводит к
тому, что в обществе начинают смотреть на нее сквозь пальцы». Подобным же
образом правительство может «разрешать» коррупцию, что хорошо иллюстрируется
знаменитой речью Мобуту (Mobutu), в
которой он попросил государственных служащих «воровать немного» («Если вы
хотите воровать, то воруйте несколько умнее, тоньше. Только в том случае, если
вы украдете настолько много, чтобы разбогатеть в одночасье, вас поймают», речь
в Киншасе 20 мая 1976 года). Если низкая заработная плата государственных
служащих приводит к тому, что общество (включая государственную власть, или
более узко, судебную власть) попустительствует коррупции, то в совокупности с
нерешительностью правоохранительных органов это приводит к снижению вероятности
обнаружения и наказания коррупционеров, а значит, и к увеличению уровня
коррупции в стране.
Интересно
отметить, что возможность варьировать интенсивность проводимой политики также
предполагает, что высокие штрафы могут и не быть эффективной мерой борьбы с
коррупцией, если, как отмечается в работе Акерлофа и Йеллена (Akerlof and Yellen, 1986), общество не
осуждает государственных служащих, когда наказание представляется
«несправедливым». В большинстве случаев общество чувствовало бы себя неловко,
наказывая отдельных индивидов, выбираемых почти случайным образом, когда
большинство других членов общества совершают те же самые правонарушения».
Что
касается эмпирической работы, то вклад рассматриваемой статьи состоит в оценке
влияния заработной платы государственных служащих на коррупцию. Хотя
определенные детерминанты коррупции, в особенности возможность совершения
коррупционного действия и внешний контроль (Ades and Di Tella,
1995; Kaufmann, 1997), исследовались эмпирически, подобных
исследований по заработной плате не проводилось, что отчасти связано с
отсутствием необходимых данных. Данные о влиянии государственной политики
относительно заработной платы в развивающихся странах носят скорее
анекдотический, чем статистический характер, но есть некоторые статистические данные
по Соединенным Штатам за период с 1970 по 1983 год, и из них следует, что доля
государственных чиновников, обвиненных во взяточничестве, отрицательно зависит
от разницы между государственной заработной платой и средним доходом «белых
воротничков» в частном секторе (Goel and Rich, 1989).
В работе
используется массив данных о заработной плате государственных служащих и
заработной плате на производстве в развивающихся странах, а также существующий
индекс коррупции (подсчитанный Political Risk Services). Эмпирические наблюдения охватывают взаимосвязь
между относительными выплатами государственным служащим и коррупцией как внутри
стран, так и между различными странами. Регрессия подвергалась различным тестам
на робастность, причем особенное внимание было уделено граничным случаям и
чувствительности к включению определенных стран. Результаты регрессии
проверялись на предмет соответствия модели «справедливой заработной платы» и
«модели отлынивания».
Рассмотрим две основные модели поведения
(максимизации и удовлетворения) для разработки общей схемы.
Общая схема «Отлынивание – коррупция» в максимизационной схеме,
дополненной общественными стандартами
В большинстве работ (см., например, (Becker and Stigler, 1974)) предполагается,
что государственные чиновники максимизируют ожидаемый доход. Исходя из этого,
сравниваются выгоды от коррупционного поведения и штрафы в случае поимки и
наказания. Предполагается, что эти штрафы включают в себя увольнение (при
издержках, равных разнице между заработной платой государственного служащего и
заработной платой в частном секторе плюс упущенные взятки), а также другие виды
наказания. В однопериодной модели выполняется следующее простое соотношение:
EI=(1-P(C))(CB+Wg)+P(C)(Wp-f)), (1)
где EI – ожидаемый
доход, Р – вероятность обнаружения и последующего наказания, С – количество
коррупционных сделок (непрерывная переменная), Wg иWp –
заработная плата в государственном и частном секторе, соответственно, В –
средний размер взятки, а f – штрафы или
сроки тюремного заключения, приведённые к денежному эквиваленту. За исключением
С, все переменные и параметры Р(С) предполагаются экзогенно заданными.
В уравнении (1) ожидаемый доход выражен как
средневзвешенный доход в случае обнаружения и необнаружения коррупции. Когда
коррупция не обнаружена, доход равен доходу от взяточничества - СВ, в
дополнение к заработной плате, выплачиваемой государством. Когда коррупция
обнаружена, доход равен заработной плате в частном секторе за вычетом штрафов f.
В такой формулировке государственная политика
относительно заработной платы оказывает влияние на коррупцию, поскольку штраф
включает в себя и потерю работы. Однако высокая заработная плата не является
необходимым условием снижения коррупции, если правительство может
манипулировать Р(С) и f по своему
усмотрению (согласно предположению). Более того, если уровень взяток высок, то
эффективность политики высокой заработной платы снижается, это можно показать
формально (Беккер и Стиглер исследовали расширенные схемы оптимального
стимулирования, включающие в себя распределение облигаций и предоставление прав
на пенсии, в результате чего было получено условие, что выплаты служащим
правоохранительных органов на протяжении всей жизни должны равняться, а не
превышать, сумму, которую они могли бы получить, работая где-то еще).
Возможны некоторые расширения модели. Во-первых,
вероятность обнаружения Р, может быть представлена как отрицательная функция от
наказания (чтобы учесть увольнение) в соответствии с идеей о том, что
«общественный мониторинг» придерживается идеи справедливости. Это могло бы
иметь вид отказа государственных служащих от сотрудничества с представителями
правоохранительных органов, если штрафы считаются слишком высокими (см. (Akerlof and Yellen, 1986)), или же
снисходительного отношения к правонарушителям со стороны судебной власти.
Общество может одобрять коррупцию и в том случае, если государственные
чиновники низкооплачиваемы - коррупция становится «понятной» (то, считает ли
общество размер заработной платы госслужащих справедливым или нет, может
отражать бюджетную ситуацию в стране). Исследования, проведенные Канеманом и
др. (Kahneman et al., 1986), указывают на то, что
(1) снижение заработной платы прибыльными фирмами рассматривается как
несправедливая политика даже при высоком уровне безработицы; и (2) снижение
заработной платы в результате ухудшения конкурентной позиции фирмы считается
вполне приемлемым), также на Р могут влиять взятки, выплачиваемые сотрудникам
правоохранительных органов.
Во-вторых, размер взятки В может зависеть от прибыльности
взяточничества для взяткодателей, уровня штрафов и вероятности обнаружения.
Учитывая большинство дополнений, мы получаем более
общую формулировку:
EI=(1-P(C, f, Wg-Wp))(CB(P, f)+Wg)+P(C, f, Wg-Wp)(Wp-f) (2)
В этом случае повышение штрафов f теряет способность сокращать коррупцию в силу его
воздействия как на правопринуждение (которое становится менее интенсивным), так
и на уровень взяток (который повышается). Второй инструмент, Р, выходит из-под
прямого контроля государства. Но с другой стороны, заработная плата в
госсекторе Wg, приобретает все
большее значение вследствие ее влияния на активность правоохранительных органов
(возрастающую с увеличением заработной платы).
В этом контексте легко промоделировать возможности
получения взяток, приняв допущение, что ожидаемый доход EI максимизируется при ограничении, что С, число
коррупционных сделок, приходящихся на одного государственного служащего, меньше
или равно числу возможностей, приходящихся на одного государственного служащего
О, которое предполагается фиксированным. Это ограничение может быть либо
активным ( в этом случае С=О) либо нет, и в этом случае первая производная EI по С дает решение относительно С (Уровень взятки за
коррупционную сделку, которая теоретически также связана с возможностями, для
простоты предполагается экзогенно заданным и постоянным. Предположение, что
возможности постоянны также сделано для простоты и его можно ослабить, приняв
идею о том, что бюрократы сами создают возможности для получения взяток). При
такой формулировке заработная плата (и P, В и f)
воздействует на коррупцию, только если ограничение на возможности не является
активным, а воздействие коррупционных возможностей имеет место только при
отсутствии эффекта от других факторов.
Справедливая заработная плата и коррупция
в схеме удовлетворения
Может оказаться, что индивидуальное поведение не
укладывается в рамки оптимизационной модели, приведенной выше. В соответствии с
работами по психологии «справедливой» заработной платы (см. обзор (Akerlof and Yellen, 1986)) «рабочие, не
получающие справедливой заработной платы […] могут изменить уровень фактически
прилагаемых усилий. […] или же восприятие уровня вознаграждения за работу
(пересмотрев нематериальные характеристики своей работы)» (Akerlof and Yellen, 1986, р. 257).
Надежные исследования о связи между заработной платой
и коррупцией, отражающие соображения справедливости, неизвестны. Однако
существуют данные о подобной связи между заработной платой и усилиями,
прилагаемыми к работе. Фейр и др. (Fehr et al., 1993) приводят экспериментальные данные,
свидетельствующие о том, что заработная плата стимулирует трудовые усилия даже
в отсутствие штрафов за отлынивание. Фейр и Тайран (Fehr and Tyran, 1996) проинтерпретировали это в терминах
«взаимности», отражающей желание части рабочих наказать работодателей, которые
им мало платят. Эксперимент с «потерянным письмом» (см., например, Yezer, Goldfarb and Poppen, 1996) дает возможность предположить, что большая часть населения может быть
честной в том смысле, что может оставить возможность воровства
неиспользованной. Все это говорит о том, что, по крайней мере какая-то часть
государственных служащих способна игнорировать возможности совершения
коррупционных сделок, считая, что работодатели обходятся с ними справедливо.
Формально, гипотеза «справедливая заработная плата –
усилия» моделируется следующим образом: «уровень прилагаемых усилий является
функцией от отношения фактического дохода к «справедливой» заработной плате,
или от отношения суммы заработной плата, выплачиваемой работодателем, и
нематериального вознаграждения к «справедливой» заработной плате. Согласно
такой гипотезе, рабочие измеряют усилия или фактическую заработную плату
(например, посредством не денежного вознаграждения за работу), если существует
различие между заработной платой и «справедливой» заработной платой.
«Справедливую» заработную плату можно определить различными способами: через
заработную плату коллег внутри или вне места работы индивида; общественные
ожидания; равновесную заработную плату; уровень прожиточного минимума; статус
госслужащего и т.д. В данном контексте коррупцию можно рассматривать как нечто
аналогичное варьированию нематериального вознаграждения N. С небольшими модификациями, отражающими
интересующие нас особенности, модель преобразуется в
e = f(EI/EI*), (3)
где EI и EI* представляют собой фактический и
целевой/«справедливый» ожидаемый доход, соответственно.
Для сравнения с «максимизационной»
схемой предполагается, что государственные служащие несут наказание за
коррупцию в виде увольнения (Wg-Wp), упущенных возможностей
коррупции (СВ), а также штрафов (f). Для
простоты мы также предполагаем, что вероятность обнаружения Р – это просто
число коррупционных сделок (С) помноженное на вероятность обнаружения единичной
коррупционной сделки (р). Это предположение существенно упрощает анализ,
оставаясь разумной аппроксимацией для развивающихся стран (Когда вероятность
обнаружения любой отдельной коррупционной сделки не зависит от их общего числа,
вероятность обнаружения по крайней мере одной сделки равняется 1-(1-р)С.
При небольших р (меньше 0.1) и С (меньше 10) это хорошо аппроксимируется
выражением рС, используемом в модели. При больших р и С, выражение рС дает
завышенную оценку вероятности обнаружения. Следовательно, данная модель
неприменима для развитых стран, поскольку для них более характерна высокая
вероятность обнаружения. Заметим также, что предположение о фиксированном р
следует из возможности существования множественных равновесий, появляющихся в
результате того, что ресурсы правоохранительных органов фиксированы (при таких
обстоятельствах вероятность обнаружения отдельной коррупционной сделки будет
падать с увеличением их общего числа).
Подставляя Р=рС в (1), получаем следующее выражение:
EI=(1-pC)(CB+Wg)+pC(Wp-f). (4)
Это уравнение лежит в основе последующего анализа.
Гипотезой «справедливая заработная плата – коррупция» называется предположение
о том, что рабочие выбирают уровень С так, чтобы выполнялось условие EI=EI*.
EI=(1-pC)(CB+Wg)+pC(Wp-f) = EI*. (5)
Решение С, как мы увидим далее, является функцией от
отношения заработной платы в госсекторе Wg к справедливому доходу EI*. Однако EI*, B, p, f, Wg и
Wp могут оказаться такими, что не будет существовать
такого С, для которого выполнялось бы условие EI=EI*. Когда
решения не существует, мы будем считать, что усилия снижаются по сравнению с
«нормальным» уровнем, в соответствии с уравнением (3). Включение в модель
одновременно и коррупции, и усилий, соответствует фактам, описанным в работах
по коррупции («государственный чиновник, который не хочет – или не имеет
возможности – воровать, или которому коррупция не приносит достаточно прибыли,
может использовать другую стратегию поведения: найти дополнительную работу «по
совместительству» (Gould, 1980, p.71)).
Подводя
итоги этого исследования, отметим, следуя его авторам, что возможны механизмы,
посредством которых концепция справедливости может воздействовать на коррупцию.
Разработанная модель предполагает, что взаимосвязь между заработной платой
государственных служащих и коррупцией может быть сильнее, а заработная плата,
при которой нет коррупции, ниже, чем в моделях, постулирующих своекорыстное
поведение (self-interested behavior)
(т.е. в моделях отлынивания (shirking models)), особенно при высоком
уровне взяток. Этот результат имеет очевидные следствия для политики
установления оптимального уровня заработной платы, и в случае, когда
государство ставит своей целью максимизацию общественного благосостояния, и
когда оно руководствуется эффективностью издержек. Если выполняется гипотеза
«справедливая заработная плата – коррупция», то выплата заработной платы,
гарантирующей низкий уровень коррупции, не обязательно потребует больших затрат
(хотя это будет зависеть от представления государственных служащих о
справедливости), а выплата заработной платы, гарантирующей честность
государственных служащих, может быть эффективной с точки зрения затрат.
Несмотря
на то, что гипотезу «справедливая заработная плата – коррупция» нельзя
полностью протестировать – это требует микро-данных относительно среды с
высоким уровнем взяток и/или низкой вероятностью обнаружения – в работе все же
представлены некоторые эмпирические факты, указывающие на обратную зависимость
между коррупцией и заработной платой государственных служащих в разных странах,
хотя и не внутри стран с течением времени. Регрессии для
выборки из 25 развивающихся стран говорят о том, что увеличение относительных
выплат с 1 до 2 связано с улучшением индекса коррупции на 1 пункт. И этот
эффект будет тем сильнее, чем сильнее косвенное влияние заработной платы
государственных служащих на коррупцию, скажем, посредством улучшения качества
работы судебной власти.
В
рассматриваемой статье также представлены некоторые слабые доказательства,
опровергающие гипотезу «справедливой заработной платы», и подтверждающие
гипотезу «отлынивания». Линейная экстраполяция показывает, что не полное
искоренение (quasi-eradication) коррупции требует, чтобы относительная заработная
плата государственных служащих превышала заработную плату в производственном
секторе в 3-7 раз. Это несовместимо с гипотезой «справедливая заработная плата
– коррупция», если только государственные служащие не завышают свою оценку. Но
это согласуется с гипотезой «отлынивания», в которой уровень взяток низок и/или
вероятность поимки высока. В то же время, в работе приводятся данные,
указывающие на то, что в разных странах при строгом внешнем и внутреннем
контроле уровень коррупции ниже. Этот факт не согласуется с гипотезой
«справедливой заработной платы», которая предполагает положительную взаимосвязь
вероятности обнаружения и коррупции. Однако эти результаты не окончательны,
т.к. поведение, согласующееся с гипотезой «отлынивания», не обязательно
исключает гипотезу «справедливой заработной платы», поскольку эти две гипотезы
эффективной заработной платы, согласно наблюдениям, эквивалентны при низком
уровне взяток и/или высокой вероятности обнаружения и штрафов, когда относительная заработная плата низка
(а во многих странах ситуация именно такова).
Однако
требуется некоторая осторожность в выводах и при проведении анализа издержек –
выгод, основанного на оценках взаимосвязи коррупции и относительных выплат.
Во-первых, отсутствие доказательства данной взаимосвязи, основанного на оценках
для данных по какой-либо стране, может означать, что результаты по данным
разных стран могут отражать ложную корреляцию, несмотря на наши попытки
отслеживать остальные факторы. Во-вторых, корреляция между заработной платой
государственных служащих и коррупцией не обязательно отражает причинную связь.
Тот факт, что коррумпированные страны, как правило, демонстрируют плохое
исполнение бюджета и сталкиваются с сильным давлением на бюджет, и что в них
бытует мнение, что государственные служащие уже получают достаточный доход за
счет коррупции, может привести даже к снижению заработной платы. Тем не менее
исследования подтверждают предположение о том, что проведение активной политики
заработной платы может помочь в борьбе с коррупцией. Это не означает, что
другие инструменты не важны, скорее результаты, полученные данными
исследователями, подтверждают тот факт, что укрепление власти закона также
противодействует коррупции.
Еще одной
принципиально важной работой по исследуемой проблеме, является работа К.
Аббинка «Справедливая заработная плата и моральные издержки коррупции» (K. Abbink, 2000).
Рассмотрим её основные положения.
Широко обсуждается вопрос, почему, чем выше
заработная плата государственных служащих, тем ниже уровень коррупции в их
рядах; скорее всего на этот вопрос нельзя дать однозначного ответа. Изменения
(относительной) заработной платы вызывают изменения множества других факторов.
Таким образом, можно предложить целый ряд причин, объясняющих связь между
заработной платой государственных служащих и их коррумпированностью. В первом
приближении можно выделить несколько способов объяснения:
·
Чем выше
относительная заработная плата в государственном секторе, тем больше потери
чиновника в случае поимки при совершении коррупционной сделки. Обычно
чиновников, пойманных при совершении коррупционной сделки, увольняют с государственной
службы, и они вынуждены искать работу в частном секторе.
·
Низкая
заработная плата в государственном секторе привлекает только некомпетентных или
нечестных претендентов, как следствие, получаем неэффективный и непрозрачный
коррумпированный административный аппарат.
·
В том случае,
если государственная должность оплачивается хуже, чем аналогичная должность в
частном секторе, моральные издержки коррупции снижаются. Низкооплачиваемые
государственные служащие могут счесть взяточничество менее предосудительным,
чем чиновники, получающие относительно справедливую заработную плату.
В рассматриваемой работе анализируется, главным
образом, последний аспект – влияние справедливого распределения дохода на
коррумпированность государственных служащих. Изменения распределения дохода
между государственными чиновниками и частным сектором оказывает и
непосредственное, и косвенное влияние на моральные издержки коррупции.
Непосредственное влияние можно отнести за счет дополнительного дохода, который
чиновники получают от взяточничества. Этот эффект может либо уменьшать
асимметрию доходов, либо индуцировать еще большую несправедливость, в
зависимости от того, выше или ниже заработная плата государственных чиновников
по сравнению с частным сектором. Косвенное влияние связано с отрицательными
экстерналиями коррупции, которые, как правило, распространяются на все
население в целом. Например, рассмотрим налогового инспектора или чиновника –
снабженца, который берет взятки. В этом случае все налогоплательщики страдают
от коррупции. При прочих равных условиях, увеличение заработной платы
государственных служащих увеличивает моральные издержки коррупции, т.к. те, кто
страдают от их преступного поведения становятся беднее по сравнению с ними
самими.
Напомним,
что Ван Рийкехем и Ведер в рассмотренной выше работе (Van Rijckeghem, C. and
Weder, 1997) тестировали гипотезу «справедливой заработной платы» и гипотезу
«отлынивания». Авторы исследовали проблему искоренения коррупции в том случае, когда заработная плата в
государственном секторе равна или даже выше той заработной платы, которую
чиновники считают «справедливой». Оказалось, уровень заработной платы,
необходимый для искоренения коррупции, должен быть крайне высоким. Авторы
проинтерпретировали этот факт как слабое доказательство того, что гипотеза
«справедливой заработной платы» не верна. Однако они пришли к заключению, что
поскольку нет наблюдений о высокой заработной плате государственных служащих,
то имеющиеся данные не позволяют полностью протестировать гипотезу «справедливой
заработной платы». Таким образом, авторы вынуждены были делать выводы на основе
гипотетической экстраполяции.
В их
работе тестируется гипотеза «справедливой заработной платы» в лабораторных
условиях. Этот метод позволяет пронаблюдать влияние различных уровней
заработной платы в рассматриваемой среде. Более того, можно создать такую
среду, которая позволила бы отделить влияние справедливости от других ранее
упоминавшихся факторов, таких, например, как отлынивание от работы. Эксперимент
строится при использовании одного из вариантов игры с взяточничеством,
разработанной в работе (Abbink, Irlenbusch and Renner, 1999), в которой
моделировался стилизованный коррупционный сценарий с фирмой и государственным
чиновником. В их эксперименте коррупционное поведение порождало отрицательные
экстерналии для всех других пар фирм и чиновников в игре. Отличительной
особенностью данного эксперимента является то, что ущерб несут пассивные
субъекты – работники. Рассматриваются два случая, сильно различающиеся по
заработной плате, выплачиваемой работникам, и сравнивая эти два случая, можно
идентифицировать влияние представления о справедливости дохода на моральные
издержки коррупции.
Уровень
коррупции измеряется двумя переменными: средним
предлагаемым трансфертом, который измеряет склонность фирм к предложению
взяток, и частотой выбора Y, которая
определяет, в какой мере принимаемые решения диктуются взятками. Авторы статьи
не нашли доказательств того, что высокая относительная заработная плата
государственных чиновников приводит к снижению коррупции по соображениям
справедливости. Поведение субъектов характеризуется сильным влиянием
взаимности, которую можно измерить с помощью корреляции между средним
трансфертом и средней частотой выбора Y в
парах. На основании этого, авторы приходят к выводу, что соображения взаимности
во взаимоотношениях взяткодателя и чиновника, видимо, исключают заботу о
справедливости распределения по отношению к другим членам общества. Из этого
следует, что от увеличения заработной платы в государственном секторе не
следует ожидать снижения уровня коррупции по соображениям справедливости, т.е.
экспериментальные результаты подтверждают выводы работы (Van Rijckeghem and Weder, 1997).
Отметим
также одну из недавно опубликованных работ, посвященную проблеме общественных
норм, коррупции и зарплаты (J.-J. Chang
and C.-C. Lai, 2002). Эта
работа посвящена специальной проблеме: влиянию различий в уровне зарплаты
внутри одной и той же организации на коррупцию в этой организации. Сразу
укажем, что эта задача мало исследована и заслуживает специального
рассмотрения. Мы не будем уделять ей внимания, поскольку она связана и с
проблемой доносительства внутри одной организации, и с проблемой зависти, и с
возможностью карьерного роста за счет устранения вышестоящих начальников.
Последние проблемы требуют отдельного исследования.
Заключение
Два
разобранных выше подхода к исследованию взаимосвязи между зарплатой и
коррупцией теоретически демонстрируют один и тот же вывод – коррупция имеет
тенденцию уменьшаться при повышении заработной платы служащих. Тем не менее,
экспериментальные исследования говорят, что эта взаимосвязь сравнительно слабая
и в рамках модельных представлений (и той и другой модели – «максимального
дохода» и «справедливого дохода») можно найти этому объяснение. Для того чтобы
обеспечить достаточно жесткую связь между повышением зарплаты и сокращением
коррупции необходимо, в первую очередь, повысить вероятность наказания, и
ввести существенное и относительно недорогое для государства наказание –
штрафы, лишение пенсии, и т.п. Кроме того, в рамках «гипотезы о справедливой
зарплате» необходима разработка специальных мер, которые могли бы блокировать
«общественное мнение», что коррупция в условиях низкой зарплаты является
справедливой реакцией бюрократов на несправедливость со стороны государства,
поскольку «такая несправедливость» может усиливать различие между реальной и
справедливой зарплатой.
Таким
образом, и теоретические, и экспериментальные работы подтверждают высказываемое
экспертами по борьбе с коррупцией мнение, что увеличение зарплаты может и не
оказать существенного влияния на сокращение коррупции, хотя низкие зарплаты,
как правило, сопровождаются значительной коррупционной активностью. В
частности, относительное понижение зарплаты в государственном секторе может
значительно увеличить коррупцию. Только сочетание увеличения зарплаты (или
относительного увеличения зарплаты) с комплексом других мер, включая репрессии
за коррупционную активность, изменение понятия справедливой и несправедливой
зарплаты в глазах общества, введение систем социальных гарантий, как дополнения
к зарплате и др. может сыграть существенную роль в сокращении коррупции.
1.2. Что удалось
установить нам
В
дополнение к описанным выше результатам, извлеченным из проведенных ранее
исследований, мы предприняли свой статистический анализ. Его задача состояла в
установлении зависимости между переменными, характеризующими уровень оплаты
должностных лиц в различных странах, и переменными, описывающими уровень
коррупции и эффективность бюрократии в этих странах. Для решения этой задачи
нами была сформирована база данных, содержащая сведения о 47 странах мира и
включавшая 51 переменную. Данные брались из международных сравнительных
исследований, проводившихся в течение последних нескольких лет. Мы не считали
некорректным, если между данными была разница в два-три года, поскольку
свойства стран, изучавшиеся нами, достаточно инерционны, и сдвигами, которые
могут происходить за такое время, можно пренебречь.
Основные
данные для наших изысканий мы черпали из следующих источников:
·
исследование Всемирного банка «World Bank
Aggregate Governance Indicators, 2000»;
·
исследование Всемирного банка «Cross-National
Data on Government Employment & Wages. 2001»;
·
данные исследования «The World Competitiveness Yearbook of
International Institute Development, 2000», любезно предоставленные нам С.А.Айвазяном.
В
Приложении 1 приведены списки стран и характеристик из сформированной нами базы
данных.
После
предварительного статистического анализа и, помимо прочего, отсева переменных с
большим числом пропущенных данных, для углубленного анализа были отобраны
переменные, приведенные в Таблице 1.2.1.
Таблица 1.2.1. Список характеристик, использованных в исследовании
Код
|
Содержание
признака |
Источник данных |
|
V1 |
Решения государства
не реализуются эффективно |
The World Competitiveness Yearbook of International Institute
Development, 2000 |
|
V5 |
Бюрократия
сдерживает развитие бизнеса |
|
|
V6 |
Коррупция и
взяточничество существует / не существует в публичной сфере |
|
|
V7 |
Таможенная
бюрократия необоснованно сдерживает транзит товаров |
|
|
V8 |
Меры юридической
ответственности не соответствуют содеянному преступлению |
|
|
V9 |
Не обеспечиваются
личная безопасность и безопасность собственности |
|
|
V10 |
Высокий / низкий
риск политической нестабильности |
|
|
V24 |
Правовая система
имеет (не имеет) пагубное влияние на уровень конкурентоспособности страны |
|
|
V44 |
Индекс восприятия
коррупции |
Transparency CPI, 2000 |
|
V47 |
Эффективность управления |
World Bank Aggregate Governance Indicators, 2000 |
|
V49 |
Верховенство
закона |
|
|
V50 |
Степень контроля
над коррупцией |
|
|
V51 |
Величина валового
национального продукта на душу населения |
The World Competitiveness
Yearbook of International Institute Development, 2000 |
|
V40 |
Отношение общих
затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением
выплат в натуре) к ВВП |
Cross-National Data on Government Employment & Wages. 2001 |
Рассмотрим первые 12 переменных из этой таблицы с
кодами от V1 до V50. В следующей таблице приведены значения линейного
коэффициента корреляции, вычисленные между этими переменными.
Таблица
1.2.2. Парные корреляции 12-ти характеристик,
использованных в исследовании
|
|
V6 |
V7 |
V5 |
V1 |
V44 |
V50 |
V24 |
V9 |
V8 |
V10 |
V49 |
V47 |
|
V6 |
1 |
0,91 |
0,85 |
0,85 |
0,97 |
0,93 |
0,87 |
0,83 |
0,90 |
0,80 |
0,88 |
0,89 |
|
V7 |
0,91 |
1 |
0,83 |
0,81 |
0,92 |
0,92 |
0,83 |
0,82 |
0,84 |
0,85 |
0,87 |
0,88 |
|
V5 |
0,85 |
0,83 |
1 |
0,86 |
0,81 |
0,77 |
0,81 |
0,76 |
0,79 |
0,71 |
0,74 |
0,74 |
|
V1 |
0,85 |
0,81 |
0,86 |
1 |
0,83 |
0,80 |
0,83 |
0,79 |
0,79 |
0,82 |
0,74 |
0,79 |
|
V44 |
0,97 |
0,92 |
0,81 |
0,83 |
1 |
0,97 |
0,87 |
0,81 |
0,88 |
0,86 |
0,92 |
0,94 |
|
V50 |
0,93 |
0,92 |
0,77 |
0,80 |
0,97 |
1 |
0,86 |
0,82 |
0,87 |
0,87 |
0,94 |
0,96 |
|
V24 |
0,87 |
0,83 |
0,81 |
0,83 |
0,87 |
0,86 |
1 |
0,82 |
0,92 |
0,83 |
0,82 |
0,82 |
|
V9 |
0,83 |
0,82 |
0,76 |
0,79 |
0,81 |
0,82 |
0,82 |
1 |
0,87 |
0,74 |
0,89 |
0,79 |
|
V8 |
0,90 |
0,84 |
0,79 |
0,79 |
0,88 |
0,87 |
0,92 |
0,87 |
1 |
0,78 |
0,85 |
0,79 |
|
V10 |
0,80 |
0,85 |
0,71 |
0,82 |
0,86 |
0,87 |
0,83 |
0,74 |
0,78 |
1 |
0,81 |
0,87 |
|
V49 |
0,88 |
0,87 |
0,74 |
0,74 |
0,92 |
0,94 |
0,82 |
0,89 |
0,85 |
0,81 |
1 |
0,94 |
|
V47 |
0,89 |
0,88 |
0,74 |
0,79 |
0,94 |
0,96 |
0,82 |
0,79 |
0,79 |
0,87 |
0,94 |
1 |
Значения
коэффициентов корреляции колеблются в диапазоне от 0,71 до 0,97, демонстрируя в
целом статистически значимую взаимосвязь между всеми указанными переменными.
Это подтверждает, в частности, тезис, выдвинутый в одном из предшествующих
исследований Фонда ИНДЕМ[2], о
том, что все такие переменные в том или ином виде являются индикатором одной и
той же латентной переменной, характеризующей различные страны, которая может
быть названа «эффективность системы». Отметим, что все переменные из последней
таблицы ориентированы одинаково и построены так, что их большие значения
соответствуют большей «эффективности» (чем больше, тем «лучше»).
Возьмем для дальнейшего исследования 3 характеристики: это переменные V5 и V44
(экстремумы корреляционных связей), а также V9 (наименьший разброс
корреляций). Рассмотрим их взаимосвязь с характеристикой "Отношение общих
затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за исключением
выплат в натуре) к ВВП" (V40).
При той
величине связей между переменными, которая наблюдается в Таблице 1.2.2,
совокупный разброс данных может объясняться двумя-тремя главными компонентами.
Это значит, что если между уровнем оплаты труда и некоторыми из отобранных нами
переменных существует зависимость, то некоторая линейная комбинация трех
переменных из этой группы должна значимо коррелировать с переменной V40. Однако множественная регрессия переменных V5, V9, V44 на переменную V40 не демонстрирует картины значимой линейной
статистической взаимосвязи, что видно из следующего рисунка.
Рисунок 1.2.1. Диаграмма рассеяния двух переменных: V40 (ось X) и ее
регрессионного значения (ось Y)
В этом
результате нет ничего удивительного, если учесть, что значения коэффициента
линейной корреляции между переменными V5, V9, V44 и
переменной V40 составляют соответственно -0,207; -0,278; -0,280. Аналогичные регрессионные связи имеют
характеристики "Отношение общих затрат на заработную плату (за исключением
выплат в натуре) к показателю расходов государства" (V41) и
"Отношение средней заработной платы к уровню ВВП на душу населения"
(V42). Другими словами: признаки, определяющие эффективность бюрократии и
коррупцию имеют незначимую и отрицательную (!) корреляцию с индексом «зарплаты», а Рисунок 1.2.1. говорит сам
за себя.
Вместе с
тем изучение диаграмм рассеяния исследуемых переменных привело к формированию
следующей гипотезы: невозможность увидеть значимые статистические зависимости
объясняется тем, что анализируются группы стран, отличающиеся друг от
друга, но внутри групп имеющие и большой разброс значений переменных и
собственные закономерности (или отсутствие таковых). На основе этой гипотезы
было решено разбить все исследуемые страны на три группы по значению валового
национального продукта на душу населения (переменная V51). Границы классов были определены по особенностям
эмпирической функции распределения переменной. По смыслу переменной страны,
отнесенные к разным классам, были названы «Бедные», «Средние» и «Богатые».
Полученное распределение стран по классам приведено в следующей таблице.
Таблица 1.2.3. Распределение исследуемых стран по трем классам, образованным по
значениям валового национального продукта на душу населения
|
Классы |
Состав класса |
|
Бедные |
Индия,
Индонезия, Китай, Россия, Эстония, Бразилия, Таиланд, Турция, Колумбия,
Польша, Южная Африка, Венгрия,
Малайзия, Мексика, Словакия, Аргентина, Словения, Чехия, |
|
Средние |
Чили,
Корея, Греция, Португалия, Испания, Новая Зеландия, Израиль |
|
Богатые |
Ирландия,
Швеция, Финляндия, Италия, Япония, Австралия, Великобритания, США, Германия,
Нидерланды, Канада, Исландия, Франция, Австрия, Дания, Бельгия, Норвегия,
Гонконг, Швейцария, Люксембург |
Для всех
характеристик из базы данных были рассчитаны их средние значения в этих трех
группах. В итоге, с каждой характеристикой мы связали 3 числа, соответствующие
среднему значению характеристики среди "бедных", "средних"
и "богатых" стран. В таблице 1.2.4. приведены значения коэффициента
линейной корреляции между переменной «Отношение общих затрат на заработную
плату гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП» (V40), которая ниже для краткости будет именоваться
«Зарплата», и остальными переменными из таблицы 1.2.1.
Таблица 1.2.4. Значения линейных коэффициентов корреляции между переменной V40
«Зарплата» (Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным
служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП) и другими характеристиками,
вычисленные по трехмерным векторам средних значений указанных переменных внутри
групп «бедных», «средних» и «богатых» стран
Код
|
Признак |
Корреляция |
|
V1 |
Решения
государства не реализуются эффективно |
-0,967 |
|
V5 |
Бюрократия
сдерживает развитие бизнеса |
-0,992 |
|
V6 |
Коррупция и
взяточничество существует / не существует в публичной сфере |
-0,999 |
|
V7 |
Таможенная
бюрократия необоснованно сдерживает транзит товаров |
-0,979 |
|
V8 |
Меры юридической
ответственности не соответствуют содеянному преступлению |
-0,985 |
|
V9 |
Не обеспечиваются
личная безопасность и безопасность собственности |
-0,999 |
|
V10 |
Высокий / низкий
риск политической нестабильности |
-0,992 |
|
V24 |
Правовая система
имеет (не имеет) пагубное влияние на уровень конкурентоспособности страны |
-0,980 |
|
V44 |
Индекс восприятия
коррупции |
-0,999 |
|
V47 |
Эффективность
управления |
-0,999 |
|
V49 |
Верховенство
закона |
-0,998 |
|
V50 |
Степень контроля
над коррупцией |
-0,998 |
Теперь мы
наблюдаем абсолютно иную картину: корреляции действительно отрицательны, но
чрезвычайно высоки, так что мы вполне можем говорить о линейной обратной связи
между характеристикой «Зарплата» и основными характеристиками развитости
страны, которые обусловливают богатство страны.
Такие
значения коэффициента корреляции означают, что два трехмерных вектора связаны
почти линейной зависимостью, т.е. соответствующие точки на диаграмме рассеяния
ложатся на прямую. Это действительно так, что, в качестве одного из примеров,
продемонстрировано на следующем рисунке.
Рисунок
1.2.2. Диаграмма рассеяния
переменных V6 («Коррупция и взяточничество существует / не
существует в публичной сфере») и V40 («Отношение общих затрат на заработную плату
гражданским и военным служащим (за исключением выплат в натуре) к ВВП»).
Приведено регрессионное уравнение второй переменной на первую
Объяснить
«рассогласованность» в выводах по группированным и не группированным данным
достаточно легко. Суть в том, что разброс «тенденций» внутри каждой группы
стран весьма значителен. Например, все три группы можно разбить на более
«скупые» и более «щедрые» страны по отношению к своим чиновникам. В итоге мы
будем иметь 6 групп. Приведем средние значения "Зарплаты" по таким
специально подобранным 6-ти группам в следующей таблице.
Таблица 1.2.5. Средние значения переменной "Зарплата" внутри групп стран,
образованных по признакам «богатство» и «скупость»
|
Подгруппы по
скупости |
Группы стран |
||
|
"Бедные" |
"Средние" |
"Богатые" |
|
|
«Скупые» |
2,54 |
2,44 |
2,4 |
|
«Щедрые» |
6,028 |
4,767 |
4,7 |
|
Суммарно |
5,645 |
3,945 |
2,975 |
Мы видим,
что при таком непропорциональном разбиении зависимость «затрат на зарплату
чиновникам» от «богатства» страны практически незаметна. Это и проявляется в
результатах общего корреляционного анализа. Тогда как общие средние значения
(взвешенные по размеру "Скупых" и "Щедрых» стран в каждой
группе) дают вполне отчетливую тенденцию (групповые корреляции).
Вместе с
тем разумно поставить вопрос о доверительных интервалах для полученных значений
корреляции. Ведь понятно, что большие значения корреляции могут появляться
случайно при таких сверхкоротких сравниваемых числовых рядах. Ответ на этот
вопрос был получен с помощью статистического моделирования.
Три
средних значения переменной «Зарплата» для групп «бедных», «средних» и
«богатых» стран считались фиксированными. Для каждой из остальных переменных, с
которыми определялась корреляция
«зарплаты», предпринимались следующие расчеты. Заданное достаточно
большое число раз моделировался трехмерный вектор как выборка из трехмерной
случайной величины с независимыми компонентами, распределенными нормально со
средними и дисперсиями, равными тем, что были определены для этой переменной по
странам, попавшим в группы «бедных», «средних» и «богатых». Для этого вектора
вычислялось значение линейной корреляции с фиксированными значениями для
переменной «зарплата». В результате получался набор смоделированных значений
коэффициентов корреляции, для которого определялась эмпирическая функция
распределения, позволявшая дать оценки доверительных интервалов. Поскольку речь
идет о значениях коэффициентов корреляции, близких к –1, то строиться должны
были односторонние доверительные интервалы.
В таблице
1.2.6. вместе с коэффициентами корреляции даны 80 % доверительные
интервалы, т.е. такие значения корреляции, что вероятность произвольному
коэффициенту корреляции (в нашей экспериментальной ситуации) оказаться меньше
указанного равна 0,8.
Таблица 1.2.6. Значения линейных коэффициентов корреляции между переменной «Зарплата»
(Отношение общих затрат на заработную плату гражданским и военным служащим (за
исключением выплат в натуре) к ВВП) и другими переменными, вычисленные по
трехмерным векторам средних значений указанных переменных внутри групп
«бедных», «средних» и «богатых» стран, и определенные для них границы 80
% доверительных интервалов
Код
|
Признак |
Корреляция |
Граница
80- % доверительного интервала |
|
V6 |
Коррупция и
взяточничество существует / не существует в публичной сфере |
-0,999 |
-0,82 |
|
V7 |
Таможенная
бюрократия необоснованно сдерживает транзит товаров |
-0,979 |
-0,85 |
|
V9 |
Не обеспечиваются
личная безопасность и безопасность собственности |
-0,999 |
-0,79 |
|
V44 |
Индекс восприятия
коррупции |
-0,999 |
-0,78 |
|
V47 |
Эффективность
управления |
-0,999 |
-0,84 |
|
V49 |
Верховенство
закона |
-0,998 |
-0,87 |
|
V50 |
Степень контроля
над коррупцией |
-0,998 |
-0,83 |
Некоторые
признаки не выдержали испытание проверкой на статистическую значимость,
например – переменная V5. Однако
большинство исследованных переменных, включая приведенные в Таблице 1.2.6,
такую проверку прошли. Следовательно, можно утверждать, что большая часть
исследованных переменных дают значимо высокую отрицательную групповую
корреляцию с переменной «зарплата». Этот результат следует признать
нетривиальным. Однако каких-либо факторов, объясняющих разброс этой переменной
внутри той или иной группы стран, установить не удалось.
2. Взгляд на
проблему со стороны практики
Данный
обзор включает две части. Первая содержит более или менее детальное описание
всей системы заработной платы в той или иной стране. Оно состоит (за некоторыми
исключениями) из следующих блоков:
1. Общая характеристика.
2. Межсекторные различия (различия в оплате труда между
государственным и частным сектором).
3. Межуровневые различия (различия в оплате труда между
различными уровнями государственной иерархии).
4. Надбавки и косвенные выплаты.
5. Выплаты, связанные с производительностью труда.
Вторая
часть, гораздо меньшая по объему, содержит информацию о реформах в данной
области в ряде государств.
2.1. Системы
заработной платы в различных странах
Южная
Корея
Общая характеристика системы заработной платы. Заработная плата корейского государственного
служащего состоит из основного оклада и различных надбавок, выплат и премий.
Каждая категория государственных служащих имеет отдельную тарифную сетку. Всего
в стране существует 13 шкал оплаты труда, которые применяются к политическим
назначенцам, а также карьерным служащим по следующим направлениям: общее
администрирование, общественная безопасность, полиция, адвокатура, пожарная
служба, военная служба, канцелярская служба (три разряда), школьные учителя,
преподаватели высшей школы, судьи. Основной оклад жестко привязан к
определенному рангу.
Структура
заработной платы определяется Ордонансом о Тарифной Сетке Государственных
Служащих и Ордонансом о Надбавках Государственным Служащим. Конкретные цифры
определяются Министерством Государственного управления, согласовываются с
Бюджетным управлением и утверждаются Парламентом.
Корейская
система поощрений в большей степени основана на принципе старшинства, чем на
принципе оплаты за заслуги (merit pay). Отличительной особенностью системы
является требование того, чтобы заработная плата чиновника покрывала
прожиточную корзину всей его семьи. Поэтому, подчас, корейскую систему оплаты
труда чиновника критикуют за нарушение принципа “за одинаковую работу –
одинаковое вознаграждение”.
Межсекторные различия. Как правило, совокупная заработная плата
гражданского служащего, которую он получил за все время службы, составляет 70
% от совокупной заработной платы лица, занимавшего аналогичную должность
в частной корпорации. Данные о межсекторных различиях в отношении различных
категорий государственных служащих приводятся в Таблице 2.1.1.
Таблица 2.1.1.
Межсекторные различия в оплате различных категорий государственных служащих в
Южной Корее (уровень заработной платы приведен в тысячах корейских вон)
|
Категория
госслужащего |
Зарплата |
Аналогичная
должность в частном секторе |
Зарплата |
Соотношение |
|
G2 |
1268 |
Управляющий
директор |
2682 |
2,11 |
|
G3 |
1152 |
Директор |
1996 |
1,73 |
|
G4 |
983 |
Менеджер |
1592 |
1,62 |
|
G5 |
910 |
Заместитель
менеджера |
1202 |
1,43 |
|
G6 |
735 |
Начальник
отдела |
883 |
1,2 |
|
G7 |
358 |
Специалист с университетским образованием (без опыта
работы) |
548 |
1,53 |
|
G9 |
290 |
Специалист
с иным высшим образованием (без опыта работы) |
403 |
1,38 |
Рассмотрим
межсекторные различия в оплате труда лиц, получивших одинаковое
(университетское) образование. И в этом случае коммерческий сектор явно имеет
преимущество для выпускников (Таблица 2.1.2.)
Таблица 2.1.2.
Межсекторные различия в заработной плате в Южной Корее между выпускниками
университетов (уровень заработной платы приведен в тысячах корейских вон)
|
Продолжительность
службы \ работы (лет) |
Государственные
служащие |
Сотрудники
корпораций |
Отношение |
|
0 |
358 |
548 |
1,53 |
|
5 |
520 |
773 |
1,49 |
|
10 |
636 |
996 |
1,57 |
|
15 |
837 |
1208 |
1,44 |
|
20 |
1,040 |
1690 |
1,63 |
|
25 |
1,074 |
1,842 |
1,71 |
Межуровневые различия в оплате
труда в Южной Корее притупились вследствие того, что, в период с 1978 по 1991
год зарплата высших должностных лиц увеличилась в четыре раза, а низших – в
десять раз.
Надбавки и косвенные выплаты.
Значительные косвенные выплаты, которые практикуются в Южной Корее, ставят под
сомнение показатели, приведенные в Таблицах 2.1.1 и 2.1.2. Возможно, именно они
обуславливают тот высокий уровень конкуренции, который сопровождает поступление
на государственную службу. Надбавки и косвенные выплаты можно разбить на
несколько групп. В первую входят те, которые выплачиваются всем гражданским
служащим без исключения (их 12) Сюда входят: выплаты за продолжительную службу,
выплаты на содержание родителей, выплаты на поддержание семьи, выплаты на
обучение детей, выплаты на профессиональную подготовку, выплаты за тяжелую работу.
Вторую
группу составляют выплаты, которые предоставляются государственным служащим
определенного уровня. Так, начиная с уровня 5, чиновники вправе рассчитывать на
“управленческие деньги”. Все государственные служащие, которые занимают посты
ниже уровня 3, получают выплаты на питание.
Кроме
того, предусмотрены выплаты определенным группам государственных служащих. Так,
например, личному составу корейской армии выдаются квартирные деньги. В эту
группу входит также т.н. выплата персоналу, занимающему ключевые позиции.
Такое
обилие косвенных выплат можно объяснить в первую очередь тем, что ставки
окладов государственных служащих государство использует как ориентир для
ведения коллективных переговоров с работниками корпораций. Следовательно,
государство a priori заинтересовано в том, чтобы оклад был небольшим, ведь это
позволит контролировать и заработные платы в частном секторе. Поэтому, названия
многих косвенных выплат (“рабочая компенсация”, компенсация персоналу,
занимающему ключевые позиции), мало корреспондируются с реальным
предназначением этих выплат.
Выплаты, связанные с производительностью
(результативностью) труда. В этой стране существует лишь одна форма выплаты,
связанной с производительностью. Она называется
“выплата образцовому чиновнику”. Однако, это один из основных механизмов
мотивации труда корейского чиновника. Об этом свидетельствует хотя бы то, что,
начиная с 1978 года благодаря “выплате образцовым чиновникам” доля оклада в
заработной плате чиновника сократилась с 2/3 до 1/3.
Сингапур
Общая характеристика.
Заработная плата гражданского чиновника Сингапура состоит из следующих частей:
1.
Базисная ставка.
2.
Ежегодная надбавка (может быть снижена при
чрезвычайных обстоятельствах).
3.
Надбавка за производительность труда (основывается на
результатах групповой работы и может составлять до 20 % базисной ставки).
4.
13-я
заработная плата, зависящая от результатов труда.
Межсекторные различия. Данные
сингапурской Корпорации Прикладных Исследований показывают, что заработная
плата выпускников университетов, решивших отдать себя государственной службе,
на 5 % больше оплаты их однокашников, работающих на благо корпораций. В
1989 г. этот показатель вырос до 9,3 %.
Межуровневые различия. В
Сингапуре эти различия сильно отличаются от других стран. Отношение между
заработной платой высшей и низшей должностей в сингапурской госслужбе
составляет 56,7 раза (!). Для сравнения – в Непале это отношение составляет
6,2; в Шри-Ланке - 7,5; в Пакистане - 9,7; в Индии – 10,7; в Бангладеш – 12,0.
Надбавки и косвенные выплаты. Система
оплаты труда госслужащих в Сингапуре основывается на существенном преобладании
прямых выплат над косвенными. При этом доля косвенных выплат продолжает
снижаться. Одной из немногих косвенных выплат является оплата проживания
молодым врачам-интернам, которым необходимо проживать рядом с работой. Кроме
того, гражданским служащим и членам их семей предоставляется бесплатное
амбулаторное лечение в государственных больницах. В случае необходимости
стационарного лечения, гражданский служащий обязан оплатить только 20 %
от стоимости лечения в том случае, если заболел он сам и 50 % в том
случае, если заболели члены его семьи. Кроме того, гражданский служащий в
Сингапуре вправе получить беспроцентную ссуду для приобретения нового дома, автомобиля,
мотоцикла или мопеда. Начиная с 1 декабря 1981 года гражданские служащие
дивизиона 1 и дивизиона 2 вправе получить кредит на приобретение ноутбука.
Целью этой программы явилось поощрение гражданских служащих получать опыт
общения с компьютерной техникой. До 1969 года в Сингапуре выплачивалось также
пособие на несовершеннолетних членов семьи, но потом оно было включено в
основную ставку заработной платы.
Выплаты, связанные с производительностью
(результативностью) труда. Как правило, служащие получают заработную плату,
которая увеличивается каждый год. Формально, увеличению заработной платы должно
предшествовать увеличение производительности труда. Однако на практике
увеличение заработной платы происходит автоматически.
Тем не
менее, в общем традиционная для азиатских
стран система оплаты труда в Сингапуре имеет оттенки, которые делают её почти
уникальной.
Проблема
связи оплаты труда и производительности труда чиновника имеет в Сингапуре
давнюю историю. Еще в 1970-х годах в этой стране, в отношении Дивизиона 1
получила распространение практика выплаты премий за очень высокую
производительность труда. Потенциально её можно было получать четыре раза в
год. Однако эта система поощрения была впоследствии заменена на ускоренное
продвижение по службе.
1988 год
ознаменовал возвращение к системе “поощрения рублем”. Более того, система стала
применяться в отношении всех гражданских чиновников. Впоследствии компонент
заработной платы, напрямую связанный с производительность труда, резко вырос. К
вышеуказанным трем составляющим была прибавлена еще одна – тринадцатая
заработная плата, выплата которой также зависела от результатов труда.
Однако
многие специалисты подчеркивают имеющиеся недостатки системы поощрений,
принятой в Сингапуре. Один из них состоит в слабой зависимости между трудом
отдельного чиновника и таким показателем, как ВВП. Ведь известно, что система
мотивации тем сильней, чем ближе воспринимается связь между определенной
моделью поведения и стимулом к нему. Трудно сказать, что поведение отдельного
чиновника имеет сильное влияние на ВВП страны, столь открытой внешнему миру,
столь зависимой от иностранной торговли. В то же время, в этом аспекте важна не
реальная зависимость, а то, как она воспринимается гражданскими служащими. Если
они считают, что их труд прямо воздействует на темпы прироста ВВП, система
может работать. Но даже в этом случае острая “проблема безбилетника” (которая в
данном случае состоит в том, что, поскольку динамика ВВП – результат
коллективного действия чиновников, рационально ожидать от чиновника нежелания
прикладывать особые усилия для способствования росту ВВП в надежде на то, что
это сделают его коллеги) ставит под сомнение результативность подхода.
КНР
Общая характеристика оплаты труда чиновников. Ведущим
принципом оплаты труда в новой системе государственной службы в Китае является
“сколько заработал – столько получи” (anlao fenpei) (ст. 64 Временных Правил
Государственной Службы Китая). Заработная плата в Китае начисляется согласно
уровню ответственности и сложности выполняемой работы по единой тарифной сетке.
С постепенным переходом к контролируемой рыночной экономике был сформулирован
еще ряд принципов. Во-первых, стоит упомянуть о принципе внешней справедливости
(ст. 66), согласно которому заработная плата государственных служащих должна
примерно соответствовать заработной плате сотрудников государственных
предприятий. Кроме того, в Китае были введены традиционные для западных и ряда
восточных государств практика ежегодного увеличения заработной платы и надбавки
за “превосходное” и “удовлетворительное” осуществление своих обязанностей.
Нововведения
“работают” как на усиление поощрений за старшинство, так и на введение новых,
связанных с производительностью труда выплат. Однако, вследствие некоторых
особенностей системы оценки производительности труда персонала, та составляющая
заработной платы, которая связана с результативностью работы, оказалась
ослабленной. Согласно Временным правилам государственной службы КНР, чиновнику
может быть присужден один из следующих рейтингов: “удовлетворительно”,
“превосходно”, “неудовлетворительно” (ст. 25). Однако последний рейтинг
получает менее одного процента всех чиновников. Таким образом, система
поощрений позволяет получать выплаты, связанные с результативностью труда
практически всем чиновникам. Таким образом, как это обычно и случается,
заимствованные методики подчас не срабатывают в иной социально-культурной
среде.
Заработная
плата государственных служащих в КНР состоит из следующих составных элементов:
1.
Должностной оклад.
2.
Оклад по занимаемой категории (всего их 15).
3.
Надбавки и косвенные выплаты (в том числе за выслугу
лет).
Межуровневые различия. В 1994
году средняя месячная заработная плата руководителей департаментов,
руководителей отделов и клерков
составляла US$88.00, US$69.00, и US$57.00 соответственно (по материалам
Государственного Статистического Бюро КНР). Таким образом, коэффициент
межуровневых различий в Китае составил (в среднем) 1,25. Отношение между
заработной платой высшей административной должности КНР (US$153) и низшей
составляет 6,12. (Для сравнения в Великобритании этот показатель равен 15, а в
Гонконге 29).
Надбавки и косвенные выплаты.
Государственным служащим в КНР оплачиваются: услуги парикмахера, расходы на
покупку моющих средств, покупка книг и периодических изданий, медицинские
расходы, транспортные расходы. Выплачивается также компенсация, покрывающая
удорожание продуктов питания. В ряде случаев подобные выплаты увеличивают
доходы чиновников на 100 %. Кроме надбавок, государственные служащие
получают выплаты в натуре (например, им бесплатно предоставляется жильё).
Межсекторные различия. Согласно
исследованию, проведенному Статистическим Бюро КНР в 1994 году, руководители департаментов, отделов и
клерки в государственных предприятиях получают на 17,4 %, 14,5 % и
18,5 % больше, чем их коллеги в государственных ведомствах. При этом в
наибольшей степени межсекторные различия проявляются в отношении чиновников,
получивших высшее образование. Иными словами, если различия уровня заработной
платы в государственных учреждениях и предприятиях частного сектора практически
не значимы в отношении женщин и служащих без высшего образования, то в
отношении сотрудников с высшим образованием, межсекторные различия принимают
достаточно высокие значения.
Необходимо
отметить, что данные Статистического Бюро КНР существенно недооценивают степень
межсекторных различий, так как сравнения ведутся только в отношении
государственных предприятий. Брешь в окладах в государственных ведомствах и
частном секторе оказалась бы куда более значительной, если бы в расчетах
учитывались оклады в совместных предприятиях.
США
Общая характеристика системы заработной платы. Система оплаты труда гражданским служащим в США примечательна в первую очередь своей полиструктурностью. Последняя состоит в отсутствии единой тарифной сетки, которая покрывала бы всех гражданских служащих. Существуют по крайней мере три разных тарифа: для карьерных служащих среднего и нижнего звеньев – Общий Тариф (уровни с первого по пятнадцатый), для политических назначенцев - Исполнительный Тариф (пять уровней) и отдельный тариф для Службы Высших Руководителей (шесть уровней). Кроме того, отдельный тарифный план разрешено создавать Федеральной службе по делам ветеранов, Федеральной авиационной службе и Службе внутренних доходов. Как правило, у всех вышеперечисленных категорий служащих заработная плата состоит из следующих компон