региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (ФОНД ИНДЕМ)

 

По заказу Центра правовых проблем северных территорий

 

 

 

 

 

 

 

 

Тенденции развития федерализма в Российской Федерации

 

(Аналитический доклад)

 

 

 

 

Москва – 2002

 


 

сОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ............................................................................................. 6

1. С ФЕДЕРАЛИЗМоМ И БЕЗ НЕГО, или Почему федерализм необходим России.................................................................................................... 7

1.1. Федерализм в современном мире – за и против...................... 7

1.1.1. Вычурная государственность..................................... 7

1.1.2. Апология федерализма............................................. 10

1.2. Федерализм на российской почве......................................... 14

1.2.1. Неизбежная пора разочарований.............................. 14

1.2.2. «Проклятые вопросы».............................................. 14

1.2.3. Федерализм не противоречит традициям российской государственности............................................................. 15

1.2.4. Громадность российской территории делает федерализм неизбежным................................................... 18

1.2.5. Культурное единство как аргумент федерализма..... 20

1.2.6. Все это уже было?.................................................... 22

1.2.7. Федерализм показан России..................................... 23

1.3. Формирование российского федерализма............................. 24

1.4. Федерализм в послеельцинской России................................ 29

1.5. Факторы политической динамики........................................... 32

1.5.1. Новая ось размежеваний.......................................... 32

1.5.2. Освобождающиеся политические ниши..................... 33

1.5.3. Выборы.................................................................... 33

1.5.4. Акторы..................................................................... 34

1.5.5. Инструменты............................................................ 35

1.5.6. События................................................................... 36

1.6. Основные сценарии.............................................................. 37

1.6.1. Основные общеполитические сценарии..................... 38

1.6.2. Общая сценарная канва........................................... 40

1.6.3. Федерализм в «Вялой России»................................. 41

1.6.4. Последствия непродуманных преобразований.......... 43

2. Анализ принципов конституционного устройства в федеративных зарубежных государствах..................................................................... 46

2.1. Федерализм – это сотрудничество........................................ 46

2.2. Типология распределения компетенции................................. 48

2.3. Модели разграничения компетенции...................................... 50

2.3.1. Американская модель............................................... 50

2.3.2. Швейцарская модель............................................... 52

2.3.3. Германская модель.................................................. 56

2.3.4. Индийская модель.................................................... 58

2.3.5. Австрийская модель................................................. 59

2.3.6. Бразильская модель................................................. 61

3. Роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также соглашений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о взаимной передаче осуществления части своих полномочий и проблемы реализации...................................................... 68

3.1. Обоснованны ли претензии к договорной практике?.............. 68

3.1.2. Договоры не нарушают равенство субъектов Федерации......................................................................... 76

3.1.3. О соотношении договоров и федеральных законов.. 77

3.1.4. О соглашениях между органами исполнительной власти................................................................................ 81

3.1.5. О согласительных процедурах.................................. 82

3.2. Нужно ли ликвидировать договорную практику?.................... 83

3.2.1. Договор – правовой инструмент разрешения региональных конфликтов.................................................. 83

3.2.2. Договор – инструмент нормализации взаимоотношений регионов, входящих в состав «сложных» субъектов Российской Федерации....................................................... 84

3.2.3. Договор – юридическая база для укрупнения субъектов Федерации........................................................ 85

3.2.4. Договоры – инструмент заполнения пробелов в федеральном законодательстве по предметам совместного ведения............................................................................. 85

3.2.5. Договор – инструмент правовой «интервенции» федерального Центра в сферу исключительного ведения субъектов Федерации........................................................ 87

4. Анализ и оценка правовых форм реализации принципа совместного ведения................................................................................................ 89

4.1. Значение принципа совместной компетенции......................... 89

4.2. Анализ рамочного федерального законодательства в сфере совместной компетенции................................................................... 105

5. Анализ эффективности системы единой исполнительной власти в условиях достигнутого уровня федеративных отношений.................... 114

5.1. Совместная компетенция в области образования................ 115

5.1.1. Предварительный анализ........................................ 115

5.1.2. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области образования................................... 122

5.1.3. Проблемы распределения компетенции в сфере образования..................................................................... 151

5.2. Совместная компетенция в области земельных отношений. 166

5.2.1. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области земельных отношений.................... 166

5.2.2. Особенности распределения функций и полномочий в области земельных отношений......................................... 181

6. Направления законодательной политики в целях укрепления принципа совместного ведения как основы федеративных отношений в Российской Федерации.......................................................................................... 189

7. Оптимизация конституционного устройства России как федеративного государства........................................................................................ 205

7.1. Тяжелая наследственность российского федерализма....... 205

7.2. Предложения по оптимизации конституционного регулирования в сфере федерализма...................................................................... 209


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Над докладом работали:

К.И. Головщинский – глава 5.2.

М.А. Краснов – руководитель авторского коллектива и ответственный редактор; глава 4.2, глава 5.1, раздел.6, раздел 7 (совместно с М.А.Федотовым).

Г.А. Сатаров – главы 1.3-1.6.

Л.В. Смирнягин – главы 1.1-1.2.

Б.А. Страшун – раздел 2.

М.А. Федотов – глава 4.1, раздел 7 (совместно с М.А.Красновым).

С.М. Шахрай – раздел 3.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

ВВЕДЕНИЕ

Останется ли Россия федеративным государством? Если да, то что это будет за федерация? Как ни покажется странным, но это отнюдь не теоретические вопросы. Во-первых, два последних года мы являемся свидетелями политических процессов в России, которые чреваты сворачиванием федерализма, если не де-юре, то де-факто. Во-вторых, уже начали появляться работы, которые теоретически обосновывают неуместность федеративного устройства для России.

Мы уверены, что для России возможны только два варианта будущего: либо она будет существовать как демократическое федеративное государство, либо прекратит свое существование в нынешних границах.

Демократическая государственность – это не цель, а средство обеспечения такой сложной системе институциональной адаптивности, без которой выживать в современном мире нельзя. Точнее, есть один способ выжить без этого – предельно примитивизируя общество, его потребности, загоняя его в исторический тупик. Но достойна ли такой перспективы Россия?

Институциональная адаптивность – способность сложной развивающейся системы (к числу которых относятся общество и государство), сохраняя целостность, эффективно приспосабливаться к стремительным и сложным изменениям окружающего мира, это способность к модернизации без саморазрушения. Государство под названием СССР, в котором мы жили, распалось прежде всего потому, что не обладало этим важнейшим свойством, было слишком жестким. Демократия обеспечивает институциональную адаптивность. Значит, она функциональна, она необходима любой стране, которая хочет существовать и развиваться, не попадая в исторические тупики.

Федерализм – один из аспектов демократии наряду с разделением властей, политической конкуренцией, обеспечиваемой выборами, гражданским контролем и другими атрибутами. Его часто трактуют только как инструмент решения управленческих задач. Действительно, чем сложнее и обширнее круг решаемых задач, тем менее эффективными становятся централизованные схемы управления. Но федерализм еще – это и эффективное средство приближения народа, источника демократической власти, к делегированной им власти, без чего не бывает устойчивой демократии.

Трудное время, переходный период, переживаемый Россией, обилие и сложность решаемых задач – все это вызывает у власти искушение использовать простые решения, привычные управленческие схемы. Переход к унитарной организации страны – одно из таких искушений.

В настоящем докладе мы поставили перед собой задачу: понять, насколько федерализм естествен для России, что он может ей дать и какие проблемы порождает. Наконец, мы хотели понять, что может произойти в среднесрочной исторической перспективе с федерализмом в России и с самой Россией.

Фонд ИНДЕМ не впервые обращается к прогнозам. Мы считаем, что предсказать будущее невозможно, и прогнозы нужны для другого. Мы можем смоделировать возможные варианты будущего, оценить их шансы и приемлемость для нас. Мы можем связать эти шансы с нашими сегодняшними действиями и тем самым спланировать их так, чтобы минимизировать шансы нежелательных сценариев и максимизировать шансы желательных.

Но настоящий доклад – это далеко не только прогнозы и оценки. Авторы попытались обрисовать и желательный путь развития федерализма, а также модели (в том числе конституционные и законодательные), которые соответствовали бы предлагаемому пути.

1. С ФЕДЕРАЛИЗМоМ И БЕЗ НЕГО, или Почему федерализм необходим России

1.1. Федерализм в современном мире – за и против

1.1.1. Вычурная государственность

Федерализм – относительно редкий вид государственности и к тому же один из новых. Он появился в своем официальном обличье только в конце XVIII века, хотя до этого и были известны некоторые виды «протофедерализма». Сегодня даже с учетом скрытых федераций (хорошим примером может служить Испания) приходится признать, что федерализм имеет на нашей планете весьма ограниченное распространение.

По составу стран-федераций трудно определить, почему именно в них было принято это государственное устройство. Можно предположить, что он свойствен крупным странам: США, Бразилия, Канада, Австралия, Мексика. Однако встречаются среди федераций и небольшие страны вроде Австрии. Другая гипотеза: федеративные страны основаны на выборной демократии. Однако есть среди них и султанаты – Малайзия и Объединенные арабские эмираты.

Третье предположение: принято считать, что федерация вводилась в тех странах, которые складывались постепенно как сумма прежде самостоятельных территорий (США, Австрия, Швейцария, Малайзия, ОАЭ и др.). Этим, по мнению многих экспертов, можно объяснить, почему федерализм имеет такое слабое распространение: ведь подавляющее большинство государств создавались путем расширения единого ядра, причем считалось важным как можно эффективнее контролировать завоеванные окраины, так что в таких странах не возникало особых поползновений внедрять федерализм. Однако среди современных федераций немало и таких, где субъекты федерации вовсе не обладали государственностью или независимостью до образования самой федерации. Таковы, например, Бразилия и Мексика.

Невольно возникает подозрение, что федерализм как форма государственности находится, так сказать, на обочине мирового политического процесса. А тот факт, что федерациям трудно подыскать общие черты, укрепляет мнение о том, что это весьма вычурная форма государственности, которая рождается по воле исторического случая и успешно работает только при весьма специфических обстоятельствах.

Обычно считается, что особо крупные страны принимают федерализм, чтобы ввести промежуточный уровень управления своими территориями, а прочим странам так повелела их историческая судьба, поскольку они сложились из самостоятельных прежде частей. Если же у стран нет ни первого обстоятельства, ни второго, то им стоит много раз отмерить, прежде чем отрезать и культивировать у себя федерализм.

Весьма показательным примером служит Индонезия. Эта громадная по населению страна (гораздо больше России – почти 190 млн. чел.) протянулась почти на 5 тыс. км., но ее территория разбита на 13,5 тыс. островов, а культура отличается редкостной неоднородностью (почти равная смесь влияний Китая, Индии и стран Юго-Восточной Азии). Иными словами, страна настолько сильно фрагментирована изначально по природе и по культурной истории, что введение федерализма здесь просто напрашивалось. На заре своей государственности, только-только освободившись от Нидерландов, индонезийские лидеры попытались было ввести федеративное устройство, но быстро от этого отказались в виду сильнейших внутренних распрей, грозивших развалить страну. Постепенно эти опасения стихли по ходу развития пресловутой «направляемой демократии» Сукарно и «нового порядка» Сухарто, и в последние годы здесь снова заговорили о федерализме. Увы, уже в марте 2001 года этот процесс был практически сорван страшными событиями на Калимантане (Борнео), где местные даяки устроили настоящую резню среди переселенцев с перенаселенного острова Мадура, убив копьями более тысячи человек и отрезав им головы. Стало ясно: наделение Калимантана даже небольшой автономией тут же приведет к тому, что он отложится от Индонезии. У противников федерализма (а таких в мире гораздо больше, чем его сторонников) появился весомый довод для утверждений: федерализм не пригоден для «нормальной» страны.

Пожалуй, главная причина слабой распространенности федерализма в современном мире – это сложность данного государственного устройства. Для его успешного функционирования нужно много условий, в том числе высокая политическая культура населения, которая подразумевает большую политическую активность граждан, их привычку постоянно следить за политическими событиями в стране, четко осознавать свои интересы в этой области и в силу их зависимости от изменений в политике государства чутко реагировать на эти изменения своим общественным поведением. Государственные институты при федерализме значительно сложнее и многочисленнее, чем при унитарном устройстве, потому что здесь многое построено на шатком балансе территориальных интересов, которые надо постоянно уравновешивать. Функционирование такого государства отнимает у общества гораздо больше времени и сил.

Невольно возникает вопрос: а ради чего все это нужно? Если же к этому присовокупляются весьма распространенные страхи по поводу разрыхления государственности чрезмерной автономностью регионов, боязнь за целостность страны, то федерализм предстает перед глазами многих как угроза или ошибка исторического выбора, которую надо немедленно исправлять.

Опыт последних лет немало способствовал дальнейшей дискредитации федерализма. Это связано, прежде всего, с развалом трех государств, каждое из которых было федеративным или считалось таковым, – Югославии, Чехословакии, СССР. При этом если в последних двух разъединение составляющих частей прошло сравнительно безболезненно, то в Югославии связано с тяжелейшими бедствиями жителей.

1.1.2. Апология федерализма

Та же мировая практика показывает, что подавляющее большинство федераций существуют в полном политическом благополучии. Если их и посещают какие-то политические бедствия (как, например, Бразилию), то они совсем не связаны с их федеративным устройством и происходят скорее вопреки ему. За развалом трех федераций, о которых сказано выше, легко увидеть причину, вернее ошибку с точки зрения «классического» федерализма: эти федерации были построены по национальному признаку, что несовместимо с принципами федерализма. Ведь он основан на представлении о том, что правом на самостоятельную общественную жизнь имеют, в определенных рамках, любые территориальные общности людей вне зависимости от их расовой, национальной, религиозной или иной принадлежности. Предоставление таких прав национальностям – ошибка, за которую этим странам пришлось заплатить тяжелую цену. Поэтому «классические» федерации вроде США самим своим многолетним существованием доказывают, что федерализм заслуживает хотя бы того, чтобы разобраться в его преимуществах.

У идеи федерализма есть несколько обоснований. Самое изящное принадлежит «изобретателям» этого способа государственного устройства – Шарлю Монтескье и Джону Локку. Вот их рассуждение.

Крупные империи – самые прочные государства, но в них невозможна демократия, потому что для удержания своей огромной территории государство должно быть жестким, а то и жестоким. Настоящая демократия может существовать только в небольших, скорее даже маленьких государствах – наподобие древнегреческих полисов где граждане знают друг друга. Однако такие государства слишком слабы и легко становятся добычей более крупных соседей. Замкнутый круг? Ничего подобного, говорят просветители. Можно создать государственный строй, в котором объединятся положительные стороны каждого типа государства, а негативные как бы аннигилируют. Это федерация – добровольное объединение небольших демократических государств. Объединив свои усилия, они смогут противостоять внешней агрессии, но во внутренней жизни будут сохранять ту демократию, которая им была присуща, потому что центральные власти будут ограничены в своих полномочиях вопросами обороны, внешней политики, денежного обращения и т.п.

У этого аргумента есть вариант, так сказать, от противного. Если в стране назревают некоторые внутренние напряжения, связанные с противостоянием разных частей территории государства, то лучший способ уберечь его от распада – это дать таким частям ту автономию, которая позволит им полностью удовлетворить свои нужды культурного, социального или экономического плана, действуя при этом по собственному усмотрению. Как не вспомнить тут знаменитую фразу Б.Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», над которой принято издеваться, но позитивное практическое значение которой современники оценить не в состоянии. Не исключено, что в будущем ее будут считать одним из самых точных определений федерализма. Тем более, что этот маневр Президента России способствовал сохранению ее целостности. Достаточно вспомнить, что в то время были крайне обострены опасения распада. Одним из самых популярных клише было «югославизация России». Маневр Президента Ельцина выбил почву из под ног радикальных сепаратистских движений и помог рассеять энергию распада. Однако, следует признать, за сохранение целостности страны пришлось заплатить целостностью системы государственной власти.

Конечно, указанный выше рецепт не годится, если речь идет о стремлении выделиться из данного государства, получить политическую самостоятельность. Однако в практике суверенных государств (если это не империи с контрастными по культуре колониями) вопрос редко стоит именно таким образом. Чаще всего проблема – в желании устраивать свою жизнь по местным традициям и обычаям, без указки сверху. Такие претензии легко снимаются федерализмом. И у жителей, и у региональных политиков исчезают аргументы в пользу необходимости политического отделения, коль скоро они получают возможность решать свои проблемы самостоятельно, не выходя из рамок сложившейся государственности. Если политики продолжают в этих условиях настаивать на политическом отделении, то это начинает выглядеть как чистое политиканство, желание заполучить для себя международный статус любой ценой.

В этом смысле федерализм – хорошее лекарство против политического сепаратизма, но это его свойство далеко не очевидно. В глазах неискушенного гражданина, придерживающегося централистских взглядов (или такого же политика), его заслоняет то, что центральные власти в федеративном государстве выглядят заведомо куда менее сильными и грозными, чем в унитарном. Из-за этого все здание государственности предстает слабым, готовым развалиться. Это не так, утверждают федералисты. Да, центральные власти слабеют (в смысле объема полномочий), но усиливаются субфедеральные звенья, здание оказывается многоэтажным, а государство – многоядерным. В целом оно становится несомненно сильнее, устойчивее по отношению к внешним потрясениям. Это обстоятельство подтверждается тем, что громоздкие, сильные с виду, но централизованные, а потому слишком жесткие империи рано или поздно разрушались.

Другая группа аргументов тоже была выдвинута мыслителями Просвещения и связана с соображениями гуманитарного порядка. Главную роль играет тут представление о личных свободах гражданина и человека, о его праве распоряжаться своей судьбою. В этом свете федерализм предстает как территориальная форма демократии (известные слова Томаса Джефферсона), притом в двух обличьях.

Во-первых, это идея, которую в США называют "grass roots democracy" (низовая демократия): гражданин должен иметь способы лично и непосредственно влиять на ход государственных дел, и хотя это невозможно обеспечить чисто технически, в государственном устройстве надо предусмотреть все меры к тому, чтобы как можно меньше дел решалось не гражданином, а его представителями, и чем дальше от него, тем меньше. Иными словами, принципы демократии требуют, чтобы максимальное число общих вопросов решалось в самых нижних звеньях публичной власти, а наверх передавались только такие из них, которые там решать эффективнее (например, вопросы обороны или печатания денег). Федерализм подходит для этого как нельзя лучше.

Во-вторых, это децентрализация власти, рассредоточение ее между федеральным, региональным и муниципальным уровнями – своего рода территориальный вариант той великой идеи разделения властей, которая считается основой современных демократий. Смысл такого разделения, как известно, в том, чтобы, дробя власть, удержать государство в неких рамках, не дать ему подмять под себя общество, подменив интересы власти интересами общества. Разделение властей встраивает систему контроля за государством внутрь него самого, потому что отделенные друг от друга фрагменты государства начинают контролировать друг друга. Именно по этому сценарию региональные власти становятся таким же контролером и «сдерживателем» для власти центральной, как и она для них – к выгоде и удовлетворению граждан.

Надо признаться, что именно эта федералистская идея, вполне понятная гражданам Северной Америки или Западной Европы, приживается в России труднее всего. Казалось бы, никто так не настрадался от своеволия государства, как россияне. Однако эти же самые страдания породили у нас фетиш «сильного государства», и всякое ослабление его воспринимается ими как ослабление не власти, а самой государственности. Пожалуй, именно здесь лежит главная причина того неприятия федерализма, который так распространен в нашей стране.

В-третьих, в крупных странах снижается эффективность управления, когда их человеческий и экономический потенциал становится слишком большим и, главное, разнородным. У разных территориальных частей страны могут возникать разные, противоречащие другим интересы, притом не только в общественно-культурном отношении, но и в чисто экономическом. Ведь обычно крупные страны получают большую выгоду благодаря тому, что на их территории складываются регионы разной экономической специализации, дополняющие друг друга в рамках территориального разделения труда. Это преимущество больших стран перед мелкими. Однако длительное экономическое развитие в условиях жесткой специализации делает регионы страны все менее похожими друг на друга, и за экономическими различиями, такими полезными для хозяйства, могут встать различия социальные, даже культурные. Такой разнородной страной очень трудно управлять из единого центра. Федерализм позволяет отлить это управление в испытанную полицентрическую форму, предоставив каждому региону самому оптимизировать свою хозяйственную жизнь, оставив за центром только выработку общих согласованных правил и надзор за их соблюдением.

Стоит учесть, что такое разделение труда сильно способствует прочности страны на разрыв, потому что каждый район сильно зависит от других частей страны и по ввозу, и по вывозу, и по простой кооперации. Значит, федерализм политический будет опираться на хозяйственное единство и экономическую взаимовыгодность для регионов сосуществовать в рамках единой государственности.

1.2. Федерализм на российской почве

1.2.1. Неизбежная пора разочарований

У России есть свои «счеты с федерализмом». Недаром она вышла в самостоятельную государственность из пресловутой РСФСР – федерации в федерации, так что все ее граждане уже жили не одно поколение «в федеративном государстве» – хотя вряд ли это замечали. Именно формально федеративное устройство Советского Союза выглядело первопричиной его развала – именно «по федеративным границам» Советский Союз и развалился. Демократизация же страны снова возродила надежды на то, что федерализм (на этот раз подлинный, а не советский) даст дополнительные силы для этого процесса, вполне в духе Т. Джефферсона. Однако первые шаги российского федерализма принесли немало разочарований, даже опасений за целостность государства.

Все эти фобии, надежды и предрассудки сплелись в общественном сознании в клубок, полный противоречий. Судя по мировому опыту, такая ситуация вполне типична для стран, которые лишь начинали культивировать федерализм. Первые его шаги всегда связаны с разочарованиями, первые успехи быстро сменялись откатом, и после первых лет существования наступал критический момент в судьбе федерации. Если разочарования перевешивали, общественность отворачивалась от федералистских идей, и вторящие ей политики превращали государство либо в открыто унитарное, либо имитирующее федерализм. Вспомним США в первые годы их независимости – какое глубокое разочарование охватило граждан от первоначальной беспомощности федеративного государства! Но вспомним и блистательный «Федералист» – создание Гамильтона, Мэдисона и Джея, которые написали серию открытых писем в газету, убеждая сограждан не отказываться от федерализма, а совершенствовать его. Им и обязана эта страна тем, что она пошла именно по пути совершенствования и добилась на нем таких впечатляющих успехов.

1.2.2. «Проклятые вопросы»

Такую же ситуацию переживает сегодня и Россия, на таком же распутье находится в ней судьба федерализма. Настало время заново поставить перед страной, перед общественностью, перед политическими лидерами вопрос: нужен ли России федерализм как таковой, а уж если нужен, то какой именно? На самом деле этот «проклятый вопрос» распадается на несколько отдельных. Сформулируем их в порядке важности.

Самое распространенное среди россиян подозрение насчет федерализма заключается в том, что он, судя по всему, чужероден нашей истории. Поэтому надо спросить себя: приемлем ли федерализм для России, так сказать, генетически?

С этим связан и второй вопрос: есть ли хотя бы намеки на федерализм в традициях российской государственности? Если нет, то судьба федерализма в России незавидна. Его можно было бы внедрять в автократическом государстве силой, но в демократическом эта затея обречена на провал.

Отдельно стоит разобраться с таким популярным федералистским тезисом, согласно которому Россия «обречена» быть федерацией, поскольку она большая страна. Ведь почти все крупные страны мира являются федерациями. Среди самых больших по площади государств мира только Китай имеет унитарное устройство, но и в нем наряду с 22 провинциями есть пять автономных районов.

Далее, существуют ли в России культурные районы, которые действительно нуждаются в административном оформлении, чтобы это помогало им сохранить свою самобытность?

Отдельного внимания заслуживает и этнический фактор, который так болезненно переживает примерно половина федераций. Является ли он в России достаточно весомым основанием для внедрения федерализма?

Наконец, естественный довод и вопрос: Россия уже не только была в составе федерации, но и сама представляла собой федерацию, а потому имеет несколько десятков лет федерального опыта. Какие выводы из этого следуют? Подтверждает ли этот опыт необходимость для России и дальше существовать в таких формах или, напротив, опыт негативен и стране следует расстаться с этой идеей?

1.2.3. Федерализм не противоречит традициям российской государственности

Принято считать, что Россия всю свою историю была жестко централизованным унитарным государством. Однако это преувеличение. Если принять схему т.н. «пяти Россий» (Киевская Русь, Русь под игом, Московское царство, Российская империя, СССР), то происхождение первой из них – Киевской Руси – не то что федеративное, но даже конфедеративное. Ведь это был весьма рыхлый союз племен, который держался во многом на единстве крови их князей (все они были Рюриковичи, и слова «князь» и «Рюрикович» были практически синонимами). Уместно будет подчеркнуть, что эта самая рыхлость и не позволила Орде покорить Русь, разгромив главный центр ее управления, потому что такого центра не было. Полицентричность помогла выжить Руси как культурной общности. Ведь полицентричные структуры заведомо более гибки, адаптивны, живучи, чем жестко централизованные, в которых достаточно поразить этот самый центр, чтобы покончить со всей системой.

Однако и в исторической науке, и особенно у «широкой общественности» сложилась прочная традиция думать, что именно рыхлость сгубила этот союз при столкновении с Ордой.

Следовательно, мы можем указать в нашей истории по меньшей мере на два вполне федералистских сюжета. Во-первых, это федеративные (даже конфедеративные) истоки государственности, которая приобрела потом на редкость жесткие унитарные формы. Во-вторых, это сосуществование власти центра с автономией на местах.

Все это позволяет сделать вывод, что федерализм составлял существенный по важности сюжет нашей истории, хотя, конечно, под иным названием. У нас не было, нет и не должно быть исторических противопоказаний на этот счет.

Начиная с Московского царства, Россия отличалась жесточайшей, порою просто свирепой централизацией государственной власти. Самодержавность российского монарха стала притчей во языцех, а российская государственность – символом предельного унитаризма. Однако в реальности окраины державы всегда располагали немалой автономией в решении насущных дел. И речь тут не только о земстве, но и о более крупных частях – о губерниях прежде всего. Путь, скажем, от Якутска в Санкт-Петербург или Москву занимал в 17-18 веках не один месяц, поэтому на практике не могло идти и речи о том, чтобы жёстко управлять Сибирью из столицы.

Правда, в условиях самодержавия такая независимость властей на местах от властей в центре приводила всего лишь к превращению России в совокупность сатрапий, где каждый «главный начальник» подражал царю в жесткости правления и в своем равнодушии к мнению подданных. Самодержавие воспроизводило себя во всех территориально-административных клетках державы. Поскольку же единственной управой на власть чиновников на местах была лишь воля государя и его столичных ревизоров, то это укрепляло жителей окраин во мнении о вреде местничества, о пользе сильной центральной власти, «крутой, но справедливой».

Однако преувеличивать значение этого обстоятельства не стоит. Губернатор почти всегда был вынужден учитывать отношение к себе если не общества, то его самых влиятельных представителей, он поневоле срастался с интересами руководимого им края. Если же вспомнить, как много специфики было в государственном устройстве Польши, Грузии или Хивы, то Российская империя может предстать некоей «протофедерацией», только гораздо более гибкой, нежели наша нынешняя, потому что в ней было вполне позволительным строить отношения Санкт-Петербурга с разными частями империи по-разному.

Почти забавно, что и в СССР областные власти, как правило, тоже обладали немалой самостоятельностью. Москва могла снять первого секретаря обкома партии, но не могла жёстко контролировать его повседневную работу. Здесь было очень много похожего на ситуацию в Российской империи. Первый секретарь обкома КПСС располагал огромными возможностями для контроля за жизнью области практически во всех аспектах вплоть до семейного. Вспоминаются рассказы о ярославском «первом» Ф.Лощенкове, без подписи которого нельзя было утвердить даже высоту ступенек на лестнице к Волге (!). А ведь это был далеко не худший образец «первого». Можно утверждать, что в СССР первые секретари обкомов обладали даже большей властью, чем царские губернаторы. Ведь губернаторам было непозволительно вмешиваться в общероссийскую политику, а первые секретари получали к ней широкий доступ через Центральный комитет КПСС, который играл в жизни страны огромную роль.

Анализ трех сотен биографий членов ЦК, опубликованный в «Известиях ЦК КПСС» (№№ 2 и 5 за 1989 г.), Показывает, что в апреле 1989 года в нем было 123 члена, которые занимали когда-либо посты первых секретарей на уровне обкома. Из них только 50 были действующими первыми секретарями, 46 членов были ими в прошлом, а в то время занимали другие должности. Особенно примечательна группа из 27 «пенсионеров союзного значения», которые были первыми секретарями обкомов в первые горбачевские годы. Еще в 1987 году М.Горбачев начал отправлять их послами в разные страны, а с 1988-м просто на пенсию. Однако удалять их из ЦК он все же поостерегся.

В результате Белгородская, Кемеровская, Нижегородская, Самарская и Свердловская области имели среди членов ЦК по три (!) своих первых руководителя, из них только в первых двух – во главе с действующим первым секретарем, а в остальных трех – только бывших «первых». Многие московские члены ЦК были выдвиженцами с мест и отлично помнили свои региональные корни. Как правило, они поддерживали «своих» секретарей и образовывали своеобразные региональные группировки.

Тем самым региональные интересы получали весьма полное отражение в работе высших государственных органов СССР. Казалось бы, чего еще можно желать, стоит ли сетовать на формальный характер советского федерализма, если на практике интересы регионов все же играли свою роль, притом немалую. Но в том-то и дело, что они играли эту роль, по сути, подпольно, вопреки закону. Из-за этого сложилась дурная традиция смотреть на территориальную автономию как на что-то незаконное, способное существовать только скрытно, за ширмой централизации управления государством.

Поэтому приходится преодолеть соблазн сделать парадоксальное утверждение, будто под покровом пресловутой российской централизации управления в стране всегда существовал некий подпольный федерализм. Однако для нашей задачи этого и не требуется. Достаточно показать, что федерализм по крайней мере не противоречит традициям нашей государственности – этого уже хватит для того, чтобы озадачить противников федерализма в России, поскольку для них наша сверхцентралистская традиция – едва ли не решающий аргумент.

1.2.4. Громадность российской территории делает федерализм неизбежным

Как известно, Россия – крупнейшая в мире страна по территории, и это заранее предполагает громадное разнообразие условий жизни в ее регионах. Однако на деле это страна, на редкость монотонная по своей географии. Она не расчленена какими-либо горными системами, которые составляли бы существенную преграду для движения людей или товаров. Единственная крупная горная система – Уральские горы, но они стары и потому сильно денудированы, то есть сглажены временем, и легко преодолимы. Эта равнинность, это отсутствие ярких природных примет на протяжении тысяч километров приводили иностранных путешественников и в уныние, и в замешательство, им поневоле начинало казаться, что именно это и есть главная черта русской пространственной ниши – да что там ниши, самого русского народа, с его поразительной однородностью и сильнейшим чувством единства. На этот счет есть огромная литература, как отечественная, так и зарубежная (знаменитое сочинение Н.А.Бердяева насчет власти пространства над русской душой – может быть, одно из лучших, но вовсе не единственное сочинение на эту тему).

Единственными серьезными преградами для движения по русским равнинам можно счесть великие русские реки. Они почти везде имеют меридиональное расположение, с юга на север или с севера на юг, и тем самым текут как бы поперек основного направления исторической миграции русских с запада на восток. Однако реки эти издавна служили важнейшими транспортными осями и не столько тормозили миграцию, сколько помогали ей превратиться из тонкой широтной струйки в солидную полосу, развернутую в долготном направлении.

Монотонен и климат российской ойкумены. Разумеется, Поморье мало похоже на Кубань, это вполне очевидно, но где найти границу между этими «непохожестями»? Переходы на Русской равнине настолько плавны, что практически неразличимы. Если же двигаться в широтном направлении, то с трудом можно заметить хоть какие-нибудь существенные различия в пространственной нише, вместившей российскую государственность.

Из всего этого может показаться, что громадность физических размеров России – не такой уж сильный аргумент в пользу неизбежности федерализма в нашей стране. Однако такой вывод был бы неверен. Россия – не просто большая страна, она крупнейшая в мире, притом с громадным отрывом от остальных больших стран (17 млн. км2 против примерно по 10 млн. км2 у США, Китая, Канады). Пусть монотонность и простота рельефа облегчают взаимосвязи российских регионов – сами расстояния между ними оказываются настолько большими, что одним фактом своего существования кладут этим взаимосвязям жесткие пределы.

По расчетам академика А.Гранберга и его сотрудников, в 1990 году хозяйственные взаимосвязи внутри российских регионов были в денежном отношении эквивалентны 22% ВВП РСФСР. Это было не так уж много для страны, где царили идеи пресловутого «единого народнохозяйственного комплекса», а территориальное разделение труда зашло очень далеко, превратив многие части страны в узко специализированные «цеха» этого самого комплекса. К сожалению, в ходе реформ эти взаимосвязи сократились очень резко, и на 1997 год оценка составила всего 11% ВВП. Главная причина такого распада межрайонных связей – конечно же, громадность расстояний, которые заставляют российские регионы хозяйствовать самостоятельно, мало полагаясь на взаимодействие с остальными, за исключением разве что прямых соседей.

Поэтому приходится подтвердить известный федералистский постулат: Россия как самая большая страна в мире просто не может существовать без федерализма.

1.2.5. Культурное единство как аргумент федерализма

Тому, кто знакомится с идеологией федерализма впервые, легко предположить, что он особенно удобен для стран, где сосуществуют весьма контрастные территориальные общности людей. В таких странах особенно полезно практиковать «многоэтажный патриотизм», при котором гражданин питает одинаково теплые чувства и к своему культурному региону, и к стране в целом. В этом свете федерализм предстает как политическое оформление подобного патриотизма.

Крупные по численности государства обычно вмещают целую мозаику субкультур, районов и местностей. Это нередко случается даже в небольших по площади странах вроде Грузии, а если страна побольше площадью, то в ней почти неминуемо возникает потребность в федеральном устройстве, чтобы отразить эти различия, дать им свободу, не допустить перенапряжения противоречий, которые могут взорвать государство.

Не то Россия. Русские на удивление мало отличаются друг от друга, даже если живут за тысячи километров (мы сознательно сейчас не обсуждаем проблему этнических различий). Их системы ценностей остаются в основном теми же на всём пространстве России, да и в «диаспоре» тоже. Более того, им присуще некое равнодушие к пространству (к границе, к месту, к расстоянию), и они словно не замечают, в какой обширной стране живут. В этом смысле русскую культуру можно назвать «аспатиальной», то есть непространственной – и это само по себе парадокс: как могло случиться, что такую гигантскую страну смог заселить народ, равнодушный к ее размерам? Ответ напрашивается сам собой: только такой народ и смог разлиться по таким громадным пространствам и при этом не потерять своей цельности (можно сказать и сильнее – монолитности, что не следует смешивать с гражданской солидарностью).

Поэтому, наверное, и распространено столь широко мнение, что русским федерализм попросту ни к чему. Ведь главные различия в русском культурном быте – это различия, так сказать, «вертикальные», между столицами, прочими городами и сельской местностью, а эти различия есть в каждой области (крае), их не втиснешь в федералистскую схему. У нас издавна сложилось резкое противостояние трех миров, трех укладов жизни, более того – трех систем ценностей, и культурная пропасть между селом и городом была столь же широка, как и между городами и двумя столицами (иногда раньше к ним присоединяли и Киев).

Горизонтальные же различия, различия между районами сильно ослаблены и нередко сводятся просто к тому, что в разных районах «столица», «города» и «сёла» представлены в разных пропорциях. В горизонтальном, так сказать, измерении ослаблены не только различия, но и связи. Соседние области мало общаются друг с другом. Недаром наши административные границы так заросли лесами, что их можно различить на космических снимках по резкому упадку интенсивности землепользования. На этих границах размыкается сельская дорожная сеть; это легко увидеть на любой российской карте крупного масштаба, и нет проще способа поразить ученого-иностранца российской спецификой, чем развернуть перед ним карту нашей области (практически любой) и показать на это поразительное размыкание дорожной сети – ведь такое редко встретишь в Европе даже на государственных границах. При этом не существует никаких специальных запретов на пересечение областных границ сельскими дорогами, и если размыкание все же происходит, то оно отражает не умысел властей, а самоорганизацию общества в пространстве.

Однако территориальное однообразие русского народа вовсе не препятствие для внедрения федерализма, а, наоборот, важное преимущество. Федерализм – это не цель, а всего-навсего политический инструмент. Его задача состоит в обеспечении политических прав граждан, а не в культурном строительстве или в чем-то подобном. Он имеет в виду, что право на решение своих дел собственными силами имеет любая территориальная общность, а не только такая, у которой есть представление о своей самобытности. Более того, выделение субъектов федерации по каким-то специально обусловленным границам есть, по канонам федерализма, зло, и опасное зло: если на таких границах происходят многие социально-культурные изменения в ткани единого государства, то выше оказывается вероятность, что оно и разорвется именно по этим швам. Поэтому культурная однородность россиян в территориальном аспекте – хорошая гарантия того, что федерализм, обеспечивая гражданские права, не будет угрожать единству страны.

1.2.6. Все это уже было?

Как уже отмечалось, Россия уже располагает опытом существования в федеративном государстве, притом опытом длительным, хотя и весьма своеобразным. Ведь во времена большевизма наша страна формально существовала как федеративное государство. Коммунистическая пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание, федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из парадных олицетворений его демократичности, а также решённости национального вопроса самыми кардинальными средствами. На деле же, как известно, это было жёстко централизованное государство.

Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории, российской культуры. Однако для идей федерализма в России оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская общественность весьма склонна считать, что она уже располагает большим опытом реальной жизни в условиях федерализма, а потому обладает достаточно хорошими знаниями в этой области. Этот предрассудок сильно въелся в нашу культуру, и это лишний раз доказывает, что лучше полное незнание, чем знание ложное...

Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением.

В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в классических странах федерализма вроде США или Швейцарии. В США федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства, в Швейцарии – для охраны свобод местных общин, а в России его приходится вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте. Там власть произрастает снизу, от гражданина, а потому наиболее легитимна внизу, и граждане весьма активны на выборах местных властей. У нас же источник власти – некое ядро центрального государства (царь с аристократией, генсек с партийной верхушкой, президент с администрацией и правительством). Массовый избиратель считает, что местные власти обладают только, так сказать, эманацией силы властей общегосударственных, а потому интерес граждан к выборам быстро падает сверху вниз. Наконец, – и это очень важно – «там» есть привычка кропотливо отлаживать свое государственное устройство, есть долгий опыт, порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии), а мы не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем, чтобы «наверху» изобрели что-нибудь такое, чтобы все переменилось к лучшему, да притом сразу. Сама же власть при этом бесполезном ожидании, говоря словами Мандельштама, нам «отвратительна, как руки брадобрея».

1.2.7. Федерализм показан России

Изложенные выше обстоятельства позволяют твердо сказать, что в России нет противопоказаний внедрению федерализма. Наоборот, есть много причин для того, чтобы его внедрять. Стоит, однако, особо подчеркнуть, что в силу некоторых дополнительных обстоятельств федерализм выглядит для России настоящим императивом, и ей не удастся избежать его полномасштабного развертывания, если она собирается мобилизовать свои ресурсы всех видов для прорыва в нормальную жизнь.

Многое говорит о том, что в конце прошедшего века Россия переступила некий порог своей социально-экономической размерности и сложности. За этим порогом она уже не может эффективно развиваться в рамках унитаризма, при строго иерархированной моноцентрической системе политического управления. Настало время усложнять свою управленческую структуру под стать сложности самой страны.

Федерализм – не просто подспорье демократии, это одно из главных ее орудий. Он преподает гражданам бесценный урок – каким образом защищать свою независимость и права не только в личном качестве, но и как сообществу граждан, объединенных, так сказать, тотально, то есть не по профессиональному, национальному или имущественному признаку, а сразу по всем признакам вместе взятым. Именно такую гражданственность и воплощает собою субъект федерации, своего рода сколок страны в целом. Федерализм – это отличная узда для центральной власти, если та стремится заполучить себе силу сверх той, которая причитается ей для отправления предписанных Конституцией обязанностей.

1.3. Формирование российского федерализма

Большинство экспертов сходится в том, что реальный российский федерализм отсчитывает свое рождения с момента принятия Конституции РФ в декабре 1993 г. До этого момента элементы федерального устройства просматривались в практике Российской империи. Затем было 70 лет фиктивного федерализма, прописанного в юридических документах, но фактически подменявшегося жестким унитаризмом в рамках государственного устройства по существу являвшегося все тем же имперским. Затем, начиная с 1991 года, был короткий переходный период от унитаризма к федерализму, окончательно закрепленному действующей Конституцией.

Лицо федерализма ельцинской эпохи определялось сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств отмеченного выше переходного периода. Исторические влияния состояли в устойчивых имперских традициях, сохранявшихся при советской власти и во многом распространившихся на новую демократическую государственность. Политические обстоятельства состояли в критическом ослаблении государственной власти, свойственном любой революционной эпохе. К этому добавлялся драматический раскол внутри федеральной власти. Ослабление федеральной власти автоматически вело к усилению региональной. В итоге политическая напряженность, в условиях которых создавалась новая Конституция, привела к тому что именно в сфере федеративного устройства пришлось идти на максимальные компромиссы, которые породили дополнительные проблемы.

Неравноправие субъектов Федерации (асимметрия). Интересно, что асимметрия заимствована из традиций Российской империи. Это вообще свойственно империям, когда статус присоединявшихся территорий существенно зависел от исторических и военно-политических обстоятельств, предшествовавших присоединению.

Асимметрия договорных отношений метрополии с колониями была сопряжена с еще одним свойством империи, определявшим ее относительную политическую стабильность. Речь идет о договоре элит, т.е. о комплексе формальных актов и неформальных соглашений, связывавших элиты «метрополии» и элиты «колоний». Эти соглашения не были унифицированы и также определялись конкретными условиями. Понятно, например, что поиск устойчивых форм вхождения в империю и формирования договора элит не могли быть одинаковы для Бухары и Польши. Так формировалась и закреплялась асимметрия. Более того, она воспринималась естественно, и способствовала формированию и, до определенного предела, устойчивости империи.

Этнический фактор в образовании субъектов Федерации. Имперское происхождение и этой проблемы очевидно. Кроме того, сохранение этно-территориального деления означает, по существу, сохранение имперской традиции договора элит.

Принято считать, и мы на это указывали выше, что национально-территориальный способ образования федерации чреват дестабилизацией и сепаратизмом. Однако эти выводы основаны на практике федераций, в которых есть небольшое число территорий такого рода. Между тем, если «этнических» субъектов федерации, много, то это, как ни странно, может ослаблять влияние национального фактора, причем, чем больше таких субъектов, тем в большей степени. Похоже, что Россия и сохранение ее целостности в период предельной неустойчивости служат иллюстрацией этой гипотезы. Поэтому неправильно считать, что устранение национального фактора из территориального устройства, т.е. изменение границ субъектов федерации таким образом, чтобы они не совпадали с границами плотного национального расселения, – самая насущная проблема российского федерализма. В частности, отдельные факты ущемления интересов русского населения в «этнических» субъектах федерации свидетельствуют больше о слабости федеральной власти, скверно защищающей права граждан вообще, и о слабости системы правовой защиты в частности, нежели о действии этнических факторов. Ведь, к примеру, никто не берется объяснять скверную защиту частной собственности, действием этнических факторов.

Большое число субъектов федерации. Историческое происхождение и этого обстоятельства очевидно. С ним же связан один предрассудок: считается, что такое большое число затрудняет управление. Проще всего возразить примером США, однако это не столько банально, сколько не существенно. Важно другое. Использование этого аргумента против федерализма основано на подмене понятий.

Действительно, управление затрудняется при увеличении числа субъектов управления, если речь идет о командно-директивном подходе, когда нужно из единого центра управлять большим числом сложных объектов, которые выполняют многочисленные функции и взаимодействуют между собой. Но при таком подходе к управлению нет смысла говорить о федерации. Если же мы говорим о федерации как о территориальной форме демократии, то этот аргумент теряет смысл, поскольку в данном случае управление осуществляется через право, а здесь уже не важно, сколько объектов управления. Фактически, использование этого тезиса равносильно признанию: «Я не умею управлять через закон, я могу только командовать. Поэтому предлагаю переделать систему (страну) так, чтобы она соответствовала моим возможностям».

Наличие сложносоставных субъектов Федерации. Обстоятельство, возникшее исторически, привело к тупику в переходный период формирования нашей Федерации. Поиск компромисса, который сохранял территорию «надсубъекта» и наделял желанным статусом «вложенный» в него субъект Федерации, привел к существующему парадоксальному положению: на территории одного субъекта Федерации находится и является его частью другой субъект Федерации, обладающий теми же правами в своих отношениях с федеральным центром.

Такое положение вещей, закрепленное Конституцией РФ, входит в противоречие с другими ее положениями, на что почти не обращают внимание, поскольку речь идет «всего лишь» о нарушении равенства прав граждан. Например, интересы жителя «вложенного» субъекта Федерации (например, Ямало-Ненецкого округа) представляют в Совете Федерации четыре человека, а жителя, к примеру, Псковской области – только два. Кроме того, реальностью были споры об участии граждан, проживающих во «внутренних» субъектах Федерации, в выборах представителей органов власти «внешних» субъектов.

Исторически (и не случайно) сложилось так, что на территории сложносоставных субъектов федерации располагаются богатые запасы минерально-топливных ресурсов. Поэтому противоестественная структура управления была, в некоторых случаях, порождена борьбой за контроль над ресурсами, усугубляла противоречия и снижала возможности поиска эффективных решений эксплуатации природной ренты.

Отсутствие инструментов федерального вмешательства. Это типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам за их готовность снисходительно отнестись к новой Конституции. Институт федерального вмешательства предусмотрен правовыми нормами большинства федераций. Он сводится к предоставлению возможности федеральному руководству пользоваться разного рода чрезвычайными полномочиями по временному ограничению действующих местных законов и применению в силы в специально оговоренных обстоятельствах (беспорядки, стихийные бедствия и т.п.). И хотя в некоторых федерациях этот институт применяется крайне редко, он является эффективным ограничителем, необходимым при высокой степени самостоятельности региональных властей. В нашем же случае этого не было, что наряду с общей слабостью федеральной власти и трудностями переходного периода породило множество новых проблем.

Правовой разнобой. В ельцинское десятилетие расхождения между федеральными Конституцией и законами, с одной стороны, и конституциями (уставами) и законами субъектов федерации – с другой, стали болезненной проблемой. Это сопровождалось другими негативными следствиями и побочными эффектами: разрывами в экономическом пространстве, неодинаковым отношением к реформам, неравноправием граждан и т.п. Некоторые субъекты федерации превращались в своего рода автаркии, в которых реализуемая модель власти была весьма далека от демократической.

Интересно, что эти расхождения были вызваны явлением, которое можно назвать «правовым изоляционизмом». Суть его в том, что субъекты федерации искали в юридических отклонениях средство защиты от политики федерального центра, от его неустойчивости, средство закрепления собственной власти и т.п. Обычно это делалось под лозунгом, который появился незадолго до распада СССР: «в бурю на маленькой лодке спасаться легче». Руководители, практиковавшие правовой сепаратизм, публично заявляли, что он нужен им для обеспечения благосостояния народа, проживающего на подведомственной им территории. Анализ, между тем, показал, что динамика развития территорий, на которых буйствовал правовой сепаратизм, и остальных не имеет существенных различий. Но то, что это привело к суммарным потерям в развитии страны в целом – несомненно.

Разложение власти и коррупция. Мы не склонны выделять региональный уровень власти по уровню коррумпированности по сравнению с федеральным или муниципальным. Для этого нет веских оснований. Сочетание факторов – новые полномочия и экономические возможности; ослабленный или отсутствующий федеральный контроль; попадание территориальных отделений федеральных органов, в том числе, правоохранительных, под контроль региональных властей; общая правовая неопределенность – все это привело к резкому росту коррупции на всех уровнях власти. На региональном уровне это происходило по-разному. В более бедных регионах власти начали устанавливать неправовой контроль над слабым бизнесом. В более богатые регионы начали приходить мощные финансово-промышленные группы, устанавливавшие теневой контроль над региональными властями.

Было бы неправильно думать, что строительство федерализма в эпоху Ельцина сопровождалось сплошь проблемами и негативными эффектами. Мы, однако, сосредоточились именно на проблемах потому, что с их разрешением тем или иным образом связаны перспективы федерализма. Тем не менее, для полноты картины мы считаем полезным отметить и положительные стороны формирования российского федерализма.

Прежде всего, новые условия непривычной ранее самостоятельности дали российской элите колоссальный опыт. В положительном смысле он проявлялся, в частности, в поиске самостоятельных путей выживания и роста в новых политических и экономических условиях. Немало регионов, чувствуя потребность в привлечении инвестиций и иностранного капитала, предпринимали самостоятельные усилия для обеспечения финансовой открытости, наведения порядка в бюджетной сфере и т.п.

Можно считать положительным опыт участия региональных властей в федеральных делах через Совет Федерации в 1996-2000 гг. Прежний (должностной) принцип формирования верхней палаты, несмотря на свои недостатки, сыграл важную роль. Во-первых, участие региональных элит в федеральных делах было фактором, цементирующим Федерацию в сложный переходный период. Во-вторых, прагматичный состав Совета Федерации оказался полезным фильтром для многих популистских законов, исходивших из политизированной Государственной Думы. В-третьих, Совет Федерации в его прежнем составе был островком стабильности в моменты политических кризисов.

1.4. Федерализм в послеельцинской России

Политические изменения, происходящие в стране за последние два года, носят вполне закономерный характер. Они определяются спецификой переживаемого нами времени, которое имеет вполне определенную квалификацию – постреволюционный период. Подобное время, как показывает опыт истории, всегда сопряжено с двумя особенностями. Первая – стремление к усилению государства, как одна из главных задач власти после его ослабления в предшествующий революционный период. Вторая – «строительный материал» для укрепления государственного здания ищется, как правило, на «развалинах» прежнего государства.

Первое обстоятельство проявилось в ряде фактов истории последних двух лет. В этом ряду – охотное объединение политической элиты вокруг нового лидера и сопутствующего ему лозунга усиления государства; изменение отношения общества и элит к войне в Чечне; популярность лозунга «властной вертикали»; сдача региональными элитами своих федеральных позиций и т.п.

Второе обстоятельство отразилось как на конкретных политических шагах нынешней администрации, так и на изменении общего политического стиля. Остановимся на тех шагах, которые имеют непосредственное отношении к судьбе федерализма.

Характерно, что первые удары по власти региональных элит мотивировались самой деликатной из перечисленных выше проблем – коррупцией региональных властей. В этом состояло главное объяснение осуществляемых шагов для широкой общественности. Одновременно упоминались и другие проблемы, в частности – противоречия между федеральным и региональным законодательством.

Однако очень скоро тема коррупции была забыта. Здесь продолжилась традиция договора элит. Наращивая власть, федеральный центр давал сигнал в регионы, что не собирается посягать на их главную ценность – возможность бесконтрольного использования административных ресурсов. В этом же была видна осторожная стратегия федерального центра, проявляющаяся практически во всех действиях. Он последовательно наращивал свою власть (интерпретируя это как усиление государства), но всегда останавливался, когда появлялся риск перегнуть палку.

Мы не будем подробно описывать основные шаги федеральной власти, поскольку они свежи в памяти, но лишь прокомментируем их с позиций рассматриваемой здесь проблемы.

Изменение механизма комплектования Совета Федерации. Слово «комплектование» применено здесь не случайно в силу его максимальной адекватности новой процедуре. Главный эффект от этого очевиден: коль скоро участие руководителей регионов в федеральных делах цементировало Федерацию, то вытеснение их обратно в регионы отменило этот «склеивающий фактор».

Новый механизм комплектования верхней палаты, при котором появление в нем случайных людей стало закономерностью, лишило ее другого родового свойства – представительства интересов регионов.

Наконец, Совет Федерации перестал быть авторитетным оплотом политической стабильности, что было присуще этому органу в его прежней конфигурации. Сомнительная легитимность назначенных «сенаторов» и их положение между неустойчивостью и зависимостью, не может обеспечить прежней политической роли верхней палаты.

Единственное и несомненное преимущество нового статуса Совета Федерации – это его переходность. Стало общепринятым говорить о необходимости прямого избрания сенаторов населением. В этом случае нынешняя процедура комплектования может быть оправданна, как временная «жертва фигур» ради будущего «качества».

Переходное состояние Совета Федерации проявляется в его функции двунаправленного кадрового конвейера. Первое направление – в никуда – уже отчетливо проявляется. Существенное число кресел в Совете Федерации занимают политики регионального или федерального уровня, для которых сенаторские синекуры стали чем-то вроде отступных, где они могут успокоить честолюбие и потихоньку уйти в политическое небытие. Второе направление – «наверх» – только раскручивается. Совет Федерации при его нынешнем механизме комплектования становится местом «отмывания политических биографий». При последующих шагах в политической карьере, кем бы ты ни был раньше и за какие бы заслуги не удостоился «сенаторского кресла», всегда можно сказать: «Я бывший член верхней палаты российского парламента!». Не случайно последнее время некоторые новые сенаторы любят говорить о Совете Федерации как о «кузнице кадров» для Правительства.

Введение института федерального вмешательства. О новых полномочиях Президента РФ, предусматривающих возможность отстранения руководителей субъектов федерации, можно говорить как об инструменте федерального вмешательства лишь с большой натяжкой. Во-первых, из-за громоздкости процедуры. Во-вторых, из-за того, что одной такой меры, особенно в условиях нестабильной федерации, явно недостаточно. Наконец, полуторагодичная практика неприменения новых полномочий (а поводов для этого хватало), говорит об осторожности федеральной власти и ее неготовности применять их. В результате законодательная инициатива, вокруг которой кипело множество страстей, демонстрирует отрицательный коэффициент полезного действия.

Введение федеральных округов. Этот шаг – типичный пример стратегии, заключающейся в опоре на «вертикальные» бюрократические структуры (это прослеживается и в партийном строительстве, и в судебной реформе, и во многом другом). Если бы полномочия представителей президента РФ в федеральных округах концентрировались вокруг координации работы федеральных органов власти в регионах, то создание нового уровня власти можно было бы считать оправданным. Однако ведомства, прикрываясь лояльностью к президентской инициативе, начали создавать свои окружные подразделения и тем самым сохранили контроль над своими региональными отделениями.

В результате полпреды стали либо приглядывать за губернаторами, либо лезть в экономику, либо выполнять малозначимые поручения Президента. В частности, гигантская кампания по приведению в соответствие региональных законов федеральным мало что дает гражданам и бизнесу, поскольку им гораздо важнее практика исполнения законов, чем то, чьи это законы.

Но главная опасность проистекает из того, что каждый из федеральных округов образует нечто вроде протогосударства, обладающего развитой системой властных институтов, включая силовые, поскольку новые округа почти полностью совпали с традиционными военными округами. Их нарезка соответствует логике существующих геополитических притяжений. Границы каждого округа частично совпадают обладают с внешними границами страны. Тем самым границы между федеральными округами образуют потенциальные линии разлома, по которым может треснуть страна в случае серьезных политических потрясений.

Корректировки в бюджетных отношениях. Одним из достижений эпохи Ельцина справедливо считался бюджетный федерализм, заключающийся в равном делении налоговых поступлений между федеральным и региональным уровнями. Развивая постепенное, но планомерное наступление на регионы, нынешняя администрация осуществила значимое перераспределение налоговых доходов в пользу федерального центра под лозунгом помощи отстающим регионам. Их оказалось большинство, и «фокус удался».

Здесь центр был вынужден пойти против собственной экономической политики, направленной на поддержку экономического роста. Действительно, если стратегической задачей является экономический рост, то было бы естественно поддерживать и стимулировать экономически сильных в надежде, что их число тем самым возрастет. Однако сильных пока мало, поэтому поддерживать их оказалось политически невыгодно. Здесь мы имеем важный пример того, как экономические цели были принесены в жертву кратковременным политическим интересам.

Многие исследователи и политические аналитики выражают сходную оценку: действия нынешней федеральной власти по усилению государства методами восстановления вертикально-бюрократических механизмов управления объективно приводят к ослаблению федеративных начал российской государственности.

1.5. Факторы политической динамики

Мы будем говорить только о тех факторах, влияющих на возможную политическую динамику, которые так или иначе связаны с федеративными отношениями. В этом нет большой натяжки, поскольку, как мы видим, ключевые политические изменения связаны именно с этой проблемой.

1.5.1. Новая ось размежеваний

Предшествующий революционный период был связан с политическими размежеваниями «по горизонтали» – между ветвями власти одного уровня. Противостояние на федеральном уровне воспроизводилось и в регионах. Это не значит, что не было других линий противостояния, но указанная несомненно была главной. Новый политический режим добился консолидации по горизонтали и начал наступление «сверху вниз», задав тем самым новую потенциальную линию противостояния.

Существующее равновесие крайне неустойчиво, и любой неосторожный шаг может сформировать новую консолидацию региональных элит. Многое будет зависеть от того, как дальше будет действовать власть в сфере реформирования федеративных отношений. Примером могут служить налоговые изменения, которые привели к размежеванию между регионами-донорами и регионами-реципиентами. Казалось бы – это новое противостояние по горизонтали. Однако эта ось вполне в состоянии повернуться на 90 градусов, например в результате усилия крупного бизнеса, который сконцентрирован, главным образом, в богатых регионах, что естественно, и не заинтересован в ущемлении их интересов.

1.5.2. Освобождающиеся политические ниши

Мы основываемся на предположении (часто подтверждающемся), что нередко не идеология задает политические позиции, а наоборот: пустующие и потому занимаемые кем-то политические позиции диктуют соответствующую им идеологию. Можно наблюдать, что в основном консолидированная федеральная власть, оставаясь в сфере экономики на формально либеральных позициях, в политике и властной практике смещается влево, полагая возможным жертвовать хилыми ростками российской демократии, прежде всего, посредством выхолащивания их духа. Тем самым высвобождается демократическая ниша. Это означает, что возможная будущая оппозиция волей-неволей окажется в ней. Мы видим это уже сейчас, когда левая оппозиция начинает критиковать действия власти, используя традиционную демократическую риторику, защищая свободу прессы, права меньшинства и т.п. Не следует удивляться, что там же окажутся региональные политические элиты, когда решат, что настал момент составить оппозицию федеральному центру.

1.5.3. Выборы

Последнее время развиваются технологии применения административного ресурса для решения электоральных проблем. Их использование несколько облегчается во время выборов глав регионов. Это связано с тем, что происходит дезориентация властных региональных структур (в том числе – системы избирательных комиссий), которые, не рискуя делать ставки, редко встают полностью и однозначно на сторону одного кандидата, даже если это действующий глава субъекта Федерации. Даже при этих условиях эффективность административного ресурса не очень высока. Иное дело – федеральные выборы (парламентские или президентские), во время которых региональная власть не сменяется и чувствует себя уверенно. В такие моменты региональные органы власти в большей степени зависимы от действующего руководителя, и, следовательно, основные административные рычаги находятся у него в руках.

Поэтому федеральная власть не может недооценивать влияние региональных властей на исход выборов, если не решающее, то, безусловно, существенное. Не случайно временные партии, которые создавались в конце 1999 года, строились на основе различных альянсов региональных лидеров. Значит, подготовка к выборам для федеральной власти будет состоять, помимо прочего, в поиске возможностей перехвата или использования региональных административных ресурсов.

Это может происходить двумя способами. Первый – усиление давления на региональные элиты. В этом случае можно ожидать ближе к выборам отдельных «акций устрашения»: крупных коррупционных разоблачений региональных лидеров, применения механизмов федерального вмешательства и т.п. Второй – поиск компромиссов. В этом случае можно ожидать значительных уступок региональным элитам за их лояльность на выборах.

1.5.4. Акторы[1]

В наших дальнейших рассуждениях, как и выше, мы будем оперировать действующими лицами из приведенного ниже списка. Предполагается, что они обладают самостоятельными интересами и могут влиять на ход событий в рассматриваемой нами сфере.

1.   Федеральная власть. Пока она, в лице всех трех ветвей власти и Президента, за исключением отдельных политических сил с ограниченным институциональным влиянием, достаточно консолидирована. Ее главный интерес – сохранение и наращивание собственного влияния. Обстоятельства и правила игры в публичной политике вынуждают ее предпринимать шаги по модернизации страны. Главное будет состоять, однако, в том, в какой мере эта задача будет приноситься в жертву реализации основной политической цели.

2.   Регионы-доноры. В данный момент они пострадали более других. Вместе с ущемлением их федерального влияния они понесли максимальные финансовые потери. Их главная задача – восстановление утраченных позиций.

3.   Регионы-реципиенты. Они пострадали в меньшей степени и пока более лояльны федеральной власти. Но при некоторых условиях могут объединиться с регионами-донорами.

4.   Бизнес. Здесь речь идет о крупном бизнесе, обладающем в регионах серьезным, иногда подавляющим, влиянием. Естественно, что их интересы сосредоточены преимущественно в богатых регионах, а поэтому во многом совпадают с интересами регионов-доноров. Можно даже говорить о возможности политического альянса.

1.5.5. Инструменты

Изменения в характере федеративных отношений происходят, главным образом, путем изменения соответствующих правовых установлений. Возможны и исключения, например – введение института федеральных округов. Но поскольку федерализм – один из основных конституционных принципов, и поскольку этот принцип пронизывает все российское законодательство, постольку, меняя федеративные отношения, власть волей-неволей должна менять и нормы права, регулирующие эти отношения.

1.   Законы. Это основной инструмент в руках федеральной власти, контролирующей сейчас весь процесс законотворчества.

2.   Решения Конституционного Суда. В предшествующий исторический период этот орган неоднократно становился ристалищем, на котором происходили схватки власти с оппозицией. Сейчас на федеральном уровне противостояния нет, а регионы пока опасаются использовать свое право обращения в высший судебный орган, возможно, не веря в его «региональную» объективность.

3.   Конституционные поправки. С их помощью можно ввести довольно существенные изменения в конфигурацию властных отношений. Однако принятие конституционных поправок (не затрагивающих основы конституционного строя) предусматривает согласие двух третей регионов, что обеспечить непросто. Поэтому пока федеральная власть не торопится прибегнуть к этому сильнодействующему средству.

4.   «Революционные изменения». Под этим здесь понимаются не восстание, не столкновения на баррикадах. Речь идет об изменении властных отношений, которое реализуется вне действующих правовых рамок и процедур. Понятно, что этот инструмент обычно используется оппозицией. Однако опыт нашей истории показывает, что он может быть применим и действующей властью (например, Беловежские соглашения).

1.5.6. События

К таковым мы относим те «внешние», по отношению к нашим акторам, события (и обстоятельства), на которые они повлиять не в состоянии, но которые могут, напротив, повлиять на них, их действия и, в конечном счете, на состояние российского федерализма.

Мы разделяем события на эндогенные, т.е. имеющие внешнюю природу по отношению к стране, и экзогенные, т.е. порождаемые внутренними причинами, например – накапливающимися противоречиями и поиском путей их разрешения. Но одновременно надо иметь в виду, что эти события могут быть взаимосвязанными, одни могут сопутствовать другим или порождать другие. Наконец, мы рассматриваем события, которым часто приписывают заимствованный из математики термин «точки бифуркации». Это означает, что речь идет о событиях, резко нарушающих равновесие, и способных подтолкнуть к значительному изменению ситуации.

Обострение противостояния по линии Запад-Восток. объективно правильная позиция, занятая в этом противостоянии Россией в связи с возможным расширением антитеррористических операций, может, тем не менее, сделать ее возможной мишенью ответного удара террористических группировок. Ведь нанесение удара по слабому месту фронта – традиционный тактический ход. Тогда это может послужить толчком к внутренней политической дестабилизации.

Резкое ухудшение положения на мировых рынках энергоносителей. Падение цен на энергоносители негативно скажется на внутренней экономической ситуации в России. Это, в свою очередь, может привести и к негативным событиям в России, и к неадекватным шагам власти.

Ухудшение внутренней экономической ситуации может быть вызвано либо внешними обстоятельствами, либо накапливанием внутренних проблем.

Резкое обострение социальной напряженности. В природе не бывает монотонных процессов. Поэтому нынешнее социальное затишье, сопряженное с высоким доверием Президенту, – явление временное. Вопрос в том, в какой форме и какими темпами будет снова нарастать социальная напряженность, чем это будет вызвано и к каким последствиям приведет.

Очередные федеральные выборы. Мы отмечали выше существенное влияние выборов не только на поведение элит, но и на выбор ими политических стратегий. Мы выделяем выборы как самостоятельное важное событие, даже если они не происходят (отменяются или срываются). Поскольку периодичность выборов определяется законодательством, а потому их сроки (в «штатном режим») известны, то они удобны для прогнозирования темпов политической динамики.

1.6. Основные сценарии

Логика сценарного описания будет следующей. Сначала мы опишем систему координат, в которой мыслим политическую динамику. Затем «погрузим» в нее несколько основных общеполитических сценариев. А затем рассмотрим, как в них реализуются различные изменения федеративных отношений и наоборот, как эти изменения могут приводить к различным общеполитическим сценариям. Одновременно мы будем анализировать роль каждого из акторов в анализируемых сценариях; оценивать возможность решения или, напротив, использования в них имеющихся проблем российского федерализма, применения тех или иных инструментов для реализации целей акторов.

Если мы предполагаем в процессе прогнозирования какое-либо изменение изучаемой системы, то целесообразно описать, какие основные ее свойства будут меняться. Тем самым мы можем задать координатные оси некоторого пространства, в котором будет осуществляться описываемый нами политический тренд.

1.   Политическая система: «адаптивность – ригидность (жесткость)». Имеется в виду упоминавшаяся выше способность к институциональной адаптивности. Здесь возможны варианты: жесткость – всегда жесткость, а вот адаптивность может быть различной. Например, это может быть организованная адаптивность, а может быть стихийная, порождаемая хаосом начальной фазы переходного периода (этим характеризовался период с 1989 по 1994 год).

2.   Правовой порядок: «игра по правилам – игра с правилами». Первый полюс предусматривает наличие стабильных общепринятых и поддерживаемых подавляющим большинством общества правил игры, будь то демократические правила или правила тоталитарной системы. Главное – наличие консенсуса элит вокруг этих правил. На другом полюсе правила, устанавливаемые частью элиты в условиях конфликта. Обычно это сопровождается манипулированием правилами в пользу их «авторов». В переходные периоды это дополняется смешением разных правовых систем – уходящей и новой.

3.   Элиты: «консолидация – конфликт». Это сопряжено с выбором стратегии разрешения имеющихся проблем. В первом случае стратегия состоит в поиске объединения вокруг доминирующего интереса. Следует иметь в виду, что упомянутый интерес может быть как общественно значимым и полезным, так и корыстно-групповым. Во втором случае стратегия базируется на подавлении группы с иными интересами.

1.6.1. Основные общеполитические сценарии

Ниже мы представляем четыре возможных сценария развития и факторы, им способствующие либо препятствующие. Для удобства изложения присвоим каждому из них условное название. Инерционное развитие – «Вялая Россия»; полицейский режим – «Мрачная Россия»; динамичное развитие в рамках развития и укрепления демократических институтов – «Энергичная Россия»; наконец, распад страны – «Распавшаяся Россия».

1.   «Вялая Россия». Этот сценарий, означающий фактически поражение модернизации и ведущий страну в исторический тупик, является относительно комфортным для элит, поскольку в таком режиме можно существовать некоторое время без серьезных потрясений. Данный сценарий мы рассматриваем как наиболее вероятный, поскольку для его реализации элите не нужно предпринимать экстраординарных усилий. Для него характерны (в терминах введенной нами системы координат): консолидация элит вокруг реализации инстинкта коллективного самосохранения; установление и укоренение жестких правил, направленных на сохранение действующих элит; ригидность системы, порожденная концентрацией на решении одной задачи – самосохранения.

2.   «Мрачная Россия». Этот сценарий может соответствовать либо поражению модернизации либо некоторому этапу, когда диктатура используется элитой, наоборот, как инструмент модернизации, представляющийся более привычным, простым и удобным. Он может быть описан следующими признаками: раскол элит и подавление одной элитной группой остальных; «игра с правилами» в силу монополизации правовой системы частью элиты и использования ее в своих интересах; ригидность системы, в силу того, что победившая элитная группа сосредоточивается на решении единственной задачи – сохранении и усилении своей власти.

3.   «Энергичная Россия». Этот сценарий мы рассматриваем как успех демократической модернизации, в силу соответствия результата заявленным целям, а также в силу объективных причин, которые рассматривались выше (установление институциональной адаптивности). Признаки этого сценария таковы: консенсус элит вокруг правил согласования интересов и урегулирования конфликтов; игра по правилам, устанавливаемым в соответствии с общепринятыми процедурами; адаптивность системы, обусловленная наличием политической конкуренции.

4.   «Распавшаяся Россия». Мы обязаны рассмотреть и этот вариант как возможный выход из неустойчивого состояния, которым является транзит. Такой сценарий сопряжен с проявлением следующих черт: раскол, ожесточенное противостояние элит по вертикали и отсутствие консолидации по горизонтали; отсутствие адаптивности системы из-за распада единых механизмов управления и в силу стремления частей системы самостоятельно решать проблемы; игра с правилами, переходящая в правовой хаос, в силу распада единой системы права.

Названные сценарии можно одновременно трактовать как состояния страны (или ее остатков) в некотором неясном по протяженности будущем. Чтобы динамика была яснее, мы предлагаем рассматривать еще два состояния: бывшее («Ельцинская Россия») и нынешнее («Путинская Россия»).

Первое из этих состояний характеризуется «игрой с правилами», порожденной смешением старой и новой правовых систем и противостоянием элит; адаптивностью, связанной с правовым хаосом, слабостью власти и действием стихийных механизмов приспособления; расколом и ожесточенным противостоянием элит. Для второго (нынешнего) состояния характерны: наличие импульсов на формирование игры по правилам и в то же время сохранение «игры с правилами»; уменьшение адаптивности за счет ограничения оппозиции и введения элементов командной системы управления; постреволюционная консолидация элит. Последняя, впрочем, была по-настоящему присуща первому периоду президентства В.Путина. Сейчас видны признаки размывания этой консолидации.

В настоящий момент Россия находится на перепутье, в некоторой точке неопределенности. Она ушла от стихийной адаптивности. Но пока неясно, куда она придет: либо снова станет ригидной, либо обретет реальную институциональную адаптивность. Она ушла от «игр с правилами», когда конфликтовали старые и новые нормы. Но опять неясно, куда она придет: либо к игре по демократическим правилам, либо к жестким нормам авторитаризма. Она ушла от конфронтации времен Ельцина, но неясно куда она придет: к согласию вокруг демократических правил игры или сговору элит во имя самосохранения. Эти развилки и определяют основные траектории возможного движения страны в будущее.

1.6.2. Общая сценарная канва

Описываемые сценарии не являются какими-то железнодорожными ветками, попадание на которые жестко предопределяет дальнейшее движение. Напротив, они взаимозависимы, имеют точки пересечения и перехода друг в друга, общие побудительные стимулы или исходы. Это связано с тем, что все они в той или иной мере являются разными способами реализации одних и тех же более общих исторических закономерностей.

Нам уже приходилось отмечать, что в природе (в том числе – социальной) нет монотонных процессов. Одно из проявлений этого общего принципа состоит в том, что вслед за крупной революцией могут следовать повторные революционные всплески меньшего масштаба, преобразующиеся впоследствии в естественные циклы развития. Реакция постреволюционного периода может заходить так далеко, что для ее преодоления требуются экстраординарные усилия общества, что и порождает эти повторные всплески.

Повторные революционные волны черпают энергию из тех социальных напряжений, которые порождаются различными направлениями общества и власти. В постреволюционный период правящая элита больше руководствуется инстинктом самосохранения, нежели какой-либо исторической миссией. Общество, между тем, продолжает самостоятельное движение в том направлении, которое было задано первичным революционным импульсом (понося, возможно, и саму революцию, и ее лидеров, и ее идеи).

Правящая элита пытается реагировать на эти напряжения двумя возможными способами: первый – общая консолидация элиты (сговор); второй – подавление оппозиционной элиты. Очевидно, что оба эти способа могут лишь временно компенсировать напряжения, но не отменить ни их самих, ни их нарастание. Последние и создают рано или поздно революционную ситуацию.

1.6.3. Федерализм в «Вялой России»

Данный сценарий, как уже отмечалось, характеризуется сговором элит для реализации общего инстинкта самосохранения (страх – один из ведущих стимулов политического поведения). Подталкивать к этому могут внешние или внутренние факторы, вроде упоминавшихся выше. Различные варианты могут характеризоваться результатами политического торга, надежностью альянса или его долговечностью. Мы остановимся на версии, требующей наименьших дополнительных предположений и связанной с неизбежностью федеральных выборов, сначала в Государственную Думу, а затем президентских.

Интересное обстоятельство: лишив региональные элиты федерального политического статуса, центральная власть сделала для них политически неинтересным исход парламентских выборов. Но в отсутствие нормальной партийной системы и, тем самым, зависимости от нее региональных политиков, последние получили широкую и циничную возможность торговать своим влиянием на исход таких выборов. Конечно, это влияние ограниченно, но вполне достаточно, чтобы федеральный центр почувствовал свою заинтересованность в нем. Кроме того, цена этого влияния будет тем больше, чем сложнее будет социальная и экономическая ситуация в стране.

В рассматриваемом сценарии сочетание надвигающихся выборов с текущими проблемами подтолкнут федеральные и региональные элиты друг к другу. Первым нужна будет надежность своей политической судьбы (попросту говоря – приятные и предсказуемые результаты выборов); вторым – возврат, как минимум, утраченных за предшествующий период позиций. Очевидно, что основные результаты сговора элит будут реализованы в воплощении договоренностей относительно новых властных отношений, по большей части касающихся устройства федерации. Приведем возможный список таких договоренностей (последовательность шагов не рассматривается). Нужно иметь в виду, что он образует комплекс взаимообусловленных мер, реализация которых может быть растянута по времени.

Выборы президента не всеобщим голосованием, а коллегией выборщиков, например – верхней палатой или на совместном заседании двух палат. Для элит это крайне выгодно как уменьшение зависимости от лотереи всенародных выборов.

Отказ от выборности глав субъектов федерации. Эта идея постоянно носится в воздухе. Она лежит в русле традиционного договора элит, поскольку воплощает наличие взаимных обязательств назначающего и назначаемых.

Возвращение руководителей субъектов федерации в верхнюю палату.

Восстановление прежнего баланса в распределении налоговых поступлений.

Фактическое исчезновение местного самоуправления. Это мечта многих руководителей регионов, и вряд ли они упустят шанс восстановить в полном объеме пресловутую «властную вертикаль» внутри своих регионов.

На первых порах бизнес будет партнером в этом альянсе, заинтересованно помогая региональным элитам вернуть свои позиции. Однако потом он будет отодвинут. Влияние бизнеса на региональные власти во многом обусловлено необходимостью тратить деньги на политические проекты. Неподконтрольные деньги для этого может дать только бизнес. После того, как зависимость властных позиций от избирателей исчезнет, исчезнет и потребность в бизнесе как источнике теневых ресурсов для реализации политических проектов. Это откроет кампанию по вытеснению бизнеса как из политики, так и из наиболее доходных отраслей. Не исключено, что в них начнется национализация.

В итоге такого сценария повысится неподконтрольность региональных властей, которые станут, в большинстве своем, автаркиями, основная цель которых – извлечение ренты из имеющихся ресурсов. Федерация, с виду формально централизующаяся, станет приобретать черты конфедерации. Описанные выше напряжения, вызванные расходящимися маршрутами власти и общества, будут нарастать. Разложившаяся элита не сможет ответить на этот вызов, что и приведет к повторной революционной волне.

1.6.4. Последствия непродуманных преобразований

Выше мы описывали, как в некоторый общеполитический сценарий вписываются изменения федеративных отношений. Теперь мы рассмотрим противоположную возможность: влияние попыток существенно изменить федеративные отношения на реализацию общеполитических сценариев.

Попытка резкого изменения федеративных отношений может быть предпринята в относительно благоприятных и стабильных условиях (по логике – аппетит приходит во время еды). Основная новая линия противостояния будет сохраняться и усиливаться, например, борьбой федеральной власти за монопольный контроль над распределением природной ренты. Главной мишенью станет реформирование административно-территориального устройства, точнее – существенное уменьшение числа субъектов федерации. Как и до сих пор, для этого будет привлечено немало совершенно несостоятельных, но достаточно убедительных аргументов. Ниже мы опишем возможный сценарий развития событий, связанный с такого рода попыткой.

Исходя из поставленной задачи, введенные ранее федеральные округа берутся за основу нового административно-территориального устройства, которое должно быть зафиксировано в Конституции. Существующие ныне субъекты Российской Федерации становятся административно-территориальными единицами, а округа, в свою очередь, – субъектами Федерации и государство выстраивается как вертикально интегрированный холдинг.

При этом совсем не обязательно должны сохраниться ныне существующие семь федеральных округов. Но использование образованных в 2000 году федеральных округов представляется наиболее логичным, поскольку в них уже существуют властные структуры и они создают впечатление если не своей эффективности, то во всяком случае – работоспособности. Постепенное накопление реальных властных возможностей в округах убеждает федеральный центр в том, что данная схема вполне жизнеспособна, а значит нужно подвести под нее конституционно-правовую базу, перераспределив полномочия субъектов федерации в пользу федеральных округов.

Однако, здесь возникает дилемма: либо федеральные округа – это нижестоящий этаж власти в унитарном государстве, либо – новые субъекты федерации. Последний вариант представляется более вероятным, поскольку он позволит формально сохранить федеративное устройство при одновременном укрупнении субъектов и лишении их специфических особенностей национально-государственных образований.

Очевидно, что решить эту задачу можно только через изменение Конституции, а значит, либо через Конституционное собрание, либо через Конституционное собрание и последующий референдум. В такой ситуации федеральный центр инициирует созыв Конституционного собрания, в котором неизбежно будут представители регионов. Естественно, эти представители испытывают сильное давление региональных властей, поскольку укрупнение субъектов ведет к сокращению рабочих мест для бюрократии, потере административной ренты, сокращению распределительных полномочий и т.д. В результате Конституционное собрание оказывается не в состоянии изменить Конституцию, т.к. проект реформы наталкивается на сопротивление региональных элит. Здесь возможна очередная развилка.

Вариант 1: Конституционное собрание решает вынести данный вопрос на референдум и конфликт возникает вокруг подсчета голосов.

Вариант 2: представители региональных элит в Конституционном собрании стремятся «замотать» решение. Создаются рабочие группы, комиссии, а само Конституционное собрание объявляет перерыв на неопределенный срок. В результате центральная власть становится перед искушением решить поставленную задачу иным способом. Президент самостоятельно выносит вопрос на референдум, нарушая Конституцию.

В создавшейся ситуации региональные власти пытаются саботировать незаконно назначенный референдум. Кремль дает понять Центральной избирательной комиссии, что ей следует обратиться к Президенту с просьбой помочь в подготовке референдума через органы исполнительной власти. Вследствие этого организацию и проведение референдума обеспечивают силовые структуры: армия, МВД, ФСБ, МЧС и т.д. Они на местах осуществляют контроль, чтобы обеспечить явку в условиях все более явного саботажа региональных и местных властей, которые, помимо всего прочего, провоцируют социальную напряженность. Но главная задача «силовиков» – помочь обеспечить «правильный», выгодный центру подсчет голосов.

Этот конфликт и становится непосредственным спусковым крючком к распаду. Информационно-идеологический фон процесса составляют психологически весьма чувствительные темы «обмана народа» и «стремления Москвы украсть самостоятельность у регионов».

В результате возникает развилка:

Ø       Не побеждает никто, Российская Федерация распадается (состояние «Распавшаяся Россия»);

Ø       Силовым образом побеждает федеральная власть и страна превращается в авторитарное государство, где центральная власть реализует «диктатуру ради модернизации» (состояние «Мрачная Россия»);

Ø       Побеждают региональные элиты и происходит переучреждение федерации представителями регионов без участия федеральной власти, что может привести и к переходу к состоянию «Энергичная Россия», поскольку региональная оппозиция занимает пустующую политическую нишу.

В свою очередь, механизм распада многовариантен. Возможна модель, при которой нынешние субъекты федерации (в той или иной комбинации) учреждают новую федерацию с центром вне Москвы. При этом Москва может оказаться анклавом. Другая модель – часть регионов отделяются и провозглашают собственную власть в пределах, например, одного федерального округа. Первый шаг – верховенство окружных законов над законами субъектов Федерации, второй – их верховенство над федеральными законами. Третий – обретение самостоятельности. Успех одной группы регионов по принципу «домино» захватывает другие группы субъектов.

Впрочем, в ситуации с попыткой изменения конституционных основ федеративного устройства страны через созыв Конституционного собрания возможен и третий вариант развития событий. Собрание никакого решения не принимает и Кремль оставляет свою инициативу. В этом случае мы можем констатировать наличие индикатора тихого инерционного угасания страны по направлению к состоянию «Вялая Россия».

Итак, мы видим, как резкие телодвижения по изменению федеративного устройства могут стать точками бифуркации, из которых возможны прыжки в разные сценарии.

***

Политическая динамика ближайших лет будет во многом определяться противостоянием между федеральным центром и регионами (в первую очередь, донорами). Вопросы федеративного устройства станут полем борьбы точно так же, как десятилетие назад таким полем оказалась Конституция.

Наиболее вероятный сценарий развития событий «Вялая Россия» сопряжен со сговором элит на основе инстинкта самосохранения. В результате возможны изменения в федеративном устройстве, являющиеся формально унитаристскими, но фактически вводящие элементы конфедеративного устройства. Реализация такого сценария будет усиливать напряжения, возникающие из-за расходящихся траекторий развития общества и эволюции власти. Задачи модернизации будут принесены в жертву инстинкту самосохранения. Все это создаст условия для политической встряски, которая может стать развилкой, из которой исходят несколько политических траекторий, в диапазоне от нового возврата к демократии на более высоком уровне до распада страны.

2. Анализ принципов конституционного устройства в федеративных зарубежных государствах

2.1. Федерализм – это сотрудничество

Федеративная форма политико-территориального устройства государства приобретает в современном мире все более широкое распространение. Если сегодня мы еще не можем назвать ее в числе необходимых признаков конституционализма, то все же должны констатировать, что тенденция к этому обозначилась весьма явственно. Пример здесь подали, как известно, США в 1787 году, а за минувшие с тех пор более двух столетий число федеративных государств превысило два с половиной десятка, с учетом же так называемых регионализованных государств, формально вроде бы унитарных, но по сути мало чем отличающихся от федераций (например, Италии, Испании), приблизилось к трем десяткам. В числе нынешних федераций не только страны с полиэтническим или поликонфессиональным населением (например, Бельгия, Индия), но и достаточно однородные по этим критериям (например, Аргентина); не только крупные государства (например, Бразилия), но и очень небольшие (например, Австрия); не только состоящие из островов (например, Сент-Китс и Невис), но и вполне континентальные, отличающиеся единством территории (например, Швейцария). Некоторые черты федерации уже свойственны развивающемуся наднациональному объединению ряда европейских государств – Европейскому Союзу, но его мы в настоящей статье затрагивать не будем, поскольку процесс федерализации здесь еще не очень близок к своему завершению.

Федеративное государство по определению демократичнее унитарного. Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, в известной степени гарантирующий от диктатуры. Правда, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская, и что субъекты федерации организованы демократически, а в стране действует демократический политический режим. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, основанная на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности германский Основной закон, швейцарская Союзная конституция.

2.2. Типология распределения компетенции

В нашу задачу входит рассмотрение одной из самых значительных, подчас самых болезненных, политико-правовых проблем федерализма – разграничения компетенции между самой федерацией (центром) и ее субъектами. Надо оговориться, что под субъектами федерации мы понимаем автономные самоуправляющиеся территориальные единицы, образующие второй уровень управления (первый уровень – центр). Такую оговорку приходится делать потому, что зарубежные конституции обычно не пользуются термином «субъекты федерации», а употребляемое некоторыми из них выражение «федеральные единицы» имеет порой более широкий смысл.

Оговориться следует и относительно понятия компетенции, под которой мы разумеем систему полномочий в отношении определенных предметов ведения, составляющих в своей совокупности сферу компетенции. Данная оговорка необходима в силу того, что в отечественной литературе предметы ведения и полномочия подчас отождествляются[2]. Для нас же совершенно очевидно, что понятия эти не синонимичны, и различие между ними существенно[3]. Неприемлемой нам представляется поэтому и позиция Д.Ковачева, согласно которой между федерацией и ее субъектами распределяются предметы ведения, а не компетенция, которая, по его мнению, есть только совокупность полномочий и может принадлежать только органам власти[4]. Достаточно обратиться к текстам конституций, чтобы убедиться, что распределяются отнюдь не только предметы ведения, но и полномочия, причем распределяются не только между органами, но и между территориальными корпорациями.

Принципиально распределение компетенции между федерацией и ее субъектами устанавливается, как правило, в федеральной конституции. Это конституционное распределение может дополняться и конкретизироваться текущим законодательством и договорами между федерацией и ее субъектами. В конституционном праве зарубежных стран мы встречаем несколько основных моделей распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, которые складываются из различного сочетания следующих элементов:

1) исключительной компетенции федерации;

2) исключительной компетенции субъектов федерации;

3) конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

4) остаточной компетенции, передаваемой конституциями либо самой федерации (Индия), либо ее субъектам (Германия), в зависимости от чего мы различаем централизованную и децентрализованную федерацию.

В последнее время в качестве одной из несущих теоретических конструкций демократического политико-территориального устройства вообще и федеративного в частности был сформулирован принцип субсидиарности (дополнительности), в соответствии с которым полномочия вышестоящего уровня управления используются для решения тех проблем, которые на нижестоящем уровне невозможно решить из-за объективного недостатка ресурсов. Этот принцип прямо выражен в ряде документов европейской интеграции и Совета Европы[5], а также в ряде новейших конституционных положений (например, ч.1 ст.23 Основного закона Германии в редакции от 21 декабря 1992 г., преамбула Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г.). Конечно, реализация этого принципа, как и других конституционных положений, зависит от конкретного соотношения политических сил в той или иной стране.

Что касается сфер компетенции (предметов ведения), то необходимо различать:

1) исключительную сферу ведения федерации, в которой компетентны только федеральные органы власти, хотя и возможно делегирование отдельных полномочий в отношении определенных предметов ведения органам субъектов федерации;

2) исключительную сферу ведения субъектов федерации, в которой компетентны только их органы власти, хотя отдельные полномочия в отношении определенных предметов ведения могут делегироваться как центру, так и органам местного самоуправления;

3) сферу совместного ведения, в которой компетентны и федеральные органы, и органы субъектов федерации (в некоторых федерациях – также муниципальные органы). В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;

4) остаточную сферу, то есть не определенную конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Из всего изложенного складываются самые разнообразные сочетания, примеры которых мы сейчас рассмотрим. Учитывая, что наш интерес к проблеме обусловлен необходимостью оптимизировать распределение компетенции между федерацией и ее субъектами в России, нам нет смысла обращаться к опыту таких весьма своеобразных федераций, как Югославия, Босния и Герцеговина, даже Бельгия, не говоря уже о Коморских островах или Сент-Китс и Невис).

2.3. Модели разграничения компетенции

Обратимся к примерам тех федераций, опыт которых, по нашему мнению, может представлять определенный интерес для России.

2.3.1. Американская модель

Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций, Австралии ограничиваются установлением исключительной компетенции союза и передачей всех остальных полномочий (которые тем самым суть остаточные) субъектам федераций. Но конституционное оформление этой модели может различаться.

Например, Конституция США определяет компетенцию Союза главным образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти. Так, в разд.8 ст.I Конституции сформулированы 17 позиций, составляющих сферу компетенции Конгресса (установление и взимание налогов и иных сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния, регулирование внешней и междуштатной торговли, установление правил правления и регулирование сухопутных и морских вооруженных сил и др.). Но кроме того, в качестве 18-й позиции определено, что Конгресс должен издавать все законы, которые будут необходимыми и подходящими для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, возложенных Конституцией на правительство США или на любой его департамент (т.е. министерство) или должностное лицо. Именно этим разделом в основном и очерчена сфера компетенции Союза. Перечислять предметы федерального ведения в настоящей статье не представляется целесообразным, т.к., во-первых, их перечень в силу обстоятельств, указанных ниже, будет неполон, а во-вторых, некоторые предметы ведения в современных условиях не имеют значения и представляют чисто исторический интерес.

Согласно поправке Х к Конституции США, «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом». В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации[6]. А толкование Верховным судом США разд.8 ст.I Конституции, особенно его 18-й позиции, породило доктрину так называемых подразумеваемых полномочий (implied powers), суть которой в том, что, кроме прямо перечисленных в Конституции, Конгресс имеет и другие полномочия, которые подразумевались конституционным законодателем. Помимо этого, Верховный суд США сформулировал также доктрину присущих (inherent) центральному правительству полномочий, которые неотделимы от понятия суверенитета[7]. Отсюда следует, что сфера федеральной компетенции значительно шире, чем могло бы показаться при беглом прочтении Конституции.

Из Конституции США подчас выводится наличие сферы совпадающих полномочий Союза и штатов. Так, В.Лафитский относит к ней законотворчество и правоприменение в области налогообложения, регламентации форм деятельности корпораций, обеспечения «всеобщего благоденствия»[8], а М.Саликов, – кроме того, займы, судоустройство и судопроизводство, приобретение собственности на публичные цели[9]. Хотя оба автора отмечают, что в данной сфере приоритет имеет федеральное законодательство, похоже, что процессы здесь все же преимущественно параллельны: каждый упомянутый субъект конституционного права решает в данной сфере свои задачи самостоятельно, не затрагивая интересов другого. Другое дело, что законодательная и судебная практика приводят на деле к сужению исключительной компетенции штатов, не в последнюю очередь через федеральные программы, предусматривающие обязательства штатов в ответ на федеральное финансирование. Ссылаясь на одно из решений Верховного суда США, принятое в 1985 году, В.Лафитский утверждает даже, что Х поправка превратилась фактически в мертвую букву[10].

В целом же опыт США в конституционном регулировании федеративных отношений имеет для России, на наш взгляд, ограниченную ценность в силу архаичности американской Конституции, чем обусловлена чрезмерная по сравнению с континентальной Европой роль текущего законодательства и особенно судебной практики.

2.3.2. Швейцарская модель

Более интересен опыт Швейцарии, где в настоящее время действует Союзная конституция от 18 апреля 1999 г. Ее ст.3 четко формулирует презумпцию компетенции субъектов федерации: «Кантоны… осуществляют все права, которые не переданы Союзу». Эта презумпция выражена здесь, таким образом, четче, нежели в поправке Х к американской Конституции, хотя швейцарской Конституции и можно бросить упрек в забвении в данном контексте прав человека и гражданина, а также местных территориальных коллективов. Согласно ее ст.42 Союз выполняет задачи, возложенные на него Союзной конституцией и принимает на себя задачи, требующие единообразного урегулирования. А кантоны, в соответствии со ст.43, сами определяют, какие задачи ими выполняются в рамках их компетенции, и, следовательно, сами решают, какие задачи передадут общинам.

Таким образом, федерация в Швейцарии оказывается децентрализованной до уровня кантонов. При этом, если компетенция в Союзной конституции разграничена между Конфедерацией и кантонами достаточно жестко, то есть можно констатировать наличие только федеральной и кантональной компетенции, то сфер компетенции мы можем по этой же Конституции насчитать не две, а по крайней мере три. Наряду с федеральной и кантональной сферами явственно просматривается и совместная, в которой, однако, четко разграничены полномочия федерации и ее субъектов. В то же время мы усматриваем в швейцарской Конституции последовательную реализацию принципов кооперативного федерализма.

Согласно ее статьям 44-49, Союз и кантоны поддерживают друг друга в выполнении задач и осуществляют сотрудничество. Они обязаны учитывать интересы друг друга и оказывать друг другу поддержку, предоставлять друг другу административную и правовую помощь. Споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество.

Кантоны в соответствии с Союзной конституцией участвуют в формировании воли Союза, особенно в правотворчестве, а Союз своевременно и полностью информирует кантоны о своих намерениях и выявляет их позиции, когда затрагиваются их интересы. В соответствии с Союзной конституцией и законом кантоны проводят в жизнь союзное право, причем Союз оставляет кантонам возможно бóльшую свободу организации и учитывает кантональные особенности. Он также учитывает связанное с проведением в жизнь союзного права финансовое обременение, оставляя кантонам достаточные источники финансирования и заботится о соразмерной финансовой компенсации.

Союз уважает самостоятельность кантонов. Они могут заключать между собой договоры, а также создавать совместные организации и учреждения, в частности совместно выполнять задачи, представляющие региональный интерес. Союз в рамках своей компетенции может в этом участвовать. В то же время договоры между кантонами не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов. Эти договоры должны доводиться до сведения Союза.

Союзное право имеет приоритет перед противоречащим ему кантональным правом, и Союз следит за соблюдением кантонами союзного права. Конституции кантонов, согласно ч.2 ст.51 Союзной конституции, нуждаются в гарантии Союза. Такая гарантия дается, если кантональные конституции не противоречат союзному праву.

Более 70 статей швейцарской Конституции регулируют распределение предметов ведения между Союзом и кантонами. Оно касается следующих сфер: отношений с заграницей; безопасности, обороны страны и гражданской обороны; образования, исследований и культуры; окружающей среды и пространственного планирования; публичных работ и транспорта; энергетики и коммуникаций; экономики; жилья, работы, социальной защищенности и здоровья; пребывания и поселения иностранцев; гражданского и уголовного права и метрологии. Помимо этого, Союзная конституция в связи с правами и свободами человека и гражданина разграничивает компетенцию Союза и кантонов в вопросах гражданства, осуществления политических прав, достижения социальных целей. При этом явственно ощущается стремление конституционного законодателя максимально обеспечить при осуществлении Союзом естественно принадлежащих ему полномочий соблюдение интересов кантонов. В каждой из этих сфер разграничение компетенции имеет свои особенности, и полное описание их заняло бы слишком много места. Приведем поэтому лишь отдельные примеры.

Так, согласно ч.1 ст.54 Союзной конституции иностранные дела подлежат ведению Союза. Казалось бы, установлено однозначно. Однако ч.3 этой статьи обязывает Союз принимать во внимание компетенцию кантонов и соблюдать их интересы. В соответствии со ст.55 кантоны участвуют в подготовке внешнеполитических решений, затрагивающих их компетенцию или их существенные интересы, а Союз своевременно и полностью информирует кантоны и выявляет их позиции. Позициям кантонов придается особое значение, когда затрагивается их компетенция. В этих случаях кантоны подходящим образом участвуют в международных переговорах.

Более того, согласно ст.56 кантоны в сфере своей компетенции могут заключать с заграницей договоры, которые не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов. О заключении договоров кантоны должны информировать Союз заблаговременно. С нижестоящими иностранными властями кантоны могут вести отношения непосредственно; в прочих случаях отношения кантонов с заграницей ведутся через посредство Союза.

Обратимся к сфере образования. В соответствии со ст.62 Союзной конституции в отношении школьного дела компетентны кантоны, которые заботятся о достаточном основном школьном обучении, открытом для всех детей. Профессиональное же образование и высшие школы, согласно ст.63, подведомственны Союзу, который издает предписания о профессиональном образовании, управляет техническими высшими школами, может учреждать другие высшие школы и иные высшие учебные заведения, управлять ими или поддерживать их. Свою поддержку он может ставить в зависимость от обеспечения его координационной функции. Тем не менее ст.66 наделяет Союз правом предоставлять кантонам средства для покрытия их расходов на стипендии и другие пособия на профессиональную подготовку, а кроме того, в дополнение к кантональным мероприятиям и при соблюдении верховенства полномочий кантонов в школьном деле принимать собственные меры для поощрения профессиональной подготовки. Согласно ч.2 ст.67 Союз может в дополнение к кантональным мероприятиям поддерживать внешкольную работу с детьми и молодежью, а также образование для взрослых.

Иной способ распределения компетенции мы находим в ст.74, согласно ч.1 которой Союз издает предписания о защите человека и окружающей его природной среды от вредных или обременительных воздействий, а согласно ч.3 этой статьи, исполнение этих предписаний находится в компетенции кантонов, поскольку закон не сохранил это за Союзом.

В соответствии со статьями 122 и 123 законодательство в области гражданского и уголовного права подлежит ведению Союза, а судоустройство, судопроизводство и правосудие по гражданским и уголовным делам находятся в компетенции кантонов. Вступившие в силу судебные решения по гражданским делам исполнимы во всей стране. Союз может предоставлять кантонам субсидии для лучшего исполнения судебных решений по уголовным делам. Согласно ст.124 Союз и кантоны заботятся о том, чтобы лица, потерпевшие от преступлений против их физической, психической или сексуальной неприкосновенности, получали помощь и соразмерное возмещение, если вследствие преступления у них возникли экономические трудности. Однако распределение этого бремени между Союзом и кантонами Конституцией не установлено.

Особое внимание швейцарская Конституция уделяет распределению между Союзом и кантонами налоговых полномочий (статьи 127-135), причем сделано это довольно подробно. В качестве примера укажем, что ст.130 управомочивает Союз на взимание налога на добавленную стоимость в размере не более 6,5% с поставки товаров и производства услуг, включая потребление для собственных нужд, а также с импорта. Из полученных сумм 5% используются для облегчения налогового бремени слоев с низкими доходами. Если же взимаемых сумм окажется недостаточно для финансирования расходов по социальному страхованию, союзный закон может повысить ставку НДС не более, чем на 1%.

2.3.3. Германская модель

Иную модель предусматривает Основной закон Германии, принятый в 1949 году и затем многократно новеллизованный. В ст.30 Основного закона четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В то же время ст.31 безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель» (буквально: «ломает право земель»). Отсутствие оговорки, что этот принцип действует лишь в совместной сфере компетенции Федерации и земель, открывает возможность федерального вторжения в компетенцию земель; единственная защита здесь – Федеральный конституционный суд.

В дальнейшем, однако, Основной закон разграничивает компетенцию Федерации и земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения федеральных законов.

В области законодательства ч.1 ст.70 вновь подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы Федерации». И далее в статьях 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции – федеральная и конкурирующая (соответственно 14 и 28 позиций), причем последняя дополнена ст.74а. При этом Основной закон не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст.71).

Что же касается сферы конкурирующего законодательства (ст.72), то здесь земли управомочены законодательствовать в той мере, в какой Федерация не издает законов и, следовательно, не пользуется своим правом на законодательство. А право такое возникает у Федерации в случае, если существует потребность в федеральном законодательном регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на федеральной территории или соблюдение правового или экономического единства в общегосударственных интересах. Федеральный закон может определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость которого отпала, может заменяться правом земель. Подобные гарантии для субъектов Федерации в российской Конституции, как мы знаем, отсутствуют.

Кроме того, в совместной сфере компетенции Федерация, согласно ст.75, управомочена на издание рамочных законов по 7 позициям, конкретизация которых возлагается на законодательство земель. Законы земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы могут входить в детали или даже содержать нормы прямого действия лишь в порядке исключения. У нас же, как известно, в сфере совместного ведения Федерация практически не подлежит ограничениям и сама в каждом случае определяет, что оставить для регулирования субъектам Федерации[11].

Примечательно распределение исполнительной компетенции между Федерацией и землями, где также действует презумпция компетенции земель даже применительно к федеральным законам. Согласно ст.83, земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом. Иное, в частности, может заключаться в исполнении землями федеральных законов по поручению Федерации (ст.84). Надзор за этим осуществляется Федеральным правительством.

Однако Федерация, согласно статьям 86, 87, 87а-87е, 88-90, может и сама исполнять законы через собственную администрацию или непосредственно ей подчиненные публично-правовые корпорации или учреждения (например, учреждения социального страхования, действующие на территории более чем одной земли).

В соответствии со ст.91а Федерация по трем позициям участвует в выполнении задач земель, которые имеют значение для всего общества, если федеральное участие необходимо для улучшения условий жизни. Это участие, главным образом, финансовое. Статья 91b предусматривает совместную деятельность Федерации и земель на основе соглашений в планировании образования и поддержке научных исследований, значение которых выходит за региональные рамки.

В сфере правосудия федеральные суды – это высшие суды, действующие на всей территории Федерации. В каждой из земель действуют свои суды. Однако в процессуальном отношении каждая из систем судов (общей юрисдикции и специальных), кроме конституционных, образует единство.

Как и швейцарская конституция и даже в еще большей степени, Основной закон Германии подробно регулирует федеративные финансовые отношения (статьи 104а-115). Описание даже одного лишь распределения доходов от налогов между Федерацией и землями заняло бы слишком много места.

Необходимо также отметить, что значительная часть федеральных законов и исполнительных решений, затрагивающих интересы земель, принимается с обязательного согласия Бундесрата – органа представительства земель в законодательстве и администрации, выполняющего функции верхней палаты парламента (формально он не считается палатой парламента). Бундесрат состоит из членов правительств земель, делегируемых этими правительствами.

Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в унитарное государство. В соответствии с ч.1 ст. 115с, Федерация в этом случае имеет право конкурирующего законодательства также и в сфере компетенции земель, а согласно п.2 ч.1 ст.115f, Федеральное правительство может давать указания правительствам и ведомствам земель, равно как и делегировать это полномочие назначенным им членам правительств земель.

2.3.4. Индийская модель

Приложение VII к Конституции Индийской Республики 1949 года содержит три списка предметов ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза, штатов и совместную. Число позиций во втором списке составляет примерно 2/3 от первого, а в третьем – примерно половину. Парламент Союза, согласно ст.246 Конституции, вправе безусловно законодательствовать по первому списку, а Легислатура штата – по второму, но также и по третьему на конкурирующей основе (т.е. при условии непротиворечия союзным законам). Однако примечательно, что союзный Парламент может законодательствовать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов (второй список), если закон издан для части страны, не включенной в штат (ч.4 ст.246), или по принятому 2/3 присутствующих и голосующих членов Совета штатов решению на срок до года (этот срок может быть продлен еще на год) – для всей или любой части территории страны (ст.249). По любому вопросу Парламент может законодательствовать и в случае, когда этого требуют международные договорные обязательства страны (ст.253).

Еще более примечательны положения ст.248, согласно которым союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов, включая установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а Союзу, то есть Индийский Союз представляет собой централизованную федерацию.

То же просматривается в положениях Конституции, относящихся к исполнительной деятельности. Так, ст.256 гласит: «Исполнительная власть каждого Штата должна осуществляться согласно законам, изданным Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном Штате, а исполнительная власть Союза должна включать дачу Штату таких указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми для этой цели». Согласно же ч.1 ст.257, исполнительная власть штата осуществляется так, чтобы не препятствовать и не наносить ущерба исполнительной власти Союза.

Еще более централизуется власть в случае объявления чрезвычайного положения, предусмотренного статьями 352-354 и 358-360 Конституции.

2.3.5. Австрийская модель

Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года (с последующими изменениями), как и в Германии, также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-либо вопрос, согласно Федеральной конституции, не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он остается в сфере самостоятельной компетенции земель» (ч.1 ст.15). Наряду с этим Федеральный конституционный закон установил следующие четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и землями.

Первый вариант заключается в том, что и законодательная, и исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению Федерации. Например, в соответствии с пп.1-18 ч.1 ст.10 это имеет место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция по конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное обращение, почта, телеграф и телефон и др.

Согласно второму варианту, законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполнительная деятельность – к ведению земель. Так, в соответствии с пп.1-7 ч.1 ст.11 данная модель распределения компетенции применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, народное жилищное обеспечение, дорожная полиция и др. Подзаконные нормативные акты, направленные на исполнение законов, издаются также Федерацией.

Третий вариант состоит в том, что Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в частности, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. (пп.1-6 ч.1 ст.12).

Четвертый вариант: и законодательство, и исполнение законов находятся в компетенции земель. Поскольку в Федеральном конституционном законе содержится приведенная выше общая презумпция компетенции земель, то специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, почти нет. В качестве примера можно привести п."b" ч.4 ст.14, согласно которому к предметам исключительного ведения земель отнесена организация детских садов и детских домов.

2.3.6. Бразильская модель

Конституция Федеративной Республики Бразилии была принята в 1988 г. К настоящему времени в нее внесено 35 поправок, в том числе относящиеся к проблеме федерализма[12].

Основываясь на принципе кооперативного федерализма, бразильская Конституция предусматривает четыре вида компетенции: общесоюзную, совместную, конкурирующую и остаточную, принадлежащую штатам (согласно §1 ст.25 «компетенция, осуществление которой им не запрещено настоящей Конституцией, остается за штатами»).

При этом Конституция выделяет две части союзной компетенции (ст.21 и ст.22): предметы ведения и полномочия административного характера и предметы ведения, по которым только Союз может законодательствовать.

К первой части относятся такие, как поддержание отношений с иностранными государствами и участие в международных организациях, объявление войны и заключение мира, обеспечение национальной обороны, в случаях, предусмотренных дополняющим законом[13], разрешение иностранным войскам прохода через национальную территорию или временного пребывания на национальной территории, объявление военного положения, состояния защиты и федерального вмешательства, разрешение производства военных материалов и торговли ими и осуществление соответствующего надзора, эмиссия денег и др.

Вторая часть предусматривает исключительное право Союза издавать законы по таким вопросам, как гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное, космическое и трудовое право, экспроприация, гражданские и военные реквизиции в случае неизбежной опасности и во время войны; воды, энергетика, информатика, телекоммуникации и радиовещание, почтовая служба, денежная система, система мер и весов, пробы и гарантийное содержание металлов, внешняя и междуштатная торговля, основные направления национальной политики в области транспорта, гражданство и натурализация, коренные народы и др.

В совместной компетенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий (ст.23 Конституции) должно обеспечиваться сотрудничество между ними, а также сбалансированное развитие и благосостояние на национальном уровне. К этой сфере отнесены такие предметы ведения, как забота об охране Конституции, законов и демократических институтов и сохранении публичного имущества, обеспечение здравоохранения и публичной помощи, защита и гарантирование прав инвалидов, охрана документов, трудов и другого имущества, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников, естественных пейзажей особой ценности и археологических мест, предоставление возможностей для доступа к культуре, образованию и науке, охрана окружающей среды и борьба с загрязнением во всех его формах, сохранение лесов, фауны и флоры, поощрение сельскохозяйственного производства и организация снабжения продовольствием и др. Формы сотрудничества в этой сфере регулируются дополняющим законом.

Конкурирующая компетенция Союза, штатов и федерального округа (ст. 24) охватывает право издавать законы по таким вопросам, как налоговое, финансовое, пенитенциарное, экономическое и градостроительное право, бюджет, торговые палаты (жунты), производство и потребление, леса, охота, рыбная ловля, фауна, охрана природы, защита почвы и естественных ресурсов, охрана окружающей среды и контроль за загрязнением и проч., во многом входящие в совместную сферу компетенции. В сфере конкурирующего законодательства компетенция Союза ограничивается изданием норм общего характера, что предполагает дополняющую компетенцию штатов. При отсутствии федеральных норм общего характера штаты осуществляют полную законодательную компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, однако после принятия федеральных законов, содержащих общие нормы, законы штатов не должны противоречить федеральным общим нормам.

Конституция особо урегулировала распределение компетенции в налоговой сфере (ст.145-162), что представляет значительный интерес, однако изложение этих финансово-правовых норм здесь нецелесообразно в силу их весьма большого объема.

Что касается исключительной компетенции штатов, то, несмотря на ее остаточный характер (практически здесь мало что остается), Конституция все же некоторые полномочия прямо записала за ними (§§2 и 3 ст.25). Так, им принадлежит право управления местными службами магистрального газа, непосредственно или посредством предоставления концессий, однако регулирование этих отношений должно осуществляться исключительно законом (Конституционная поправка № 5 1995 года запретила регулировать эти отношения временными мерами). Дополняющими законами штаты могут учреждать «метрополитенские регионы», городские агломерации и «микрорегионы», образуемые путем группирования сопредельных муниципий с тем, чтобы интегрировать организацию, планирование и исполнение публичных функций, представляющих для них общий интерес.

Особенность бразильской Конституции в рассматриваемом вопросе заключается еще и в том, что она урегулировала распределение собственности между Союзом и штатами (ст.20 и 26)[14].

К собственности Союза относятся важнейшие объекты, необходимые для функционирования Бразилии как государства, и прежде всего, «то, что в настоящее время ему принадлежит или за ним может быть признано» (в ст. 20 идет более конкретное перечисление). Собственность Союза составляют:

-        незанятые земли, необходимые для защиты границ, фортификационных сооружений и военных строений, федеральных путей сообщения и сохранения окружающей среды, каковые устанавливаются законом;

-        озера, реки и любые водные потоки, которые находятся на землях владений Союза или протекают по территории более одного штата, или служат границей с другими странами, или уходят на иностранную территорию, или приходят с нее, равно как береговые земли и речные отмели этих водных потоков;

-        речные и озерные острова, расположенные в пограничных с другими странами зонах, морские отмели, океанские и прибрежные острова, за исключением принадлежащих штатам и муниципиям;

-        природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны;

-        территориальное море;

-        земли морского побережья и их приращения;

-        возможные источники гидроэнергии;

-        минеральные ресурсы, включая ископаемые;

-        естественные подземные полости, археологические и доисторические места;

-        земли, традиционно занимаемые индейцами.

Штатам, федеральному округу и муниципиям, органам прямой администрации Союза гарантируется участие в доходах от добычи нефти и природного газа, использования гидроресурсов для выработки электроэнергии и других природных ресурсов соответствующей территории, континентального шельфа, территориального моря или исключительной экономической зоны либо от финансовой компенсации за их эксплуатацию.

Сухопутная приграничная полоса шириной 150 км считается основной для обороны национальной территории, и ее занятие и использование регулируются законом.

В собственность штатов входят также некоторые важные объекты, но в значительно меньшем размере, чем отнесенные к собственности Союза. Это поверхностные или подземные воды, текущие, выходящие на поверхность или собранные в водохранилище, за исключением в последнем случае появляющихся в результате публичных работ, осуществляемых Союзом; зоны на океанических или прибрежных островах, которые являются владением штатов, за исключением находящихся во владении Союза, муниципий или третьих лиц; речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые публичные земли, исключая принадлежащие Союзу.

***

Приведенные модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами не исчерпывают всего возможного и существующего многообразия. Даже в этих моделях мы опустили ряд уточняющих деталей, содержащихся в конституциях, не говоря уже о том, что конституции подчас отсылают к текущему законодательству, распределяющему компетенцию по отдельным частным вопросам.

Но подчеркнем в заключение, что изложенное – это всего лишь конституционные модели. А жизнь, как известно, гораздо богаче любой модели. И для того, чтобы познать действительное распределение компетенции в той или иной конкретной стране, надо наряду с конституционными и иными законодательными нормами изучить реальные взаимоотношения между политическими элитами федерального уровня и уровня субъектов федераций. В этой связи следует еще раз упомянуть один из важных, а в демократических государствах, можно сказать, важнейший, рычаг воздействия центральной власти на поведение властей субъектов федерации.

Рычаг этот – финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых расходов. Центр, конечно, дает деньги, но зачастую обставляет это требованием участия субъекта федерации в осуществлении какой-либо федеральной программы, особенно когда ее реализация находится в сфере компетенции субъектов федерации.

Но финансы гарантируют центру лишь косвенное воздействие на политику субъектов федерации. Обычно этого достаточно. Но все же может когда-то потребоваться и прямое федеральное воздействие. Мы не затрагиваем ситуации, когда страна оказывается в состоянии войны с внешним врагом, а обратимся к случаям обострений ситуаций внутриполитических. Некоторые конституции содержат регулирование, рассчитанное на такие случаи.

Так, ст.37 Основного закона ФРГ устанавливает, что если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее согласно Конституции или федеральному закону, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры к тому, чтобы побудить землю выполнить ее обязанности посредством федерального принуждения. Для его осуществления Федеральное правительство или его уполномоченный вправе давать указания всем землям или их органам.

Дальнейших подробностей в законодательстве нет, а комментаторы интерпретируют содержание федерального принуждения неодинаково. Например, в популярном комментарии к Основному закону[15] указывается, что в данном случае может идти речь о таких нарушениях, как, необеспечение властями какой-либо земли поступления  федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе Бундесрата. Использование Бундесвера (федеральных вооруженных сил) в случае федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других земель, использование указанного в ч.2 ст.37 Основного закона права дачи указаний, а при необходимости также отстранение правительства земли. Подготовленный же под руководством Т.Маунца и Г.Дюрига и насчитывающий многие тысячи набранных убористым шрифтом страниц четырехтомный комментарий к Основному закону ФРГ добавляет к приведенному перечню возможных мер роспуск ландтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд[16].

Примечательная особенность Индии и в данном отношении – это предусмотренное ст.356 и 357 ее Конституции так называемое президентское правление в штатах (термин этот, впрочем, в Конституции не содержится). Суть его в том, что Президент Союза, полагая на основе полученной информации, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции, принимает на себя все или некоторые полномочия правительства и губернатора штата, а функции законодательного собрания штата передает союзному Парламенту, который, в свою очередь, может передать их Президенту с правом дальнейшей делегации (часто субъектом этих делегированных прав становится губернатор, с подачи которого и вводится президентское правление). Соответствующая прокламация Президента действует в течение двух месяцев, но если она утверждена Парламентом, то срок ее действия увеличивается до 6 месяцев и при определенных обстоятельствах продлевается еще на 6 месяцев. Надо при этом не забывать, что в Индии, представляющей собой парламентарную республику, Президент действует по указаниям Совета министров. За время существования Индийского Союза, то есть с 15 августа 1947 г., президентское правление вводилось более 70 раз. Особенно часто это касалось тех штатов, где в результате выборов к власти приходили политические партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное Правительство.

Подробно урегулировала федеральную интервенцию бразильская Конституция. Согласно ее ст.34, федеральная интервенция в отношении штатов и федерального округа возможна исключительно в целях:

-        поддержания национальной целостности;

-        отражения нападения извне или одной федеральной единицы на другую;

-        прекращения серьезных нарушений публичного порядка;

-        гарантирования свободного осуществления любой из властей федеральной единицы;

-        реорганизации финансов федеральной единицы в случаях:

а) приостановления выплаты задолженности более чем за два последовательных года, кроме случаев непреодолимой силы;

б) несоблюдения установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией;

-        принятия мер для исполнения федерального закона, судебного приказа или решения;

-        обеспечения соблюдения следующих конституционных принципов:

а) республиканской формы, представительной системы и демократического режима;

б) прав человека;

в) муниципальной автономии;

г) отчетности прямой или косвенной публичной администрации.

Конституция Бразилии в ст.36 установила круг субъектов, управомоченных выступать с инициативой интервенции. Декрет об интервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и называющий уполномоченное на это лицо (интервентора), в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или законодательному собранию штата; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. В случаях, когда интервенция вызвана упомянутым судебным приказом (решением) или необходимостью защиты конституционных принципов и декрет одобрен Национальным конгрессом или законодательным собранием, он ограничивается приостановлением исполнения оспариваемого акта, если это средство достаточно для восстановления нормального положения. По отпадении оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим функциям, если этому не препятствует закон.

Надо признать, что подобные положения в конституциях редки. Возможность судебного разрешения конфликтов, видимо, представляется конституционному законодателю большинства федераций вполне достаточным средством.

3. Роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также соглашений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о взаимной передаче осуществления части своих полномочий и проблемы реализации

3.1. Обоснованны ли претензии к договорной практике?

Возросшее в последнее время негативное отношение к договорной практике в федеративных отношениях является, на наш взгляд, свидетельством недостаточного развития правовой культуры и правового сознания. В обществе, где столетиями суровость законов компенсировалась необязательностью их исполнения, само понятие «договор» вызывает ассоциации с попыткой обойти общие правила, а с другой стороны, выглядит чем-то необязательным к исполнению, актом, нарушение которого не влечет за собой никаких правовых последствий.

На самом деле договоры между федеральным центром и его частями, если они применяются по своему прямому назначению и за их выполнением осуществляется должный контроль, являются весьма действенным средством укрепления и оптимизации федеративных отношений. Как показывает опыт современных федеративных и даже ряда унитарных государств (например, Испании), договоры и соглашения являются не только эффективным способом разграничения полномочий центра и членов федерации, но и важнейшим инструментом обеспечения ответственности органов власти за надлежащее осуществление принятых ими на себя полномочий и соблюдение конституционного правопорядка. Так, например, во всех российских договорах о разграничении предметов ведения и полномочий содержится норма о том, что субъекты федерации обязуются привести свое законодательство в соответствие с Конституцией РФ, договором и федеральным законодательством по предметам совместного ведения. Если бы федеральный Центр осуществлял своевременный и должный контроль за исполнением этой нормы заключенных договоров, то сегодня потребовалось бы значительно меньше усилий для приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным.

Перед тем, как перейти к дальнейшему анализу договорной практики, целесообразно посмотреть, какие субъекты Федерации ее применяли и какова их доля в численности общероссийского населения, в общей площади страны и в валовом национальном продукте России. Этой цели служит представленная ниже Таблица 1.

 

 


Таблица 1

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий

(состояние на момент подписания последнего договора – второе полугодие 1997 г.)

№№ п/п

Экономический район

Наименование субъекта РФ

Дата подписания

Площадь

Население

Доля в ВНП России

 

(тыс. км2)

доля в РФ (%)

(тыс. чел.)

доля в РФ (%)

(%)

 

1.    

Северный

Республика Карелия

 

 

 

 

 

 

 

2.    

Республика Коми

20.03.95

415,9

2,44

1185,0

0,80

1,38

 

3.    

Архангельская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

4.    

Ненецкий АО

проект

 

 

 

 

 

 

5.    

Вологодская обл.

04.07.97

145,7

0,85

1354,5

0,91

1,37

 

6.    

Мурманская обл.

28.10.97

144,9

0,85

1067,1

0,72

1,02

 

7.    

Северо-Западный

г. Санкт-Петербург

13.06.96

1,9

0,01

4769,0

3,23

3,34

 

8.    

Калининградская обл.

02.01.96

15,1

0,09

932,0

0,63

0,37

 

9.    

Ленинградская обл.

13.06.96

85,9

0,5

1668,0

1,13

0,89

 

10. 

Новгородская обл.

 

 

 

 

 

 

 

11. 

Псковская обл.

 

 

 

 

 

 

 

12. 

Центральный

Брянская обл.

04.07.97

34,9

0,2

1475,0

1,0

0,55

 

13. 

Владимирская обл.

 

 

 

 

 

 

 

14. 

Ивановская обл.

20.05.98

21,8

0,13

1263,0

0,86

0,46

 

15. 

Калужская обл.

 

 

 

 

 

 

 

16. 

Костромская обл.

20.05.98

60,1

0,35

800,0

0,54

0,42

 

17. 

г. Москва

16.06.98

 

 

8572,0

5,81

10,25

 

18. 

Московская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

19. 

Орловская обл.

 

 

 

 

 

 

 

20. 

Рязанская обл.

 

 

 

 

 

 

 

21. 

Смоленская обл.

 

 

 

 

 

 

 

22. 

Тверская обл.

13.06.96

84,1

0,49

1644,0

1,11

0,83

 

23. 

Тульская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

24. 

Ярославская обл.

28.10.97

36,4

0,21

1450,0

0,98

1,05

 

25. 

Волго-Вятский

Республика Марий Эл

20.05.98

23,2

0,14

766.0

0,52

0,28

 

26. 

Республика Мордовия

проект

 

 

 

 

 

 

27. 

Чувашская Республика

27.05.96

18,3

0,11

1363,0

0,92

0,53

 

28. 

Кировская обл.

28.10.97

120,8

0,71

1636,0

1,11

0,83

 

29. 

Нижегородская обл.

08.06.96

74,8

0,44

3732,0

2,53

2,5

 

30. 

Центрально-Черноземный

Белгородская обл.

 

 

 

 

 

 

 

31. 

Воронежская обл.

20.05.98

52,4

0,31

2501,0

1,69

1,17

 

32. 

Курская обл.

 

 

 

 

 

 

 

33. 

Липецкая обл.

 

 

 

 

 

 

 

34. 

Тамбовская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

35. 

Поволжский

Республика Калмыкия

проект

 

 

 

 

 

 

36. 

Республика Татарстан

15.02.94

68,0

0,4

3765,0

2,55

2,69

 

37. 

Астраханская обл.

28.10.97

44,1

0,26

1022,0

0,69

0,41

 

38. 

Волгоградская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

39. 

Пензенская обл.

 

 

 

 

 

 

 

40. 

Самарская обл.

01.08.97

53,6

0,31

3309,0

2,24

3,2

 

41. 

Саратовская обл.

04.07.97

100,2

0,59

2738,0

1,85

1,45

 

42. 

Ульяновская обл.

28.10.97

37,3

0,22

1491,0

1,01

0,76

 

43. 

Северо-Кавказский

Республика Адыгея

проект

 

 

 

 

 

 

44. 

Республика Дагестан

 

 

 

 

 

 

 

45. 

Республика Ингушетия

 

 

 

 

 

 

 

46. 

Кабардино-Балкарская Республика

01.07.94

12,5

0,07

784,0

0,53

0,19

 

47. 

Карачаево-Черкесская Республика

проект

 

 

 

 

 

 

48. 

Республика Северная Осетия - Алания

23.03.95

8,0

0,05

661,0

0,45

0,17

 

49. 

Чеченская Республика

проект

 

 

 

 

 

 

50. 

Краснодарский край

30.01.96

 76,0

0,45

4984,0

3,38

2,2

 

51. 

Ставропольский край

проект

 

 

 

 

 

 

52. 

Ростовская обл.

11.06.96

100,8

0,59

4409,0

2,99

1,87

 

53. 

Уральский

Республика Башкортостан

03.08.94

143,6

0,84

4089,0

2,77

2,8

 

54. 

Удмуртская Республика

17.10.95

42,1

0,25

1636,0

1,11

0,88

 

55. 

Курганская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

56. 

Оренбургская обл.

30.01.96

124,0

0,73

2225,0

1,51

1,29

 

57. 

Пермская обл.

31.05.96

160,6

0,94

3001,0

2,03

2,63

 

58. 

Коми-Пермяцкий АО

31.05.96

32,9

0,19

156,0

0,11

?

 

59. 

Свердловская обл.

02.01.96

194,8

1,14

4677,0

3,17

4,13

 

60. 

Челябинская обл.

04.07.97

87,9

0,51

3683,0

2,50

2,35

 

61. 

Западно-

Сибирский

Республика Алтай

 

 

 

 

 

 

 

62. 

Алтайский край

29.11.96

169,1

0,99

2691,0

1,82

1,06

 

63. 

Кемеровская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

64. 

Новосибирская обл.

 

 

 

 

 

 

 

65. 

Омская обл.

19.05.96

139,7

0,82

2178,0

1,48

1,47

 

66. 

Томская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

67. 

Тюменская обл.

 

 

 

 

 

 

 

68. 

Ханты-Мансийский АО

проект

 

 

 

 

 

 

69. 

Ямало-Ненецкий АО

проект

 

 

 

 

 

 

70. 

Восточно-

Сибирский

Республика Бурятия

28.09.95

251,3

2,06

1050,0

0,71

0,55

 

71. 

Республика Тыва

проект

 

 

 

 

 

 

72. 

Республика Хакасия

 

 

 

 

 

 

 

73. 

Красноярский край

01.11.97

2339,7

13,7

3118,0

2,11

1,48

 

74. 

Таймырский АО

01.11.97

862,1

5,05

47,0

0,03

 

 

75. 

Эвенкийский АО

01.11.97

767,6

4,5

21,0

0,01

 

 

76. 

Иркутская обл.

27.05.96

767,9

4,5

2789,0

1,89

2,44

 

77. 

Усть-Ордынский АО

27.05.96

22,4

0,13

142,0

0,1

?

 

78. 

Читинская обл.

проект

 

 

 

 

 

 

79. 

Агинский Бурятский АО

проект

 

 

 

 

 

 

80. 

Дальневосточный

Республика Саха (Якутия)

29.06.95

3103,2

18,17

1036,0

0,7

1,44

 

81. 

Еврейская автономная обл.

 

 

 

 

 

 

 

82. 

Чукотский АО

 

 

 

 

 

 

 

83. 

Приморский край

 

 

 

 

 

 

 

84. 

Хабаровский край

24.04.96

788,6

4,62

1560,0

1,06

1,07

 

85. 

Амурская область

20.05.98

363.7

2,13

1030,0

0,70

0,59

 

86. 

Камчатская обл.

 

 

 

 

 

 

 

87. 

Корякский АО

проект

 

 

 

 

 

 

88. 

Магаданская обл.

04.07.97

461,4

2,7

265,0

0,18

0,24

 

89. 

Сахалинская обл.

29.05.96

87,1

0,51

648,0

0,44

0,49

 

 

 

 

ИТОГО:

12.746,4 тыс. км2

75,25%

96.982,46 тыс. чел.

62,46%

68,6%

 

 

 

 


Как известно, основные претензии к договорной практике заключаются в следующем: договоры изменяют-де природу Российской Федерации; неясно соотношение договоров с федеральными законами и законами субъектов Федерации; договоры нарушают принцип равноправия субъектов Федерации. Попытаемся ответить на эти вопросы.

3.1.1. Договоры не изменяют природу федерации в России

Конституционный Суд показал, что договоры, при всей их важности, носят по отношению к Конституции Российской Федерации подчиненный характер и, следовательно, не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Федерации и ее субъектов. Так, в п.2.1. мотивировочной части Постановления от 7 июня 2000г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд РФ указал, что приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч.3 ст.11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд РФ неоднократно рекомендовал использовать договорную практику как один из эффективных инструментов достижения согласия в конфликтных ситуациях. Например, в Постановлении от 14 июля 1997г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области Конституционный Суд РФ, решая вопрос о принципах разграничения компетенции между органами власти субъектов РФ, входящих в так называемые «сложносоставные» субъекты Федерации указал, что «на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области»[17].

Очевидно, что положение о возможности разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.

В связи с этим важно помнить, что согласно ч.1 ст.15 Конституции РФ федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч.1 ст.76). Следовательно, Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. И доминирующее значение занимает Конституция РФ, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу нашей Федерации.

Нельзя не отметить, что оппоненты договорной практики часто по недоразумению или намеренно усматривают в действующих договорах вместо акта, устанавливающего полномочия и ответственность различных уровней власти, некие «соглашения между частью и целым». Но подобных документов в правовой системе России не было и нет! Само представление о возможности заключения какого-либо договора между Российской Федерацией в целом и ее субъектом как равноправными государствами является правовым и политическим нонсенсом. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральным центром, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят.

Более того, тот факт, что в большинстве договоров 1995-1998 гг. субъекты Федерации передавали часть предметов из сферы своего исключительного ведения в ведение совместное, свидетельствует не об ослаблении Федерации, а о том, что уже к середине 90-х период «парада суверенитетов» и «бегства от Центра» был закончен, начался период центростремительного движения и активный процесс «собирания» российских земель.

Нецелесообразно препятствовать процессам согласованного делегирования некоторых вопросов исключительного ведения субъектов в совместное с Федерацией ведение, поскольку регионы имеют такое право хотя бы по смыслу ст.73 Конституции РФ. Кроме того, от делегирования некоторых вопросов исключительной компетенции субъектов в совместное ведение есть прямая выгода как регионам, так и Федерации в целом.

3.1.2. Договоры не нарушают равенство субъектов Федерации

Во-первых, недопустимо смешивать понятия юридического и фактического равенства. Субъекты федерации, точно так же, как и люди, фактически не могут быть равны, но при этом обладают равными правами.

Во-вторых, поскольку Конституция РФ содержит принципиальную возможность разграничения предметов ведения и полномочий с помощью договоров для всех субъектов без исключения, тот факт, что один регион воспользовался этим правом, а другой нет, не нарушает принцип их равноправия. Аналог: люди имеют право вступать в брак, но тот факт, что одни воспользовались этой возможностью, а другие – нет, не означает для последних поражение в правах.

Такое же понимание принципов равенства и равноправия содержится, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996г. № 16-П по делу о проверке конституционности п.1 ст.1 и п.4 ст.3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991г. «О дорожных фондах в Российской Федерации»[18]. Конституционный Суд не только напомнил, что принцип равноправия субъектов Федерации «выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации» (п.2 мотивировочной части), но и дал исчерпывающий ответ тем, кто смешивает понятия равноправия субъектов и их фактического равенства. Суд предписал федеральным органам государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики «исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации» (п.7 мотивировочной части).

В этом же решении Конституционный Суд РФ показал, что в подлинно федеративном государстве идеология федерализма должна пронизывать деятельность органов власти на всех уровнях, включая деятельность в сфере исключительного ведения. В п.3 мотивировочной части он подчеркнул, что «федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов Федерации».

3.1.3. О соотношении договоров и федеральных законов

Как известно, ни в Конституции РФ, ни в законодательстве не дан ответ о соотношении федеральных законов, договоров и законодательства субъектов РФ в разграничении предметов ведения и полномочий. Из приводившейся формулировки ч.3 ст.11 Конституции РФ (и с учетом положений ее статьи 15) можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Тогда договорное разграничение предметов ведения и полномочий может осуществляться лишь в соответствии с нормами статей 71-73 Конституции, то есть сводится к распределению полномочий между Федерацией и ее субъектами внутри предметов совместного ведения (ст.72) и к передаче Федерации отдельных полномочий из сферы исключительной компетенции субъекта (ст.73). Однако ч.3 ст.11 подобного ограничения не содержит, а ее нормы, в силу ч.2 ст.16, имеют большую юридическую силу по сравнению с положениями статей 71-73 и ч.1 ст.76.

Вместе с тем разный объем взаимных прав и обязанностей Российской Федерации и ее субъектов, устанавливаемый в договорах, часто представляется как практика, противоречащая принципу равноправия субъектов Федерации (части 1, 4 ст.5). Статьи 5 и 11 входят в главу 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» и, следовательно, обладают большей по сравнению с другими конституционными нормами, юридической силой (ст.16), поэтому чисто правовое разрешение коллизии кажется невозможным.

Но принцип равноправия субъектов Федерации допустимо рассматривать (по аналогии с общей правосубъектностью) и как гарантированное Конституцией формально равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов (по аналогии с индивидуальным правовым статусом) может быть разным.

Что касается федеральных законов как правового инструмента разграничения предметов ведения и полномочий, то в ч.3 ст.11 Конституции РФ они прямо не названы. Однако из смысла ст.72 и ч.2 ст.76 Конституции РФ, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации могут устанавливаться федеральными законами.

Конституционный Суд РФ неоднократно излагал эту позицию. Так, например, в уже упоминавшемся Постановлении от 9 января 1998г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, Суд указал, что «федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий» (п.4 мотивировочной части)[19].

Чрезвычайно важной является и правовая позиция Конституционного Суда РФ, касающаяся соотношения законодательных полномочий федерального центра и его субъектов в сфере предметов совместного ведения. Как известно из опыта зарубежных федераций, наличие сферы конкурирующих (совместных) полномочий означает право органов власти одного уровня осуществлять определенные полномочия, пока бездействует другой уровень власти. Как правило, конкурирующие полномочия дают возможность федеральным властям присваивать компетенцию. Это выражается в широко известном правиле Bundesrecht bricht Landesrecht («Право федерации стоит выше права ее субъектов»)[20]. Хотя механизм конкурирующих полномочий объективно направлен на закрепление компетенции за федеральным центром, в случае, если федеральный законодатель «дремлет», правовой вакуум вынуждены заполнять субъекты федерации.

Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал право субъектов осуществлять «опережающее» правовое регулирование в сфере совместной компетенции в случае отсутствия федерального закона, указав при этом, что в случае появления федеральной нормы, акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ней. Так, в п.3 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997г. № 1-П по делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд РФ указал, что «установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "н" части 1 Конституции Российской Федерации). Статья 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Однако поскольку федеральный законодатель на тот момент не урегулировал вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, как это предусмотрено статьями 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд установил, что «до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем республика вправе сама осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также установить свою систему органов государственной власти самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации».

Что касается актуальной в последнее время идеи разграничить полномочия федерального центра и регионов по всем предметам совместного ведения, перечисленным в ст.72 Конституции РФ, федеральными законами, то тут возникают две проблемы.

Первая касается необходимости учесть при подготовке подобных законов все разнообразие 89 субъектов Федерации. Очевидно, что, кроме изучения уже существующего конкретного опыта правового регулирования разграничения полномочий между Федерацией и регионами по отдельным предметам совместного ведения, необходимо отказаться от мелочного детального фиксирования в законодательстве значительного перечня конкретных полномочий органов власти различных уровней и уделить особое внимание процедурным вопросам подготовки такого рода законов.

В частности, важно зафиксировать обязательность процедур согласования законов и иных нормативных правовых актов по предметам совместного ведения в процессе их подготовки и принятия. Закон должен гарантировать, что позиция субъектов РФ будет услышана.

Вторая проблема связана с тем, что с философской и методологической точки зрения опасно делить предметы совместного ведения «без остатка», поскольку кажущаяся выгода от ликвидации «поля конфликтов» многократно перекрывается негативными последствиями, связанными с исчезновением поля для взаимодействия и сотрудничества федерального центра и регионов. Исчезновение сферы конкурирующей компетенции ведет, как ни парадоксально, к ослаблению связей, скрепляющих Федерацию. Ведь конфликт – это, прежде всего, полезный сигнал для федерального центра, позволяющий своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений. А «полное разграничение» предметов совместного ведения и полномочий – это повод для изоляционизма регионов, особенно сильных.

В подлинной федерации составляющие ее части всегда должны быть на практике вовлечены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально «узнавать» себя в федерации, поскольку речь идет об их собственной федерации, а не о некоем центре власти, которому надо противостоять. Такая институциональная связь, как и ее восприятие политиками и населением чрезвычайно важны для гарантии лояльности регионов по отношению к федерации, а также для более гармоничного сотрудничества.

3.1.4. О соглашениях между органами исполнительной власти

Особое место среди правовых механизмов разграничения полномочий занимают соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, предусмотренные статьей 78 (части 2 и 3) Конституции РФ как способ оптимизации управления в Российской Федерации.

Как известно, недопустимо издание регионами законов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Точно так же и федеральный Центр не вправе в одностороннем порядке издавать законы либо вмешиваться каким-либо иным способом в сферу исключительного ведения субъектов Федерации. Однако в рамках процедур ст.78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов федерации право осуществления части своих полномочий. При этом само полномочие остается в исключительной «собственности» федерального Центра: передается только право его осуществления – на конкретный срок и под конкретные условия.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 14 июля 1997г. № 12-П по делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции РФ установил, что право передавать друг другу осуществление части своих полномочий имеют и субъекты РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа» (п.6 мотивировочной части)[21].

3.1.5. О согласительных процедурах

Нельзя обойти вниманием и такой правовой механизм, как согласительные процедуры, которые используются Президентом РФ в соответствии с ч.1 ст.85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают именно по вопросам, связанным с разграничением сфер компетенции и полномочий органов власти различных уровней.

Конституционный Суд РФ неоднократно рекомендовал использовать такого рода правовые инструменты для разрешения конфликтов как между федеральным центром и регионами, так и между органами власти регионов, например, входящих в состав «сложносоставного» субъекта РФ.

В частности, в уже неоднократно цитируемом Постановлении по делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции РФ, Конституционный Суд, обращаясь к конфликтующим органам власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов, установил, что «в целях обеспечения конституционного порядка стороны обязаны принять все необходимые меры для достижения согласия. В отсутствие такого согласия федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит»[22].

Кстати, примером успешного разрешения разногласий между органами государственной власти регионов, входящих в «сложносоставной» субъект РФ, может служить Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенный между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов.

3.2. Нужно ли ликвидировать договорную практику?

Как уже говорилось, критики договорной практики считают, что она является чем-то вроде раздачи «преференций» отдельно избранным субъектам Федерации и «нарушением равенства». Сегодня федеральный Центр ведет активную кампанию по отмене договоров (получено согласие на расторжение 21 из 42 заключенных к 1997 году договоров; остальные, несмотря на сопротивление руководителей регионов, будут объявлены недействительными, поскольку не утверждены федеральным законом). Однако эта кампания, проходящая под знаком «укрепления государства», на самом деле уменьшает практический инструментарий влияния на регионы и возможности маневра федеральных властей – договоры реально более выгодны федеральному Центру, поскольку являются эффективным инструментом проведения региональной политики и совершенствования федеративных основ государства.

Возможности, которые федеральный Центр теряет с ликвидацией договорной практики, лучше показать на конкретных примерах.

3.2.1. Договор – правовой инструмент разрешения региональных конфликтов

Наиболее яркий пример – Договор с органами государственной власти Республики Татарстан. Это первый из подписанных договоров, хотя разработан был вторым. Впервые формула аналогичного документа была выработана на переговорах российской и чеченской делегаций в Грозном в 1992 году. Более того, текст договора для Чечни был опубликован в 1993 году для широкого обсуждения. Но, к сожалению, тогда этот процесс был прерван.

Как известно, Конституция Российской Федерации закрепила базовые принципы Федеративного договора 1992 года и разрушила тем самым намерения ряда лидеров сепаратистских движений закрепить договорный характер Российской Федерации.

Из 89 субъектов Федерации только Татарстан и Чеченская Республика отказались подписать Федеративный договор и пошли на резкое ухудшение отношений с Центром. В частности, в Татарстане не была поддержана новая Конституция Российской Федерации 1993 года, не прошли выборы в федеральный парламент. В этой ситуации потребовались особые юридические инструменты для нормализации ситуации.

Конечно, федеральный Центр мог и в те времена потребовать в качестве первого шага к нормализации отношений безусловного изменения норм Конституции Республики Татарстан. Но такой «бескомпромиссный» подход наверняка бы завел ситуацию в политический и юридический тупик, вариант которого можно увидеть сегодня на трагическом примере Чеченской Республики.

К счастью для всех, и в федеральном Центре, и в Республике Татарстан возобладал политический разум и воля к конструктивному диалогу. Итогом этой работы стало подписание в феврале 1994 года (после трех лет труднейших переговоров!) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

В результате Татарстан вернулся в бюджетное пространство Российской Федерации, на территории Республики точно так же, как и во всех остальных субъектах Федерации, состоялись выборы в федеральные органы власти, что с юридической точки зрения означало безусловное признание суверенитета Российской Федерации на территории татарстана.

Очевидно, что договор как инструмент правового урегулирования политического конфликта не теряет своего прикладного значения и для ситуации в Чеченской Республике.

3.2.2. Договор – инструмент нормализации взаимоотношений регионов, входящих в состав «сложных» субъектов Российской Федерации

Известно что внутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации нередко возникают конфликты между органами власти края (области) и органами власти входящих в их состав автономных округов. В середине 90-х гг. резко обострились отношения Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов с Тюменской областью, до сих пор не гармонизованы отношения Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Красноярского края, в состав которого он входит.

В таких случаях юридически грамотно разработанные договоры помогают разрешать самые тупиковые ситуации. На сегодняшний день существует три прецедента: это два трехсторонних договора органов власти Российской Федерации, Иркутской области и Усть-Ордынского (Бурятского) автономного округа, а также Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; и четырехсторонний договор органов власти Российской Федерации, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов.

В договорах органы власти соответствующих субъектов Федерации в точном соответствии с федеральной Конституцией выступают на равных правах. Кстати, именно такую практику нормализации отношений внутри «сложносоставных» субъектов Федерации рекомендовал и Конституционный Суд РФ, разъясняя ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации.

3.2.3. Договор – юридическая база для укрупнения субъектов Федерации

Не секрет, что границы ряда субъектов Российской Федерации исторически были скроены зачастую субъективно. Яркий пример – Санкт-Петербург и Ленинградская область. Именно процесс подготовки договоров о разграничении полномочий с федеральными органами власти заставил эти субъекты Федерации в полной мере увидеть и осознать все «минусы» и противоречия, которые накопились за десятки лет раздробленного существования города и области.

Это понимание привело к тому, что в текстах обоих договоров были с общего согласия помещены две «зеркальные» статьи о том, что Ленинградская область и Санкт-Петербург имеют право создавать единые органы власти в полном соответствии со ст.78 российской Конституции.

Таким образом, в договорах о «разграничении» заложена правовая основа для объединения органов власти двух регионов, для укрупнения субъектов Российской Федерации.

3.2.4. Договоры – инструмент заполнения пробелов в федеральном законодательстве по предметам совместного ведения

Как уже говорилось, активно продвигается идея о замене договоров серией типовых федеральных законов, разграничивающих полномочия сразу со всеми субъектами Федерации по конкретному предмету совместного ведения. Эта позиция имеет право на существование, однако региональные разнообразия настолько велики, что сложно учесть особенности разграничения полномочий по конкретным предметам совместного ведения с каждым из 89 субъектов Российской Федерации. То, что годится для промышленно развитых регионов, абсолютно неприемлемо в аграрных. То, что годится для Крайнего Севера, не работает на Юге и т.д. Да и сами темпы федерального законотворчества значительно отстают от реальных потребностей жизни.

Поскольку предметы совместного ведения РФ и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Правовое регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч.2 ст.76 Конституции РФ). Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Эту позицию неоднократно подтверждал Конституционный Суд РФ.

Таким образом, договоры, «настраивающие» общие федеральные принципы на региональные особенности, способны оперативно заполнять пробелы федерального законодательства по конкретным вопросам совместного ведения, а в случае принятия соответствующего федерального закона – действуют в части, ему не противоречащей. Более того, в текстах практически всех договоров в обязательном порядке записана следующая норма:

«До принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации республика (область, край) осуществляет собственное законодательное регулирование по указанному предмету совместного ведения.

После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты республики (края, области) приводятся в соответствие с федеральным законом. Законы и иные нормативные правовые акты данной республики (края, области), не приведенные в соответствие  с федеральным законом, применению не подлежат».

Таким образом, субъект Российской Федерации, подписавший договор, взял тем самым на себя обязательство привести свое законодательство в соответствие с федеральным и постоянно следить за сохранением этого соответствия.

3.2.5. Договор – инструмент правовой «интервенции» федерального Центра в сферу исключительного ведения субъектов Федерации

Ряд авторов Закона об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий особо подчеркивали позицию о нецелесообразности включения в договоры предметов из сферы исключительного ведения субъектов Федерации, усматривая в этом нарушение Конституции РФ.

Как уже говорилось, поскольку субъекты Федерации обладают всей полнотой власти в сфере своей исключительной компетенции, они имеют право делегировать часть собственных вопросов в совместное ведение, если на то есть согласие Российской Федерации. Понятно, что подписание договора и есть выражение такого согласия.

Передача предметов исключительного ведения субъектов Федерации в сферу совместного ведения означает укрепление федеральной власти, поскольку федеральный Центр тем самым получает право издавать законы по указанным вопросам. Выгода для субъекта Федерации заключается в возможности получить реальную помощь центральных властей по тем проблемам, решить которые регион не может самостоятельно.

С принятием Федерального закона от 24 июня 1999г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», были систематизированы и усовершенствованы процедуры договорного разграничения предметов ведения и полномочий.

Статья 14 названного Федерального закона установила пределы договорного разграничения предметов ведения и полномочий следующим образом:

«1. Договор может быть заключен:

а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения – с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.

2. Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации.

3. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора».

Статья 17 конкретизировала возможные предметы договора:

«Предметами договора могут быть: конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора; иные вопросы, связанные с исполнением положений договора».

Представляется, что в такой редакции Федеральный закон является препятствием на пути согласованного делегирования некоторых вопросов исключительного ведения субъектов в совместное с Федерацией ведение, тем более, что регионы имеют такое право по смыслу ст.73 Конституции РФ, поскольку по вопросам своей исключительной компетенции субъектам Федерации принадлежит вся полнота государственной власти.

Настаивая на «чистоте принципа» – а именно, на разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации исключительно по предметам совместного ведения в рамках ст.72 Конституции РФ, – федеральный законодатель, к сожалению, не увидел, что от делегирования некоторых вопросов исключительной компетенции субъектов в совместное ведение есть прямая выгода как регионам, так и Федерации в целом.

Как известно, после принятия Федерального закона о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий, не был подписан ни один договор. Более того, в настоящее время ряд субъектов Российской Федерации поставил вопрос об отмене ранее заключенных договоров. Как быть в этом случае?

Представляется, что единственной корректной юридической формой решения этой проблемы может быть двусторонний протокол, подписываемый Президентом Российской Федерации, с одной стороны, и высшим должностным лицом субъекта Федерации (а в ряде случаев и председателем законодательного органа субъекта РФ), с другой стороны, о признании соответствующего договора утратившим силу.

Важно понимать, что в случае превращения этого процесса в кампанию по отмене всех договоров возникает опасность возвращения на позиции 1994 года, когда договоры были не столько стандартным инструментом разграничения полномочий разных уровней власти, сколько инструментом «скорой политической помощи» в разрешении конфликта федерального центра с республиками в составе России. То есть договоры сохранятся, к примеру, у национальных республик, а края и области лишатся этого правового инструмента конкретизации сфер ответственности с федеральным центром.

4. Анализ и оценка правовых форм реализации принципа совместного ведения

4.1. Значение принципа совместной компетенции

Принцип совместного ведения является одним из краеугольных камней организации любого государства, как федеративного, так и, между прочим, унитарного. Естественно, в федеративном государстве, каковым является Россия, значение этого принципа еще более возрастает, поскольку значительно усложняется структура связей между центром и провинциями.

Институт совместного ведения равноположен институтам исключительного ведения Федерации и исключительного ведения субъектов Федерации. Однако, как будет показано ниже, формально установленные границы между каждой парой этих институтов далеко не всегда характеризуются столь важной в дихотомических задачах определенностью и четкостью.

Прежде всего, обратим внимание на то, что само формирование института совместного ведения осуществляется на уровне именно федеральной Конституции, которая может считаться актом исключительно федеральным уже в силу того, что была принята общенациональным референдумом. Именно народ в целом, а не «народ такой-то республики» или «население такой-то области» принимал на референдуме основной закон страны. Иное толкование приводит тому, что единый и единственный источник суверенной власти размножается по числу субъектов Федерации. Совершенно очевидно, что на всей территории России единственным источником публичной власти является воля народа Российской Федерации. Источник власти в субъектах Федерации – тот же, поскольку, с одной стороны, именно воля всего народа лежит в основе создания самого государства, разделения его территории, разграничения полномочий «по вертикали» и «по горизонтали». С другой стороны, население субъекта Федерации является составной частью народа как единого источника власти в РФ, и, следовательно, выражая свою волю на референдуме по вопросу принятия Конституции выступает как часть, представляющая целое.

Правда, сама Конституция РФ несколько затушевывает границы между исключительной и совместной компетенцией. Так, механизм внесения поправок к главам 3-8 Основного закона страны, закрепленный в ст.136 Конституции РФ, фактически выводит этот акт из исключительного ведения Федерации и отчасти включает в сферу действия института совместного ведения. Как иначе может быть интерпретировано правило, согласно которому поправки к главам 3-8 Конституции РФ «вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации»? Отсюда следует, что принятие федеральной Конституции действительно относится к исключительному ведению Федерации, тогда как внесение в нее изменений (применительно к главам 3-8) – к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Вот почему, говоря о нечеткости границ между институтами исключительного и совместного ведения, следует, в первую очередь, отметить п.«а» ст.71 Конституции РФ, который относит к ведению Российской Федерации «принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением». С учетом сказанного выше, данная формула оказывается неточна.

Разумеется, может возникнуть вопрос, почему коллизия между положениями пункта «а» ст.71 и ст.136 должна решаться именно в пользу последней? Да потому, что ст.136 находится в главе 9 Конституции РФ, которая – вкупе с главами 1 и 2 – не может быть пересмотрена Федеральным Собранием. Для пересмотра положений этих глав предусмотрен более сложный порядок, а именно – принятие новой Конституции или ее новой редакции.

Впрочем, внесение предложенного выше изменения в ст.72 Конституции РФ – не единственный возможный путь преодоления коллизии. Более простой выход – толкование Конституционным Судом РФ статей 71, 72 и 136 в их совокупности.

Но вернемся к общей оценке роли принципа совместного ведения. Институты федеративного государства являются естественным ответом на гетерогенность многосоставного общества. Причем, именно относительная изолированность субъектов федерации как проявление изолированности сегментов общества способствует развитию организационных структур внутри каждого субъекта федерации. Изолированность сегментов, возникающая вследствие образования ими собственных властных и общественных институтов, является не столько предварительным условием для установления режима демократии, сколько способом ее осуществления.

Федеративное деление страны имеет своим следствием формирование обособленных территорий, субъектов Федерации, которые, как правило, значительно более гомогенны по составу населения и имеют значительно меньший уровень пересечения расколов между социокультурными общностями, чем страна в целом. Однако с точки зрения теории «пересекающихся расколов» для развития демократии полезнее, когда границы между частями федерации не совпадают с границами основных социокультурных разделов в обществе. Говоря словами С.Липсета, «демократии требуются разделы внутри языковых или религиозных групп, а не между ними»[23].

Представляет интерес швейцарская формула регулирования отношений между различными группами общества: 1) повышение гомогенности составных частей федерации путем максимально возможного территориального разделения различных групп; 2) передача всех функций, при осуществлении которых затрагивается проблема языка (образование, научное и художественное творчество и т.д.), под юрисдикцию кантонов, а не федерального правительства. Характерно, что хотя в Швейцарской конфедерации признаны четыре официальных языка, только в одном кантоне официальными считаются три языка, а в трех кантонах – по два. И только в одном кантоне (Берн) имела место вспышка сепаратизма на языковой почве. В трех округах этого кантона большинство составляют франкофонные католики, которые в целом по кантону составляют меньшинство как по религиозному, так и по языковому признаку, то есть являются «меньшинством вдвойне». Формирование в этом районе нового кантона, в котором франкофонные католики составят уже «большинство вдвойне» вполне вписывается в швейцарскую систему взаимных гарантий, так как раздел кантонов у швейцарцев является одним из самых древних методов разрешения конфликтов[24].

Конечно, в определенном смысле автономия как сопутствующий федерализму институт представляет собой отклонение от общедемократического принципа власти большинства. Автономия признает самоуправление меньшинств (территориальных, национально-территориальных, языковых, религиозных и т.п. общностей, сегментов) в сфере их исключительных интересов, что представляется логическим следствием так называемого «принципа большой коалиции», предполагающего, что ответственные политические силы всех значительных сегментов многосоставного общества сотрудничают в управлении страной. По всем вопросам общего характера решения должны приниматься сегментами совместно на началах пропорциональности влияния. Однако по другим вопросам право принятия и исполнения решений может и должно быть предоставлено отдельным сегментам.

Делегирование сегментам прав выработки и претворения в жизнь политических решений вкупе с пропорциональным распределением государственных средств между сегментами – мощный стимул к становлению различных организаций, представляющих интересы сегментов. Поскольку границы между сегментами переносятся и на институты гражданского общества, постольку автономия сегментов усиливает гетерогенность общества. В этом плане смысл демократии не в устранении и не в ослаблении различий между сегментами, а в открытом превращении их в конструктивные элементы стабильной демократии.

Казалось бы, чем более разделенным, сегментированным является общество, тем большая нестабильность ему угрожает. Вместе с тем, четкие границы полномочий в предметах ведения Федерации и ее субъектов дают преимущество ограничения взаимных контактов, а следовательно уменьшение вероятности того, что существующие несовпадения интересов со временем могут трансформироваться в острые конфликты. Опасная напряженность возникает лишь тогда, когда участники взаимодействия, движимые противоположными интересами, находятся в постоянном контакте на тесном пятачке совместного ведения. «Власть, подконтрольная или ограниченная, почти всегда соперница и противник власти, которая контролирует и ограничивает ее, – писал А.Гамильтон. – Это простое положение учит нас, что почти нет резонов ожидать от лиц, которым вверено ведение дел тех или иных членов конфедераций, постоянной готовности с безупречной доброй волей и беспристрастностью в отношении общего блага исполнять решения или декреты высшей власти. То, что произойдет противоположное, объясняется натурой человека. Если, следовательно, решения конфедерации не могут исполняться без вмешательства данной администрации, тогда почти нет никаких надежд на их исполнение вообще. Правители соответствующих частей независимо от того, имеют ли они на это конституционное право, будут сами судить об уместности данных мер»[25].

Следовательно, попытки фактического расширения сферы исключительного ведения федерации за счет поглощения сферы совместного ведения – не лучший путь к достижению стабильности и целостности системы российского федерализма, поскольку гораздо большего можно было бы добиться путем повышения взаимной ответственности и готовности к сотрудничеству соучастников управления страной. Баланс между суммой взаимодействий и степенью интеграции необходим постольку, поскольку «количество поводов для возникновения острого конфликта будет возрастать с возрастанием объема и многообразия взаимных контактов»[26].

Именно федерализм является наиболее эффективным механизмом формирования сообщества для тех многосоставных обществ, в которых каждый сегмент сосредоточен на определенной территории и отделен от других сегментов, когда границы между сегментами совпадают с границами между регионами. Поскольку управление на региональном уровне практически всегда организуется в соответствии с такими границами, постольку федерализм представляется весьма перспективным способом воплощения в жизнь идеи автономии социокультурных сегментов.

Принципиальное значение для судьбы федерации имеет делегирование разумной доли полномочий провинциям. В стране, в которой существуют значительные различия между регионами, последним необходимо предоставить возможность самим решать свои собственные дела, с тем чтобы они были удовлетворены существованием политического союза.

Важным показателем роли федерального центра в сравнении с органами власти субъектов федерации является доля государственных доходов, перераспределяемых через федеральный бюджет. Централизация государственных доходов означает концентрацию власти на уровне федерации, тогда как их децентрализация – децентрализацию власти.

И наоборот, концепцию автономии социокультурных сегментов можно рассматривать как общий вывод из доктрины федерализма. Там, где сегменты территориально не разделены, автономия обычно устанавливается на основе личностного принципа, согласно которому каждый гражданин самостоятельно определяет, к какой национальной или социокультурной общности он относит себя, а каждая общность получает автономию. Так было в Нидерландах, Австрии и Бельгии, в которых имеют место религиозно-идеологические субкультуры, а не языковые общности. В результате уровень автономии сегментов в этих странах, особенно, в сфере культуры, образования и средств коммуникации, весьма значителен.

Даже некоторые унитарные государства, например, Бельгия, двигаются в направлении либо квазифедерализма, влекущего за собой как функциональное, так и территориальное разделение, либо национально-культурной автономии, ради поиска решения языковых проблем. Разделение общества по языковому принципу, проведенное в Бельгии в 1970 году, официально закрепило разделение депутатов парламента на два самостоятельных культурных совета, которые действуют как высшие законодательные органы в сфере образования и культуры. В этих органах каждой языковой общине предоставлена автономия. Законы, затрагивающие вопросы культурной автономии, должны приниматься двумя третями голосов при совпадающем большинстве голосов в каждой языковой группе. А франкофонное меньшинство по любому законопроекту, угрожающему его интересам, имеет возможность подавать апелляцию кабинету, состоящему из равного числа министров от франкофонной и фламандской общин. Аналогичным образом осуществляется управление и в двуязычном Брюсселе. Благодаря этой квазифедеративной структуре интересы языковых групп получают институциональное выражение и политическое представительство.

Принцип совместного ведения особенно важен в федеративных государствах в связи с проблемой обеспечения демократии. Федерация не только часто сопутствует демократии, но одновременно выступает важным фактором, поддерживающим её. Это отмечал еще де Токвиль, говоря, что благодаря федеративной структуре Союз обладает силой крупной республики и долговечностью малой[27]. А современный американский ученый В.Остром пишет: «Правосудие возможно лишь в том случае, когда правительственные прерогативы осуществляются в отношении индивидов. Поэтому федеральная система правления требует, чтобы каждая единица правления создавалась именно в расчете на конкретных граждан»[28].

Представляется, что для понимания российского федерализма данная позиция может быть наиболее перспективной. Добольшевистская Россия была унитарным государством. Впоследствии она приобрела форму «Союза Советских Социалистических Республик». Но эта Федерация была лишь внешним обличьем тоталитарного государства. Тоталитаризм, основанный на поглощении человеческой личности и всего общественного бытия, требовал унитаризма и единства во всем. «Теоретические» экзерсисы советских государствоведов по поводу теорий «единого союзного государства» и «ограниченного суверенитета союзных республик» были призваны придать тоталитарному унитаризму благообразный вид.

Крах тоталитаризма предопределил распад СССР. В результате историческая Россия сократилась до размеров РСФСР (РФ). Неизбежная постреволюционная слабость государства предопределила заискивание новой центральной власти перед региональными элитами как жизненно необходимыми союзниками и породила уступчивость в региональной политике Москвы. Федеративный договор, хотя и закрепил относительный баланс полномочий между центром и регионами, однако не стал частью некоего общественного договора, а остался лишь соглашением кровососущих номенклатурных насекомых о разделе прямоходящих источников питания.

Федеративный договор возник как результат неумения центра наладить отношения взаимопонимания и сотрудничества с регионами. Причем причина отсутствия взаимопонимания в значительной степени была результатом наличия принципиальных расхождений в политических ориентациях, господствовавших в то время в московском Кремле и других «кремлях». Эти расхождения носили достаточно принципиальный характер: в одних регионах местная элита строила капитализм, в других восстанавливала социализм, в третьих – искала «особый национальный путь». Чтобы хоть как-то договориться с региональными элитами, и была использована форма Федеративного договора, который представлял собой паллиатив, некую временную замену демократической правовой конструкции федеративной власти.

Следует подчеркнуть, что никаких конституционно-правовых или историко-правовых оснований для подобного договора не было. Россия в границах РСФСР никогда не распадалась и никогда не соединялась. Поэтому говорить о Федеративном договоре как правовой основе Российской Федерации бессмысленно. По сути дела Федеративный договор был и остается документом, фиксирующим лишь разграничение полномочий между различными уровнями управления, между различными центрами власти и группами чиновников. По своей компромиссной и камерной природе он более всего напоминает те «Кондиции», которые подписала Анна Иоановна при восшествии на престол Российской империи. Подписала, вынуждаемая к тому своей единственной опорой, гвардией, но вскорости порвала, лишь только обнаружила и другие опоры.

В силу указанных выше причин Федеративный договор не стал, да и не мог стать источником российского федерализма. Здесь необходима куда более широкая основа, а именно, всеобъемлющий общественный договор. Тот самый, скорее неписаный, чем писаный, но ясно понимаемый всеми гражданами страны договор о разделении тягот управления и подчинения, о выборе пути, единстве цели и плюрализме средств ее достижения. Отсюда следует что никаких оснований для характеристики Российской Федерации как договорной федерации просто нет. Если все же пытаться обосновать договорный характер федерации в России, то единственная правовая основа федерации отыщется в самой Конституция. Именно и только Конституция может быть интерпретирована как правовое оформление общенационального договора, заключенного между обществом и государством в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 г. Акт народного волеизъявления на референдуме поставил Федеративный договор и другие договоры о разграничении предметов ведения и полномочий в подчиненное положение по отношению к федеральной Конституции. И сегодня Федеративный договор фактически имеет значение не правового, а почти исключительно исторического документа.

На первый взгляд кажется, что любая федерация построена на объединении территорий, объединении населения и на разделении полномочий между центральной и местной властями. На самом же деле федерация есть, прежде всего, формирование единства государственного суверенитета, единства правового, экономического, информационного и т.д. пространства. В федерации не разделяются, а напротив, объединяются усилия, ресурсы и разграничиваются полномочия в различных сферах управления, областях интересов и ответственности. Причем каждому уровню ответственности должны соответствовать определенные полномочия и ресурсы.

В определенном смысле можно сказать, что федерация есть объединение исключительных полномочий и ресурсов федерального центра с исключительными полномочиями и ресурсами субъектов федерации. Сложенные вместе, они оставляют огромное пространство совместной компетенции. И как раз в этой сфере происходит главное чудо федерации, а именно – чудо солидарности и взаимопомощи. То есть именно то, ради чего, собственно, и существует современное правовое демократическое и социальное государство.

Настоящая федерация не может быть асимметричной, сколько бы нас ни пытались уверить в том, что в России возможна только асимметричная федерация. Не может потому, что принцип равноправия является в федерации основополагающим. Потому, что гражданин должен чувствовать себя в равной степени комфортно в любой точке федерации. Потому, что ему всюду должны быть гарантированы равные права, свободы и обязанности в пределах установленного федеральным законодательством минимума. Потому, что у него должны быть равные правовые возможности для самореализации. Разделение субъектов РФ на республики, края, области, автономную область и автономные округа – не более чем дань исторически сложившейся ситуации и традиции последних восьми десятилетий. Не более того! Сохранение фактического неравноправия субъектов Федерации означает на деле подрыв федерализма.

Как и любой гражданин, любой субъект Федерации должен иметь равные с другими правовые возможности для устойчивого развития. Но поскольку фактические возможности у всех регионов разные, постольку так важна Федерация для взаимопомощи и поддержки в целях общего движения.

Совершенно очевидно, что в тех регионах, где налицо сложный национальный состав населения, могут возникать проблемы, связанные, например, с распределением руководящих постов между представителями различных национальных групп. Но столь же очевидно, что подобное распределение не может быть предметом правового регулирования. Другое дело, что вполне возможно решение подобных проблем в рамках политических традиций. Именно так происходит во многих странах мира. И, хотя эти традиции неписаные, соблюдаются они неукоснительно. Идти по другому пути, законодательно устанавливая распределение постов, значит подрывать конституционные основы равноправия граждан и статуса личности в целом.

Согласно действующей Конституции Российской Федерации, реализация принципа совместного ведения на уровне законодательства Федерации и ее субъекта основывается:

во-первых, на соответствии законодательства субъекта РФ федеральному законодательству;

во-вторых, на учете интересов как Федерации, так и ее субъектов;

в-третьих, на единстве принципов, установленных Конституцией РФ, при решении вопросов, отнесенных к исключительному ведению как Федерации, так и субъектов Федерации.

Однако на практике эти правила далеко не всегда соблюдаются. Чтобы обеспечить взаимную ответственность Федерации и ее субъектов за обеспечение целостности правовой системы страны, целесообразно существенным образом изменить подходы к разграничению предметов ведения.

Разумеется, в федеративном государстве именно федеральный законодатель задает пределы разнообразия законодательств субъектов федерации. Если этот важнейший принцип субъектами не соблюдается, то возникает разрыв правового пространства как результат наличия противоречий между правовыми нормами иерархически не соподчиненных нормативных актов. В этом случае либо федерация распадается, либо федеральный центр силой (совершенно не обязательно военной) наводит правовой порядок в субъектах с «отклоняющимся» законодательством. Именно это мы наблюдаем последние пару лет, когда органы прокуратуры и юстиции организовали настоящее наступление на органы законодательной власти субъектов Российской Федерации, вынуждая их вносить изменения в региональные нормативные акты с целью исключения противоречий с федеральным законодательством.

Рассмотрим данную проблему на примере конституционных институтов, относящихся к правам и свободам человека и гражданина, свободы совести (ст.28) и права на объединение (ст.30). При этом заметим, что далеко не всегда требуемые прокуратурой – в том числе через суд – изменения были внесены в региональное законодательство в полном объеме. Нередко суды удовлетворяли иски прокуратуры только частично. Так, Верховный Суд Республики Адыгея своим решением от 20 ноября 2000г. признал противоречащими федеральному законодательству, а следовательно, не действующими и не подлежащими применению с момента принятия ряд статей республиканского закона «О свободе совести и религиозных объединениях в Республике Адыгея», предусматривавших, в частности, запрещение распространения религиозной литературы в детских и школьных учреждениях, а также посредством частных посещений семей.

В то же время суд не усмотрел противоречия во многих других нормах республиканского закона, предусматривавших, например, возможность отказа в регистрации религиозной организации на том основании, что ее устав содержит положения, ограничивающие долг и обязанность гражданина РФ по защите отечества. При этом суд сослался на то, что ст.59 Конституции РФ характеризует защиту отечества как долг и обязанность гражданина Российской Федерации, а наличие в уставе религиозной организации положения, противоречащего законодательству РФ, согласно п.1 ст.12 Федерального закона может быть основанием для отказа в ее государственной регистрации.

Представляется, что данное судебное решение ошибочно, поскольку Конституция РФ относит регулирование прав и свобод человека и гражданина к исключительной компетенции Федерации (п.«в» ст.71), а к сфере совместной компетенции – только защиту прав и свобод человека и гражданина (п.«б» ст.72). Кроме того, ч.3 ст.55 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены именно федеральным законом. Наконец, суд не учел, что свобода деятельности религиозных организаций является частью конституционного института свободы совести и свободы вероисповедания, а значит на нее распространяются перечисленные выше правила.

Аналогичная ситуация сложилась в Республике Бурятия, где Конституционный Суд РБ справедливо нашел противоречия с федеральным законодательством в ряде положений закона РБ «О религиозной деятельности на территории Республики Бурятия» от 23 декабря 1997г.

В Республике Татарстан республиканский Верховный Суд 23 мая 2001г. по иску частного лица признал ряд норм республиканского закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 14 июля 1999г. противоречащими федеральному законодательству, не действующими и не подлежащими применению с момента вступления решения в законную силу. Что же конкретно противоречило федеральному законодательству? Здесь предусматривалось, в частности, что деятельность лиц, входящих в органы управления религиозных объединений, в случае их избрания депутатами приостанавливается на весь срок депутатских полномочий. Кроме того, закон вводил обязательность уведомления органов власти о создании религиозной группы и начале ее деятельности. Наконец, закон предусматривал, что все мусульманские религиозные организации в Республике Татарстан представляются и управляются одной централизованной религиозной организацией – Духовным управлением мусульман Республики Татарстан.

Обращает на себя внимание законодательный опыт Кабардино-Балкарской Республики. С одной стороны, закон КБР «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 10 июля 1999г. содержит немало противоречий с федеральным законодательством. Здесь, в частности, запрещается вовлечение в религиозные объединения несовершеннолетних, тогда как федеральный закон распространяет подобное правило лишь на малолетних. В отличие от федерального региональный закон признает религиозную организацию единственной формой религиозного объединения.

В то же время, в ряде региональных законов содержатся весьма примечательные нормы, которые не только не противоречат федеральному законодательству, но еще более укрепляют гарантии свободы совести. Так, закон Чувашской Республики «О свободе вероисповеданий в Чувашской Республике» от 20 января 1994г. предусматривает, что в этом субъекте Федерации не могут создаваться органы государственной власти и государственные должности, «специально предназначенные для решения вопросов, связанных с реализацией права граждан на свободу вероисповедания». Здесь же уточняется понятие светского характера системы государственного образования: атеизм не преподается в качестве обязательного предмета в любых учебных заведениях независимо от их ведомственной подчиненности. Важной представляется и следующая правовая норма, также почерпнутая из Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий»: «государство в вопросах свободы вероисповеданий и убеждений нейтрально, то есть не становится на сторону какой-либо религии или мировоззрения».

Рассматривая вопрос о законотворчестве субъектов Российской Федерации в сфере права и свобод человека и гражданина, обратим внимание на то, что п.«в» ст.71 Конституции РФ относит к исключительной компетенции Федерации «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина». В то же время п.«б» ст.72 Конституции РФ относит защиту прав и свобод человека и гражданина к сфере совместной компетенции. Не вдаваясь в детальное обсуждение этой, на наш взгляд, формально-логической ошибки федеральной Конституции, следует отметить, что региональный законодатель вправе регулировать отношения в данной сфере, во-первых, только опираясь на федеральный закон, поскольку в силу требований ст.76 Конституции РФ, при наличии федерального закона закон субъекта Федерации должен ему соответствовать, и, во-вторых, не затрагивая вопросов регулирования прав и свобод человека и гражданина. В то же время региональные власти обязаны защищать права и свободы человека и гражданина, руководствуясь при этом нормами федеральных законов.

Именно такая логика прослеживается в действиях, например, башкирского парламента, заменившего республиканский закон об общественных объединениях законом «Об обеспечении свободы деятельности общественных объединений в Республике Башкортостан» от 6 марта 2001 г.

Серьезная проблема возникает в тех случаях, когда отсутствует федеральный закон, регулирующий те или иные конкретные права и свободы человека и гражданина. Так, до настоящего времени отсутствует федеральный закон, устанавливающий порядок реализации гражданами их конституционного права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Но его отсутствие не препятствует субъектам Федерации самостоятельно устанавливать меры защиты конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Однако на практике защита прав подменяется их регулированием.

Ныне на уровне субъектов Федерации существует большое разнообразие подходов к регулированию свободы собраний. Этот вопрос решается с помощью закона (Калмыкия, Татарстан, Санкт-Петербург), указа или иного акта главы субъекта Федерации (Адыгея, Московская, Тульская, Челябинская области), постановления правительства или администрации (Республика Алтай, Кировская, Курская, Новгородская, Смоленская, Тюменская области), акта законодательного органа (Башкортостан, Липецкая, Ростовская области), акта органа местного самоуправления (Бурятия, Карелия, Мордовия, Саха, Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Хабаровский край, Архангельская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Иркутская, Калининградская, Магаданская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Псковская, Рязанская, Самарская, Сахалинская, Свердловская, Тамбовская, Читинская области). Разнообразны и способы ограничения свободы собраний. Однако все эти акты имеют весьма сомнительную юридическую силу.

Завершая рассмотрение вопроса о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов в сфере прав и свобод человека и гражданина, заметим, что существующее разделение предметов ведения в достаточно явной форме запрещает субъектам Федерации вообще законодательствовать в области прав человека. При этом не учитывается, что права человека – развивающаяся категория. Это определенный минимум прав и свобод, установленный мировым сообществом. Но никто не устанавливал здесь никакого максимума. Вот почему целесообразно перераспределить компетенцию в данной сфере, закрепив в исключительном ведении Федерации как субъекта международного права, ответственного за соблюдение международно признанных прав и свобод человека, регулирование именно этих прав и свобод и обеспечение их в целом по стране в соответствии с мировыми стандартами. В то же время регулирование вновь формулируемых прав и свобод человека и гражданина, обогащение правового содержания существующих на федеральном уровне прав и свобод может и должно рассматриваться как предмет совместного ведения.

Итак, законодательство субъекта Федерации всегда является в той или иной степени вариациями на темы федерального законодательства. Однако степень самостоятельности региональных законодательных текстов может варьироваться в очень широких пределах. Это зависит от того, сколь детально федеральный законодатель регулирует отношения, составляющие предмет как исключительного ведения Федерации, так и совместного ведения, сколь широко он распространяет пределы этих предметов и сколь велики отведенные им границы для законотворчества субъектов Федерации.

В советскую эпоху законы субъектов Федерации – хоть союзных республик, хоть автономных – отчасти текстуально повторяли нормы законов СССР, отчасти конкретизировали их применительно к своему, республиканскому предмету регулирования. Иным и не мог быть результат применения так называемого «принципа демократического централизма». По мнению Алексиса де Токвиля, «любое центральное правительство обожает единообразие. Единообразие избавляет его от необходимости издавать бесконечное количество законов: вместо того чтобы создавать законы для всех людей, правительство подгоняет всех людей без разбора под единый закон»[29]. Аналогичным образом центральная власть в СССР стремилась к унификации субъектов Федерации.

Разумеется, унификация несовместима с реальным федерализмом. Напротив, движимый интересами устойчивого развития федерализм предполагает в сфере законодательства: во-первых, соединение разнообразия, во-вторых, накопление разнообразия, в-третьих, единство в многообразии. Только так можно обеспечить, чтобы федеральная правовая система вобрала в себя все то необходимое разнообразие, которое открыло бы путь развитию разнообразия законодательства субъектов Федерации.

Отсюда следует, что правовые механизмы реализации совместной компетенции на уровне субъектов Федерации могут и должны быть разнообразны. Единообразны они должны быть лишь в той части, которая непосредственно граничит с предметами исключительного ведения федерации. В первую очередь, речь идет о процедурных и процессуальных нормах, установленных федеральным законодательством применительно к деятельности, например, федеральных органов законодательной и исполнительной власти, судов, органов прокуратуры и т.д.

Региональные законодательства могут сильно отличаться друг от друга. Если такая возможность станет реальностью, то это окажет весьма позитивное воздействие на развитие федерализма в России, поскольку из общей теории систем известно, что всякая самоуправляемая система тем более устойчива, жизнеспособна и перспективна, чем более разнообразны входящие в нее элементы. Все это, однако, не исключает возможности разработки некоторых ориентиров для структурирования законодательства субъектов Федерации.

В то же время взаимное ограничение компетенции Федерации и ее субъектов должно превратить сферу совместного ведения в заведомо неопределенное пространство объединения полномочий и ресурсов. Неопределенность границ пространства совместного ведения является естественной, а следовательно, необходимой в силу невозможности заранее определить те сферы, в которых потребуется объединение усилий федерации и ее субъектов.

В то же время некоторый абрис пределов совместного ведения можно определить заранее. Например, применительно к сфере образования компетенцию можно было бы разграничить так: поскольку Российская Федерация как субъект международного права имеет определенные обязательства перед мировым сообществом и перед своими гражданами по обеспечению минимального стандарта образования, постольку в рамках этого минимума законодательствовать должна федерация. Вне пределов этого минимума законодательствовать должны субъекты совместно с федерацией.

Мы ограничиваемся здесь указанием именно на законодательные функции, чтобы не ограничить, но подчеркнуть главенствующую роль правотворчества в отношении того или иного предмета ведения. «Что означает власть, как не умение или способность творить? – писал А.Гамильтон. – Что означает умение делать что-либо, как не власть использовать средства, необходимые для этого? Что такое законодательная власть, как не власть творить законы? Что такое средства осуществлять законодательную власть, как не законы?.. Что такое средства для осуществления этой власти, как не необходимые законы?»[30].

4.2. Анализ рамочного федерального законодательства в сфере совместной компетенции

В настоящее время в Российской Федерации в качестве основного законодательного акта, призванного конкретизировать статью 72 Конституции РФ путем урегулирования взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами в сфере реализации полномочий по предметам совместного ведения, действует Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов российской федерации» от 24 июня 1999г.

Мы будем вести речь именно об этом Законе, хотя существует огромнейший массив федерального законодательства, в котором фактически разграничиваются полномочия между Федерацией и ее субъектами по совершенно разным вопросам. Но для анализа этого массива потребуется не один месяц работы довольно большого и весьма квалифицированного научного коллектива. Поэтому мы остановимся на анализе только рамочного Закона «о разграничении».

Этого Закона долго ждали и региональные руководители, и федеральная власть. За несколько лет деятельности в рамках Конституции РФ 1993 г. стало понятно, что её статья 72 оказалась наименее освоенной, вызывает наибольшее число вопросов, фактически служит основой для размывания ответственности органов власти разного уровня и хорошей почвой для политических спекуляций (например, многим памятны взаимные упреки федеральной и региональных властей по поводу задержки выплаты пенсий, пособий, зарплаты сотрудникам бюджетных учреждений).

Однако Закон «о разграничении» так и не оправдал возлагавшихся на него надежд. Можно с сожалением констатировать, что он внес мало что нового в достаточно серьезную и конфликтную (причем конфликтную в долгосрочном плане) проблему взаимоотношений Федерации со своими субъектами; не определил модель механизмов осуществления совместной компетенции. Скорее, наоборот, он законсервировал существующее неопределенное положение.

Данный Закон можно считать одним из наиболее ярких примеров формального ответа государства на реальные потребности развития федерализма в России. Такого сорта ответ всегда рождается в тех сферах или по тем проблемам, где нет мировоззренческой определенности, где теоретически и (или) политически не решены самые общие, принципиальные вопросы. В данном случае это такие вопросы: нужно ли вообще России федеративное устройство или это дань сложившейся ситуации; имеет ли наша Федерация конституционный или договорный характер; что такое «совместная компетенция» («совместное ведение»)? В настоящем докладе мы пытаемся на них ответить. И именно на основе таких ответов построены наши выводы и предложения.

Попробуем сформулировать основные недостатки данного Закона.

Прежде всего, к ним можно отнести неправильность включения в само название Закона категории «разграничение предметов ведения и полномочий». Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов уже разграничены Конституцией РФ в статьях 71-73 (исключительно федеральные, совместные и «остаточная компетенция» субъектов Федерации). На это могут возразить: ведь ст.11 Конституции РФ предполагает, что предметы ведения и полномочия разграничиваются не только самой Конституцией, но и «Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Что касается Федеративного договора, заключенного до принятия действующей Конституции, то в соответствии с п.1 «Заключительных и переходных положений» Конституции РФ он фактически поглощен последней и потому фактически утратил свою силу (действительно за все прошедшие с момента принятия Конституции РФ годы к нему никто не апеллировал). Сложнее дело с «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Их анализу будет посвящен отдельный раздел на втором этапе подготовки настоящего доклада. Здесь же только укажем следующее.

Во-первых, согласно тому же п.1 «Заключительных и переходных положений» в случае несоответствия иных договоров положениям Конституции Российской Федерации действуют положения Конституции РФ (этот принцип подтверждается и ч.2 ст.125 Конституции РФ, где говорится о том, что Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ в том числе и договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). А, во-вторых, Федеральный закон, регулируя порядок разграничения предметов ведения и полномочий, главным образом, посредством договоров, невольно подталкивает к мысли о договорном, а не конституционном характере нашей Федерации, что, будучи официально признано, придало бы российской государственности крайне нестабильный характер и фактически угрожало бы территориальной целостности и государственному единству.

Разумеется, не могут быть исключены случаи, когда тот или иной субъект РФ передает Федерации какой-то предмет ведения в целом. Такую передачу Конституция РФ косвенно допускает в ст.11 в форме договора. Но это именно исключительные случаи. И федеральное законодательство должно четко регулировать условия, при которых возможна подобная передача, и ее порядок.

Иное дело передача осуществления части полномочий. Это прямо предусмотрено Конституцией РФ в ее статье 78, где сказано:

«2. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий».

Из этого вытекает следующее.

Во-первых, Конституция РФ предусматривает возможность передачи осуществления собственных полномочий от одного уровня власти другому исключительно для органов исполнительной власти. Это значит, что ни Президент РФ и главы субъектов РФ, ни федеральные и региональные органы законодательной власти, ни федеральные и региональные судебные органы (Конституционный Суд РФ и конституционные/уставные суды субъектов или городские, районные суды и мировые судьи) – не вправе взаимно передавать осуществление ни одного из своих полномочий, установленных соответствующими нормативными актами.

Но как же в таком случае быть со ст.11? Подчеркнем, что на ее нормы необходимо смотреть только в совокупности с другими положениями Конституции РФ. А такой анализ показывает следующее:

Первое. Ст.11 говорит о разграничении полномочий договорами между органами государственной власти в качестве общего принципа и не уточняет, какими именно органами. Но общий смысл и само место этой статьи не требуют такого уточнения. Она посвящена определению в целом органов, осуществляющих государственную власть и не случайно находится в главе «Основы конституционного строя».

Второе. Полномочия всех высших федеральных органов государственной власти – Президента, обеих палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного Суда – перечислены в самой Конституции. Их передача кому бы то ни было, равно как «обмен» полномочиями недопустимы, ибо это будет впрямую противоречить Конституции РФ. Что касается процессуальных полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных, то все они установлены федеральными законами (кодексами). Соответственно и некоторые полномочия могут быть переданы судам субъектов Федерации только этими законами (так и произошло в отношении мировых судей). Но это невозможно сделать никаким договором «о разграничении предметов ведения и полномочий», ибо будет опять же противоречить Конституции РФ (смысл всех норм ее главы 7 прямо свидетельствует об этом).

Третье. Говоря о разграничении предметов ведения и полномочий, Конституция РФ вместе с тем возможность взаимной (от Федерации ее субъектам и наоборот) передачи осуществления части полномочий непосредственно предусматривает только для органов исполнительной власти (ст.78).

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что взаимно передавать осуществление своих полномочий в договорном порядке могут лишь органы, относящиеся к исполнительной ветви власти.

Во-вторых, процесс взаимной передачи осуществления полномочий не «зеркален» для Федерации и ее субъектов, и это весьма существенно. Федеральные органы исполнительной власти могут передавать осуществление каких-то полномочий при ограничивающем условии – непротиворечии Конституции, а соответствующие органы субъектов РФ – без всяких условий (разумеется, при наличии согласия федерального органа). Это различие можно трактовать таким образом: федеральные органы не вправе передавать полномочия, входящие в предметы исключительного ведения Российской Федерации, тогда как органы субъектов РФ могут передавать любые свои полномочия – как по предметам совместного ведения, так и по предметам, входящим в собственную исключительную («остаточную») компетенцию субъектов (ст.73 Конституции РФ). Правда, не всеми учеными разделяется такая точка зрения. Например, С.Шахрай пишет, что «в рамках процедур статьи 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов федерации право осуществления части своих исключительных полномочий[31]. Как мы уже сказали, это противоречило бы точному смыслу ч.2 ст.78.

Наконец, в-третьих, речь в ст.78 идет именно о передаче осуществления отдельных полномочий, а не о их разграничении.

В таком случае возникает вопрос: что подразумевают под разграничением предметов ведения и полномочий Конституция РФ и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов российской федерации»?

Действительно, Конституция РФ в двух нормах говорит о разграничении предметов ведения и полномочий. В ч.3 ст.5: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации». В ч.3 ст.11: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Нетрудно понять, если смотреть на конституционные нормы системно, а не вырывая их из контекста, что в первом случае речь идет о разграничении не как процессе, а как уже об одной из существующих основ российского федерализма. Во втором же случае Конституция указывает правовые формы, в которых допустимо разграничение – Конституция и договоры между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ. Выше, однако, мы уже говорили о том, что в таких договорах не могут пересматриваться положения Конституции, не могут содержаться договоренности, противоречащие Основному закону. Это, между прочим, недвусмысленно подтверждается и ст.3 названного Федерального закона, которая в п.1 гласит: «Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения».

О каком же разграничении тогда может идти речь? Полагаем, что в процессе становления федерализма в России мы столкнулись – не только в политическом языке, но и в языке официальном, юридическом – с поверхностным пониманием и небрежным применением данного термина. И это имеет не только негативные психологические последствия, но и ведет к негативным политическим (политико-правовым) последствиям. Проблема в действительности состоит не в разграничении предметов ведения и полномочий, а только в механизмах осуществления совместной компетенции (включая, разумеется, и механизмы взаимной передачи осуществления части полномочий по предметам совместного ведения).

Неопределенность, скорее, даже неточность термина «разграничение» приводит к его расширительному толкованию – не только доктринальному, но и официальному. Так, С.Шахрай, описывая в своей монографии дела, рассмотренные Конституционным Судом РФ, касающиеся федеративных отношений, в т.ч. по вопросам совместного ведения, пишет, что при рассмотрении дела о Лесном кодексе РФ, «суд пришел к выводу, что в процессе разграничения между федерацией и регионами делятся не конкретные материальные объекты, а определяется круг полномочий разных органов власти в осуществлении регулирования общественных отношений в сфере совместного ведения»[32]. В целом с этим мнением можно согласиться при одной поправке: на наш взгляд, речь не идет о разграничении как процессе. Как уже говорилось, мы придерживаемся точки зрения, что конституционно разграничение уже состоялось. Правильнее говорить о распределении и перераспределении полномочий по предметам совместного ведения, хотя в свой массовой стадии этот процесс тоже не должен быть слишком долгим (на его скорейшее завершение направлен, в частности, законопроект, концепция которого предлагается ниже). Так вот, такое распределение осуществляется, прежде всего федеральными законами. Однако, как мы уже выяснили, Конституция не называет закон как форму разграничения предметов ведения и полномочий. Тем не менее тот же С.Шахрай указывает на федеральные законы по предметам совместного ведения как на один из правовых инструментов реализации принципов разграничения предметов ведения и полномочий[33].

Интересно, что и в ряде самих федеральных законов говорится о том же. Больше того, некоторые законы дополняют перечень «инструментов», вводя новые формы разграничения, например, Правительство РФ. Оба эти проявления видно на примере ст. 30 Закона РФ «Об образовании»[34], которая гласит: «2. Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами законодательной и исполнительной власти в области образования определяется в соответствии с Конституцией Российской Федерации законом, регулирующим деятельность Правительства Российской Федерации. 3. Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации». По логике здесь все верно. Но применение слова «разграничение» фактически противоречит Конституции РФ. Вот почему даже из этих соображений стоило бы найти ему замену.

Второй крупный недостаток анализируемого Закона – декларативность. Закон мало что прибавляет к существующему (конституционному) нормативно-правовому регулированию. В частности, называя «принципы разграничения», законодатель фактически лишь перечислил, несколько видоизменив, известные конституционные нормы. Такая юридическая техника является данью советской традиции, когда в «политических» законах требовалось не собственно регулирование, а пропаганда. В условиях отсутствия конституционного строя такой способ юридического оформления был безопасен, поскольку в реальности система управления зиждилась на командах, спускаемых «вниз» по иерархической лестнице, причем на этой лестнице управляющими центрами были не собственно государственные органы, а органы КПСС. Но коль скоро мы перешли к принципиально иному государственному и общественному строю, коль скоро существуем в рамках конституционного строя (пусть даже в весьма несовершенной его модификации), следовательно, весьма опасно для управления процессами ограничивать регулирование упоминанием общих положений и принципов. Адресатам, коими являются, в первую очередь, органы государственной власти, нужны не столько принципы, сколько их отражение в конкретных нормах.

Но даже если признать некоторые из «принципов разграничения» новеллами, то их требовалось не просто назвать, но и конкретизировать, закрепить гарантии их соблюдения. Например, в ст. 9 Закона говорится: «При разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий». Однако в тексте действующего Закона мы не увидим ответов на вопросы: кем решается? в каком порядке? как считать достаточность ресурсного обеспечения? что делать, если нет соответствующего ресурсного обеспечения? и т.п.

Проявлением декларативности является также отсутствие каких бы то ни было норм об ответственности за нарушение (несоблюдение) Закона. Единственная статья, упоминающая об ответственности – ст. 21. Однако, во-первых, речь идет лишь об «ответственности сторон договора, соглашения», но не ответственности за несоблюдение положений самого Закона. А, во-вторых, в статье предусмотрены не меры ответственности, а лишь требование предусматривать в договоре, соглашении «ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора, соглашения» и возможность предусматривать в них «одностороннее расторжение договора, соглашения и обязанность возмещения ущерба, причиненного неисполнением или ненадлежащим исполнением договора, соглашения». Однако эти нормы не могут восприниматься иначе, как «заполнение паузы», поскольку известно, что ответственность сторон является необходимой составной части любого договора (в том числе и публично-правового).

Но главный показатель декларативности Закона – отсутствие в нём, как уже говорилось, каких бы то ни было практичных механизмов осуществления совместной компетенции. Ведь вряд ли можно считать такими механизмами установление в самых общих чертах порядка подготовки и заключения договоров и соглашений, поскольку последние не являются (во всяком случае, не должны являться) основной формой осуществления совместной компетенции.

Единственное, что может в какой-то степени напоминать такого рода механизм, это нормы (опять-таки описанные довольно расплывчато), регулирующие законодательный процесс по предметам совместного ведения. Отметим новеллы, установленные Законом:

1) некоторое ограничение объема федеральной законодательной компетенции по предметам совместного ведения – определение «основ (общих принципов) правового регулирования», регулирование «полномочий федеральных органов государственной власти» (ст.12 Закона);

2) возможность, предоставляемая субъектам РФ, до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения осуществлять собственное правовое регулирование (ст.12 Закона). Хотя в принципе это вытекает из самой Конституции РФ, тем не менее, прямое законодательное установление подобной нормы полезно;

3) порядок участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения – от внесения проектов до рассмотрения замечаний и предложений, внесенных субъектами РФ (ст.13 Закона).

Однако и здесь можно видеть проявления декларативности, пробельности Закона. В его ст.13, в частности, говорится: «Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации».

Спрашивается: А) Как понимать слова «по решению Государственной Думы» – как образование согласительной комиссии только Думой или как возможность такого голосования депутатов Госдумы, при котором комиссия вообще не будет создана? Б) Как понимать фразу о «заинтересованных субъектах РФ» – как участие в согласительной комиссии представителей возражавших против законопроекта субъектов Федерации или всех, кто выразил заинтересованность в судьбе законопроекта? В) Если в рамках согласительной комиссии не будет найден компромисс – означает ли это снятие законопроекта с рассмотрения или, наоборот, продолжение законодательного процесса с формальным упоминанием в документах, сопутствующих законопроекту, что согласительная комиссия была образована, но к согласию прийти не удалось?

Собственно говоря, – вот и все «механизмы» совместной компетенции. То есть практически ни слова Закон не говорит о самом главном – о том, как органы исполнительной власти обоих уровней участвуют в осуществлении полномочий в рамках предметов совместного ведения.

5. Анализ эффективности системы единой исполнительной власти в условиях достигнутого уровня федеративных отношений

В рамках настоящего Доклада вряд ли можно оценить эффективность единой системы исполнительной власти в ее практическом (управленческом) преломлении. чтобы увидеть, как на практике реализуются те или иные предметы совместного ведения, потребовались бы довольно широкомасштабные исследования. Однако мы в состоянии оценить эффективность такой системы через призму нормативно-правового регулирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по отдельным предметам совместного ведения.

предпринятая нами оценка эффективности единой системы исполнительной власти посредством анализа законодательства и подзаконных актов, впрочем, не означает, что мы применяем этот инструмент лишь ввиду недоступности для нас других. Ничуть. Даже если бы наше исследование предполагало сбор информации о том, как практически действуют те или иные федеральные и региональные органы управления, это служило бы лишь вспомогательным методом анализа. Основной метод, дающий представление об уровне федеративных отношений – это метод анализа именно нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в той или иной сфере (отрасли).

Наша гипотеза перед проведением такого анализа формулировалась следующим образом: реальный уровень централизации, предопределенный федеральным законодательством, не соответствует принципу федерализма, провозглашаемого Конституцией РФ, в том числе оставляет слишком малое поле для проявления самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации при осуществлении ими компетенции в рамках предметов совместного ведения.

Разумеется, по разным предметам совместного ведения уровень централизации колеблется и должен колебаться. Поэтому мы решили проиллюстрировать соотношение функций и полномочий центра и регионов на таких предметах совместного ведения, которые теоретически предполагают наименьшую унификацию. Речь идет о таких сферах, как образование и земельные отношения. Однако даже в этих, требующих большей децентрализации сферах субъекты РФ предстают, скорее, как территориальные части унитарного государства, нежели составные части Федерации.

5.1. Совместная компетенция в области образования

5.1.1. Предварительный анализ

Обратим, прежде всего, внимание на то, что п.«е» ст.72 Конституции РФ формулирует предмет совместного ведения как «общие вопросы… образования». Уже сама эта конституционная формула сильно затуманивает суть совместного ведения. Ведь логика требует в таком случае задать вопросы: а) что практически означает совместное решение «общих вопросов образования»? и б) если совместно решаются «общие вопросы», то кто (Федерация или регионы) решает конкретные вопросы образования? Попытаемся ответить на оба эти вопроса.

Вообще теоретически можно представить дело так, что субъекты Федерации всегда участвуют в определении общих (законодательных) правил по всем предметам ведения, в том числе даже исключительно федеральных. Основание для такого вывода дает не только уже приводившийся пример с порядком внесения конституционных поправок в главы 3-8 Конституции РФ, но и общий порядок законодательного процесса, предполагающий одобрение принятого Государственной Думой РФ федерального (федерального конституционного) закона Советом Федерации РФ, который, согласно Конституции РФ, состоит из представителей субъектов Федерации (неважно – избранных ли населением, назначенных органами власти субъектов РФ или являющихся руководителями их законодательных и исполнительных органов). Другими словами, верхнюю палату парламента уже можно рассматривать как форму участия регионов в делах Федерации, в том числе и таких исключительных, как изменение границ между субъектами Федерации, введение военного или чрезвычайного положения (посредством утверждения соответствующих указов Президента страны), возможность использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации и др. Интересно, что в такой форме представительство территориальных интересов существует и во многих унитарных государствах. Например, Конституция Французской Республики (ст.24) гласит, что Сенат «обеспечивает представительство территориальных единиц Республики».

Однако с правовой точки зрения (не говоря уже о политической) такую форму соучастия регионов в выработке общефедеральных норм нельзя считать достаточной для удовлетворения принципов федерализма. Несмотря на то, что в федеральном законодательном процессе принимают участие представители субъектов Федерации, это все-таки не равноценно участию в таком процессе субъектов Федерации.

Во-первых, верхняя палата существует и действует по правилам, определенным Федерацией, а сами члены Совета Федерации являются федеральными должностными лицами, на которых распространяются гарантии и ограничения, предусмотренные для федеральных должностных лиц категории «А».

Во-вторых, даже если Совет Федерации противится какому-то закону, «вето» верхней палаты может быть преодолено нижней и с мнением Государственной Думы вправе согласиться Президент РФ, подписывая закон, не прошедший одобрения Совета Федерации (такие случаи редки, но в практике были).

Наконец, в-третьих (и, может быть, это самое главное), несмотря на некоторую двойственность своего статуса (представитель субъекта РФ и одновременно федеральное должностное лицо), а, возможно, благодаря такой двойственности, «сенатор» имеет свободу усмотрения (у него отсутствует императивный мандат в качестве общего правила). Другими словами, член Совета Федерации не обязан всякий раз просто оглашать позицию (или голосовать в соответствии с ней) того органа субъекта Федерации, кто его избрал (назначил) «сенатором». Скорее, он действует по принципу, сформулированному еще де Кондорсе: «Избрание есть не делегация полномочий, а указание способности. Уполномоченный народа, я сделаю все, что считаю сообразным с его истинными интересами. Он послал меня не для того, чтобы поддерживать его мнения, а чтобы изложить мои. Он доверился не только моему усердию, а моему просвещению, и абсолютная независимость моих мнений есть одна из моих обязанностей по отношению к нему»[35].

Таким образом, являясь членом верхней палаты федерального Парламента, член Совета Федерации в основном действует как федеральный парламентарий, а не как в вульгарном смысле «агент» соответствующего субъекта Федерации. Хотя этим проблема двойственности окончательно все равно не снимается. Мы имеем место с феноменом, который пока мало исследован и потому слабо еще определен баланс позиций для «сенаторов» (например, мы считаем, что за Советом Федерации должна быть законодательно закреплена роль фильтра для федеральных законов, вторгающихся в компетенцию субъектов Федерации).

Но, может быть, совместное решение «общих вопросов образования» подразумевает, что по предметам совместного ведения субъекты РФ имеют возможность прямо участвовать в федеральном законодательном процессе?

Такое предположение можно было бы сделать, если бы сама Конституция РФ предусматривала совместно законотворчество. Однако такой нормы или даже намека на нее в самой Конституции нет. Тем не менее этот пробел был отчасти восполнен Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов российской федерации» от 24 июня 1999г., который предусмотрел порядок участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе по предметам совместного ведения – от внесения проектов до рассмотрения их замечаний и предложений Государственной Думой. Но и такое соучастие в федеральном законодательном процессе пока можно считать весьма относительным и формальным.

Все сказанное выше свидетельствует о том, что Конституция РФ далеко не безупречна при формулировании предметов совместного ведения. Поэтому на вопрос, поставленный в начале данного параграфа – что означает формула «общие вопросы образования»? – можно ответить следующим образом. Это означает ограничение законодательной компетенции Федерации по данному предмету ведения регулированием только общих вопросов и конкретизацию их законодательством субъектов Федерации. Такой ответ вытекает из системного толкования как общего смысла федерализма, так и его отдельных принципов. Если на минуту представить иное – что Федерация и субъекты совместно определяют «общие вопросы», а конкретизация находится в руках федеральной власти, то на федерализме можно будет поставить крест. Ведь один из главных смыслов федерализма заключается именно в возможности такой модификации общегосударственных правил каждым субъектом Федерации, чтобы учитывались национальные, исторические, культурные, климатические и всякие другие особенности, но при этом сохранялся и оберегался тот минимум социальных благ, их качества, который гарантирован для любого гражданина России, где бы он ни жил.

В этой связи хотелось бы указать на гораздо более удачный пример юридической формы закрепления аналогичного предмета ведения, который можно найти, например, в Конституции ФРГ. В ее ст.75 сказано, что Федерация имеет право «издавать общие предписания» в том числе по такому вопросу, как «общие принципы в области высшего образования». При такой формуле всё становится на свои места: Федерации прямо предписано ограничение в сфере совместного ведения – «издание общих предписаний об общих принципах».

Соответственно из сказанного напрашивается ответ и на второй поставленный вопрос: именно субъекты Федерации вправе не только конкретизировать нормы федерального законодательства по «общим вопросам образования» с учетом региональных особенностей, но и, оставаясь в рамках «общих вопросов», непосредственно решать вопросы управления образованием, в т.ч. осуществлять текущее управление в данной сфере.

Заметим, что, хотя мы и говорили только о законодательной компетенции в сфере образования, но решение общих вопросов образования может осуществляться и в форме подзаконных актов (как органов исполнительной власти общей компетенции, так и ведомственных), хотя вектор совершенствования правового регулирования лежит в постоянном уменьшении объема подзаконного регулирования и максимально возможной передаче регулятивных функций законодателю (но это уже другая проблема, одинаково касающаяся Федерации и ее субъектов).

А теперь посмотрим, насколько адекватно федеральное законодательство отражает сформулированный в Конституции РФ данный предмет совместного ведения. Для такого анализа были составлены классификационные таблицы, которые облегчают возможность оценок.

Для получения нормативно-правовой информации были взяты лишь пять основных нормативно-правовых актов (см. Примечание к таблицам), по которым можно выявить распределение компетенции в области образования (в основном, «по вертикали», т.к. именно этот аспект нас в данном случае интересовал). Разумеется, существует немало других федеральных актов, где закреплены функции и полномочия тех или иных органов в сфере образования (в отношении, например, ведомственных учебных заведений), но они интересны, в основном, для распределения компетенции «по горизонтали» – на федеральном уровне.

Уже при составлении классификационных таблиц возникла опасность потонуть в «компетенционном киселе». Несложно представить, как повышается степень такой опасности для непосредственных адресатов данных актов. Дело в том, что, во-первых, в разных актах применена различная юридическая техника (ниже об этом будет сказано подробнее). Во-вторых, почти всякий раз нужно специально исследовать, относится ли то или иное, скажем, федеральное, полномочие к исполнительной или к другим ветвям власти (а если к исполнительной, то к Правительству или к Минобразования). В-третьих, встал вопрос о принципах классификации для того, чтобы читателю удобнее было анализировать распределение компетенции.

Не считаем, что удалось достичь оптимума, но было решено разбить таблицы по следующим основаниям: функции и полномочия, которые должны осуществлять только федеральные органы исполнительной власти (Табл.1); функции и полномочия Минобразования России на основе анализа Положения о нем (Табл.2) – это необходимо, чтобы картина распределения компетенции была более точной и полной; функции и полномочия, отнесенные федеральным законодательством только к компетенции органов исполнительной власти (общих и органов образования) субъектов Федерации (Табл.3); наконец, «общие» для федеральных и региональных органов исполнительной власти функции и полномочия (Табл.4). В последнем случае возникли новые сложности. Дело в том, что категория «общие» здесь довольно условна, поскольку в законах закреплено несколько разновидностей подобных функций и полномочий:

а) одинаково сформулированных и адресованных как федеральным, так и региональным органам исполнительной власти;

б) одинаково сформулированных и адресованных федеральным и региональным органам исполнительной власти, но с условием, что они осуществляются в зависимости от подчинения образовательного учреждения (правда, критерии подчиненности в законах практически не сформулированы). Следует иметь в виду, что по сути такие функции являются для того или иного органа тоже исключительными, поскольку реализуются только в отношении определенных образовательных учреждений;

в) предполагающих согласие органа управления того или иного уровня на реализацию того или иного полномочия.

Все эти разновидности мы поместили в Таблицу 4 «общая компетенция»).

Но есть в законодательстве об образовании и еще две разновидности «общих» функций и полномочий. Первая – когда органу исполнительной власти субъекта РФ отводится определенная роль в осуществлении федерального полномочия. Наиболее яркий пример – выдача лицензий на ведение образовательной деятельности по образовательным программам высшего и послевузовского профессионального образования. Это – прерогатива исключительно федерального Минобразования. Но процедура предусматривает лицензирование только на основании заключения экспертной комиссии. А такая комиссия, по закону, формируется с участием представителей органа управления образованием субъекта РФ, на территории которого расположен вуз. Таким образом, без субъекта РФ данное федеральное полномочие не может быть реализовано. Спрашивается, куда его относить – к «исключительным» или «совместным»? Мы решили все-таки разбивать такие функции и полномочия и разносить их по соответствующим таблицам.

Вторая разновидность – законодательное разрешение федеральному органу исполнительной власти передавать («по доверенности») реализацию того или иного полномочия иному органу управления образованием (следовательно, и региональному). Такую разновидность мы также решили не помещать в таблицу «общих» функций и полномочий, поскольку здесь принятие решения оставлено все-таки за федеральным органом.

 


5.1.2. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области образования

Примечание:

1. Цифры в квадратных скобках обозначают следующие законы:

[1]закон рф «ОБ ОБРАЗОВАНИИ» от 10 июля 1992 г. (в ред. Федеральных законов от 13.01.1996, от 16.11.1997, от 20.07.2000, от 07.08.2000, от 13.02.2002, с изм., внесенными Федеральным законом от 30.12.2001)

[2] – Федеральный закон «О ВЫСШЕМ И ПОСЛЕВУЗОВСКОМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ» от 22 августа 1996 г. (в ред. Федеральных законов от 10.07.2000, от 07.08.2000, с изм., внесенными Федеральным законом от 30.12.2001)

[3] – Федеральный закон «О СОХРАНЕНИИ СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И МОРАТОРИИ НА ИХ ПРИВАТИЗАЦИЮ» от 16 мая 1995 г. (в ред. Федерального закона от 12.04.99)

[4] – Федеральный закон «ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ» от 10 апреля 2000 г.

2. В Таблице 3 представлены функции и полномочия, выявленные только по Положению о Министерстве образования Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 258 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 12.10.2000 № 774, от 30.01.2002 № 73).

 

 

 

 

 

 

Таблица 2

Исключительные регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, в т.ч. Правительства рф

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности

Функции и полномочия Правительства РФ

1. Установление критериев и порядка предоставления специальных государственных стипендий, включая стипендии для обучения за рубежом гражданам, проявившим выдающиеся способности [1]

2. Определение порядка разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов, определяющих обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников (за исключением стандарта основного общего образования, устанавливаемого федеральным законом) [1]

3. Установление перечней профессий (направлений подготовки) и специальностей, получение которых в очно-заочной (вечерней), заочной форме и в форме экстерната не допускается (в части компетенции Российской Федерации) [1, 2]

4. Утверждение типовых положений о государственных и муниципальных образовательных учреждений [1]

5. Установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование [1]

6. Определение разграничения компетенции в области образования между федеральными органами исполнительной власти [1]

7. Установление статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения [1]

8. Установление минимальных нормативов финансовых затрат работодателей на цели повышения профессиональной квалификации работников для предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также порядка использования этих финансовых средств [1]

9. Определение порядка установления объемов и структуры приема обучающихся на обучение за счет средств федерального бюджета [1]

10. Разработка и утверждение Положения о личном социальном образовательном кредите [1]

11. Определение категорий обучающихся, воспитанников (детей и подростков с отклонениями в развитии), направляемых в специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество [1]

12. Определение порядка разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования в части, не урегулированной Законом о высшем образовании [2]

13. Определение порядка установления перечня направлений подготовки (специальностей) высшего и послевузовского профессионального образования [2]

14. Установление порядка выдачи лицензий на ведение образовательной деятельности по военным профессиональным образовательным программам [2]

15. Определение критериев аттестации и порядка функционирования государственной аттестационной службы [2]

16. Установление порядка государственной аккредитации вузов на основе аттестации [1, 2]

17. Установление порядка приема лиц без гражданства в аспирантуру и докторантуру вузов, научных учреждений или организаций [2]

18. Установление порядка назначения и выплаты стипендий студентам [2]

19. Установление порядка утверждения Положений о докторантах, об аспирантах и о соискателях [2]

20. Установление порядка, видов и форм повышения квалификации в части, не урегулированной законодательством [2]

21. Участие в разработке и реализация государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования [2]

22. Подготовка соответствующих разделов Федеральной программы развития образования и контроль за ее реализацией органами исполнительной власти [2]

23. Разработка законопроектов и принятие в соответствии с ними нормативных правовых актов, определяющих функционирование системы высшего и послевузовского профессионального образования [2]

24. Заключение и реализация межправительственных договоров, регулирующих вопросы высшего и послевузовского профессионального образования [2]

25. Установление размеров средних должностных окладов (ставок) работников высших учебных заведений в части, относящейся к оплате труда работников высшего учебного заведения в соответствии с законодательно установленным их отношением к достигнутому уровню средней заработной платы работников промышленности в РФ за предыдущий квартал [2]

26. Установление квоты для подготовки, переподготовки и повышения квалификации иностранных граждан в РФ, преподавательской и научно-исследовательской работы граждан РФ за пределами территории РФ [2]

 

ОБЩИЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Участие в формировании и осуществлении федеральной политики в области образования [1]

2. Подготовка соответствующих разделов Федеральной программы развития образования, а также международных программ в области высшего, послевузовского профессионального образования и соответствующего дополнительного образования [2]

3. Заключение международных договоров межведомственного характера в соответствии с законодательством Российской Федерации [2]

4. Согласование нормативных документов в области высшего и послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения, и в случае необходимости приостановление действия указанных нормативных документов [2]

 

ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

5. Участие в работе федеральных органов исполнительной власти по определению объема бюджетного финансирования, направляемого на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников, научно-педагогических работников, в том числе научных работников, развитие науки, а также участие в разработке федеральных нормативов и порядка финансирования соответствующих образовательных учреждений [1]

6. Участие в разработке федеральных нормативов и порядка финансирования соответствующих образовательных учреждений [2]

 

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ СОЗДАНИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИИ, ЛИКВИДАЦИИ И определения СТАТУСА УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

7. Утверждение типовых положений о государственно-общественных объединениях вузов [2]

 

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ КВАЛИФИКАЦИИ И ТРУДА РАБОТНИКОВ ОБРАЗОВАНИЯ

8. Установление порядка аттестации педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием [1]

9. Утверждение положений о подготовке научно-педагогических работников, в том числе научных работников [2]

10. Утверждение Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников [2]

 

РЕГУЛИРОВАНИЕ направлений и качества ОБРАЗОВАНИЯ, ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ ОБУЧАЮЩИХСЯ

11. Установление (частично) федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, определяющих обязательный минимум содержания основных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников [1, 2]

12. Разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин [1]

13. Разработка основных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования (выполняющих в части, выходящей за пределы соответствующих государственных образовательных стандартов, функции примерных образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования) [2]

14. Разработка и утверждение примерных учебных планов и образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования [2]

15. Установление общего приема и структуры приема на обучение в вузы и учреждения системы высшего профессионального образования студентов, аспирантов и докторантов [2]

16. Утверждение положений об итоговой государственной аттестации студентов и об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях [2]

17. Утверждение формы документа государственного образца, выдаваемого вузом, имеющим государственную аккредитацию, о соответствующем образовании с официальной символикой Российской Федерации [2]

18. Установление порядка приема граждан в государственные вузы, учрежденные федеральными органами исполнительной власти, и порядка перевода обучающихся из одного вуза в другой [2]

19. Установление порядка предоставления студенту вуза по медицинским показаниям и в других исключительных случаях академического отпуска [2]

20. Утверждение типовой формы договора, заключаемого с каждым обучающимся, проживающим в общежитии [2]

21. Установление порядка перехода студентов в другой вуз [2]

22. Утверждение формы справки-вызова, дающей право на предоставление по месту работы дополнительного отпуска и других льгот, связанных с обучением в вузе, имеющем государственную аккредитацию [2]

23. Определение порядка признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях, выдачи свидетельств об установлении эквивалентности документов [2]

Функции и полномочия Правительства РФ

1. Объявление конкурса на разработку Федеральной программы развития образования [1]

2. Представление ежегодного доклада палатам Федерального Собрания РФ о ходе реализации Федеральной программы развития образования и публикация его в официальном печатном органе [1]

3. Объявление конкурса на разработку государственных образовательных стандартов и уточнение их на той же основе не реже одного раза в десять лет [1]

4. Учреждение образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы [1, 2]

5. Создание и реорганизация государственных высших учебных заведений, находящихся в ведении Российской Федерации, по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ [2]

6. Осуществление бюджетного финансирования высшего и послевузовского профессионального образования [2]

 

 

ОБЩИЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Осуществление полномочия принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов управления образованием субъектов РФ и местных органов управления образованием, касающиеся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан [1]

2. создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно-диагностических центров (Государственной аттестационной службы*) [1]

(*Государственная аттестационная служба до сих пор не создана и ее функции выполняет федеральный орган управления образованием (в настоящее время Минобразования России). – См., например: Положение об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений в Российской Федерации, утв. Постановлением Госкомитета РФ по высшему образованию от 25 мая 1994 г. № 3 (в ред. Приказа Минобразования России от 13 января 1999 г. № 46), где в п.7 сказано, что Положение действует до создания Государственной аттестационной службы)

3. Осуществление функций государственного заказчика Федеральной программы развития образования [4]

 

ВОПРОСЫ СОЗДАНИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИИ, ЛИКВИДАЦИИ И определения СТАТУСА УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

4. Проведение аттестации образовательного учреждения (Государственной аттестационной службой) [1, 2]

5. Дача поручения либо доверенности иным государственным или муниципальным органам проводить аттестацию образовательного учреждения [1]

6. Государственная аккредитация образовательных учреждений [1, 2]

7. Лицензирование образовательных учреждений по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования и выдача лицензии на право ведения образовательной деятельности по указанным программам [1, 2]

 

КАДРОВЫЕ ВОПРОСЫ

8. Дача согласия на назначение руководителей образовательных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов [1]

 

ВОПРОСЫ ФИНАНСОВОГО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

9. организация и координация материально-технического обеспечения Федеральной программы развития образования и иных целевых федеральных программ в области образования [1]

10. разработка предложений по объемам бюджетного финансирования высших учебных заведений, других предприятий, учреждений и организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального и соответствующего дополнительного образования, а также их научных организаций и структурных подразделений; разработка предложений по объемам капитального строительства указанных предприятий, учреждений и организаций [2]

11. участие в работе федеральных органов исполнительной власти по определению объема бюджетного финансирования, направляемого на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников, научно-педагогических работников, в том числе научных работников, развитие науки [2]

12. Финансирование научных исследований, проводимых государственными вузами независимо от финансирования образовательной деятельности [2]

13. Осуществление по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся вузы, полномочий по распоряжению государственным имуществом в системе высшего и послевузовского профессионального образования [2]

 

КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОРГАНИЗАЦИОННАЯ, УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ И ИНАЯ ПОМОЩЬ учащимся и работникам ОБРАЗОВАНИЯ

14. Организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием [1]

15. Создание единой для Российской Федерации системы информации в области образования [1]

16. Содействие развитию и реализации новых эффективных технологий обучения в области высшего и послевузовского профессионального образования [2]

17. Координация деятельности вузов, отраслевых и региональных систем высшего и послевузовского профессионального образования по определению объемов и структуры подготовки специалистов, организация межотраслевой и межрегиональной кооперации в этой области [2]

18. Организация участия вузов и научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования, в федеральных научно-технических программах, разработка и утверждение межвузовских программ по приоритетным направлениям науки, осуществление ресурсного обеспечения указанных программ и контроля за ходом их реализации [2]

 

ИНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

19. Организация функционирования системы региональных органов государственной аттестационной службы и аттестация образовательных учреждений [1]

20. Нострификация на территории Российской Федерации документов об образовании иностранных государств [1, 2]

21. Выдача свидетельств о признании и установлении эквивалентности и подтверждении документов иностранных государств о высшем и послевузовском профессиональном образовании и об ученых званиях [2]

22. Установление и присвоение государственных наград и почетных званий работникам образования [2]

23. Прогнозирование развития сети учреждений системы высшего профессионального образования, согласование создания новых государственных учреждений системы высшего профессионального и соответствующего дополнительного образования [2]

24. участие в изучении потребности рынка труда в специалистах; разработка прогнозов подготовки специалистов [2]

25. Открытие аспирантуры и докторантуры государственных вузов, научных организаций независимо от их ведомственной принадлежности, за исключением учреждений, действующих в системе Российской академии наук и отраслевых академий наук и имеющих государственный статус [2]

26. Разработка и реализация совместно с профсоюзными и общественными организациями мер по социальной защите студентов, аспирантов, докторантов, слушателей и работников системы высшего и послевузовского профессионального образования по улучшению условий их обучения, труда, быта, отдыха и медицинского обслуживания [2]

1. Научно-методическое обеспечение итоговых аттестаций и объективный контроль качества подготовки выпускников по завершении каждого уровня образования (Государственная аттестационная служба, независимая от органов управления образованием), в соответствии с государственными образовательными стандартами [1]

2. Инспектирование любых образовательных учреждений и любого органа управления образованием в порядке надзора (предоставление данного права другим государственным органам управления образованием) [1]

3. Направление Государственной аттестационной службой образовательному учреждению, имеющему государственную аккредитацию, рекламации на качество образования и (или) несоответствие образования требованиям соответствующего государственного образовательного стандарта [1]

4. Контроль за реализацией Федеральной программы развития образования органами исполнительной власти [2]

5. Изъятие лицензии в случае нарушения условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией [2]

 

 

 

Таблица 2

Регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные функции и полномочия министерства образования рф в соответствии с положением о нем

Регулятивные функции и полномочия

 

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности

ОБЩИЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Обеспечение нормативно-правового регулирования отношений в области образования, научной деятельности в системе образования и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, государственной молодежной политики

2. Разработка с участием других федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, образовательных учреждений и организаций системы образования, общественных объединений федеральных целевых, межгосударственных и межведомственных программ и проектов в области образования, молодежной политики и научной деятельности в системе образования, а также межрегиональных программ государственной поддержки молодежных и детских объединений

3. Разработка в пределах своей компетенции ведомственной нормативно-правовой базы, обеспечивающей функционирование и развитие системы образования, а также регулирование государственной молодежной политики

4. Издание в пределах своей компетенции, в том числе совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, нормативных правовых актов в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, обязательных для выполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения, органами исполнительной власти субъектов РФ, находящимися в ведении Министерства образовательными учреждениями и организациями, дача разъяснений по ним

5. Согласование ведомственных нормативных документов в области образования и государственной молодежной политики, издаваемых другими федеральными органами исполнительной власти

 

ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ ФИНАНСОВОГО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

6. Участие в разработке и реализации государственной финансовой, налоговой, инвестиционной и инновационной политики в области образования

7. Разработка федеральных нормативов финансирования находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций

8. Осуществление разработки государственных нормативов материально-технического обеспечения образовательного процесса в государственных образовательных учреждениях

9. Определение порядка проведения конкурса проектов (программ) молодежных и детских общественных объединений на соискание государственных грантов

 

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ СОЗДАНИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИИ, ЛИКВИДАЦИИ И определения СТАТУСА УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

10. Разработка типовых положений об образовательных учреждениях, разработка и утверждение типовых положений о филиалах государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования и порядка их организации

11. Определение порядка организации подготовки государственных образовательных учреждений независимо от их ведомственной принадлежности по профессиональным образовательным программам (направлениям, специальностям)

 

РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ КВАЛИФИКАЦИИ И ТРУДА РАБОТНИКОВ ОБРАЗОВАНИЯ

12. Определение порядка накопления и обработки документированной информации с ограниченным доступом в области образования, научной деятельности и аттестации научных и научно-педагогических работников, правил ее защиты и порядка доступа к ней

13. Установление порядка аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений и работников органов управления образованием, а также образовательных цензов для педагогических работников

14. Утверждение положений о подготовке научно-педагогических и научных кадров, о порядке замещения должностей педагогических и научно-педагогических работников государственных образовательных учреждений

15. Разработка с участием других федеральных органов исполнительной власти предложений по установлению норм труда и государственных нормативов оплаты труда в образовательных учреждениях

16. Установление примерного перечня федеральных требований к минимальной оснащенности образовательных учреждений и оборудованию учебных помещений, образовательному цензу педагогических работников и укомплектованности штатов в образовательных учреждениях разных типов и видов

17. Установление перечней научных специальностей, по которым советам по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационным советам) предоставляется право приема к защите диссертаций

 

РЕГУЛИРОВАНИЕ направлений и качества ОБРАЗОВАНИЯ, ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ ОБУЧАЮЩИХСЯ

18. Разработка и утверждение федеральных требований к содержанию образования

19. Создание системы оценки деятельности образовательных учреждений

20. Определение с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти перечня профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях

21. Установление порядка приема граждан в государственные учреждения среднего и высшего профессионального образования и перевода обучающихся из одного учебного заведения в другое

22. Определение в пределах своей компетенции перечень учебной и учебно-методической литературы для образовательных учреждений, обеспечивающего реализацию федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка и утверждение долгосрочных и краткосрочных программ выпуска учебной и учебно-методической литературы, технических и других средств обучения

23. Утверждение межвузовских научных и научно-технических программ и проектов

24. Организация разработки государственных образовательных стандартов и утверждение их федеральных компонентов, установление федеральных требований к содержанию образования и разработке общеобразовательных программ и профессиональных образовательных программ

25. Обеспечение разработки на основе государственных образовательных стандартов примерных образовательных программ, учебных планов и программ курсов, утверждение положений о порядке проведения производственной (профессиональной) практики студентов и учащихся образовательных учреждений профессионального образования

26. Разработка и утверждение положения о государственной (итоговой) аттестации выпускников образовательных учреждений РФ

27. Разработка и утверждение положений о золотой и серебряной медалях, а также порядка награждения ими выпускников общеобразовательных учреждений РФ

28. Разработка и утверждение положений об экстернате в образовательных учреждениях общего и профессионального образования

29. Разработка и утверждение форм документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, установление порядка их выдачи

30. Определение порядка признания эквивалентности документов о соответствующем образовании и об ученых степенях и ученых званиях, полученных в иностранных государствах

 

ОБЩИЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Осуществление государственной политики в области образования, обеспечивающей необходимые условия для реализации конституционного права граждан России на получение образования и удовлетворения потребностей государства и общества в работниках квалифицированного труда

2. Разработка системы управления и координации научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в образовательных учреждениях и организациях системы образования

3. Реализация государственной кадровой политики в области образования и научной деятельности в системе образования, подготовка и переподготовка кадров, работающих с молодежью

4. Совершенствование организационно-экономического механизма функционирования системы образования

5. Осуществление информатизации в области образования и государственной молодежной политики

6. Организация и развитие международного сотрудничества в области образования, государственной молодежной политики, участие в формировании единого образовательного пространства государств - участников СНГ

7. Выполнение в установленном порядке функции государственного заказчика федеральных целевых программ в области образования и государственной молодежной политики

8. Участие в реализации Программы поддержки Российской Федерацией интеграционных процессов в области образования в СНГ

9. Осуществление комплексного анализа и прогнозирования тенденций развития образования

10. Участие в изучении рынка труда и в разработке прогнозов подготовки специалистов

11. Участие совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ в формировании и реализации государственной научной и научно-технической политики, способствующей сохранению и развитию научного потенциала системы образования, взаимодействию высшей школы, фундаментальной и прикладной науки, повышению качества образовательного процесса

12. Участие совместно с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в формировании рынков научной, научно-технической продукции и образовательных услуг, проведение работы по созданию на базе учреждений высшего профессионального образования и научно-исследовательских организаций сети аккредитованных лабораторий и центров по сертификации продукции (работ, услуг) в системе образования

13. Осуществление функций в установленном порядке государственного заказчика федеральных целевых и других научных и научно-технических программ и проектов

14. Организация проведения научно-технических конференций, симпозиумов, совещаний, выставок и конкурсов, в том числе международных, в сфере образования и государственной молодежной политики

15. Обобщение практики применения законодательства РФ в области образования, государственной молодежной политики, научной деятельности и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, разработка предложений по его совершенствованию и внесение их в установленном порядке в Правительство РФ

16. Представление в установленные сроки статистической и бухгалтерской отчетности Министерства, а также находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций в соответствии с законодательством РФ

17. Представление в установленном порядке интересов РФ в международных организациях по вопросам образования, молодежной политики, научной деятельности и аттестации научных и научно-педагогических работников, а также заключение международных договоров межведомственного характера и участие в подготовке международных договоров РФ по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства

18. Обеспечение выполнения обязательств РФ, вытекающих из договоров с иностранными государствами по вопросам образования, международного сотрудничества в области молодежной политики, защиты прав и законных интересов молодых граждан, а также программ международного научно-технического сотрудничества, межведомственных договоров и соглашений

19. Установление в пределах своей компетенции прямых связей с иностранными юридическими и физическими лицами и содействие развитию международных связей находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций

20. Осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти мониторинга и прогноза социальных процессов в молодежной среде, их анализ во взаимосвязи с социально-экономической ситуацией в стране

21. Участие в установленном порядке в разработке и реализации федеральных целевых программ, направленных на решение вопросов образования, занятости, жилищного обеспечения, социального обслуживания, улучшения условий и охраны труда, организации отдыха и оздоровления, профилактики наркомании и правонарушений среди молодежи, детской безнадзорности, духовного, физического и гражданско-патриотического воспитания молодых людей, на развитие творчества и предпринимательства, поддержку деятельности молодежных и детских общественных объединений, а также на решение других вопросов, затрагивающих интересы молодежи

22. Организация научных исследований по актуальным проблемам молодежи

23. Представление ежегодно в Правительство РФ доклада о положении молодежи, а также предложений по основным направлениям и приоритетам государственной молодежной политики и механизмам ее реализации

24. Создание в установленном порядке при Министерстве научных, научно-технических и других советов и комиссий, временных научных (творческих) коллективов, экспертных и рабочих групп для решения вопросов развития образования, молодежной политики и научной деятельности

25. Запрашивание в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности сведений, материалов и документов, необходимых для осуществления возложенных на Министерство задач

 

ВОПРОСЫ СОЗДАНИЯ, РЕОРГАНИЗАЦИИ, ЛИКВИДАЦИИ И определения СТАТУСА УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ

26. Осуществление лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений в соответствии с законодательством РФ

27. Осуществление в соответствии с международными договорами лицензирования, аттестации и государственной аккредитации российских образовательных учреждений и их филиалов, действующих за пределами РФ

28. Создание, переименование, реорганизация и ликвидация в установленном порядке находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций, а также внесение изменений в наименования гражданских государственных высших учебных заведений независимо от их ведомственной принадлежности

29. Реализация роли учредителя и осуществление полномочий учредителя в отношении находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций

 

КАДРОВЫЕ ВОПРОСЫ

30. Дача согласие для назначения руководителей органов управления образованием субъектов РФ

 

ВОПРОСЫ ФИНАНСОВОГО И МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

31. Выдача на конкурсной основе заказов на реализацию научно-технических разработок, организацию экспертизы, заключение договоров на выполнение этих работ, а также предоставление в установленном порядке научным работникам образовательных учреждений и организаций, находящихся в ведении Министерства, грантов на проведение конкретных научных исследований

32. Согласование в установленном порядке с федеральным органом по управлению государственным имуществом вопросов распоряжения федеральным имуществом в системе высшего и послевузовского профессионального образования

33. Осуществление в установленном порядке финансирования деятельности находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций, утверждение сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений

34. Обеспечение развития материально-технической и экспериментально-производственной базы учебного процесса и научных исследований в находящихся в ведении Министерства образовательных учреждениях и организациях

35. Принятие решений о государственной поддержке на конкурсной основе проектов (программ) молодежных и детских общественных объединений (в пределах бюджетных средств, предусмотренных на эти цели)

36. Распределение в установленном порядке субсидий молодежным и детским общественным объединениям в пределах бюджетных средств, выделяемых на эти цели

37. Участие в порядке, установленном законодательством РФ, в учреждении фондов и организаций для поддержки развития образования и решения проблем молодежи, научно-технической деятельности, в том числе международной

38. Централизация до 3 % средств федерального бюджета, выделяемых Министерству на содержание находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций и на проведение научно-исследовательских работ в соответствии с функциональной структурой расходов бюджета, и направление этих средств на приобретение учебного и научно-технического оборудования, бланочно-аттестационной продукции, на проведение актуальных научно-исследовательских работ, необходимость которых возникает в течение года, на обновление библиотечных фондов, на ремонт аварийных зданий и сооружений образовательных учреждений и организаций, находящихся в ведении Министерства

 

РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ КВАЛИФИКАЦИИ И ТРУДА РАБОТНИКОВ ОБРАЗОВАНИЯ

39. Организация государственной аттестации научных работников и специалистов научных организаций и научных подразделений высших учебных заведений

40. Организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений и работников органов управления образованием

41. Разработка и осуществление совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ комплекса мер по профессиональному образованию, подготовке, переподготовке и повышению квалификации рабочих и служащих, а также по профессиональному обучению и переобучению высвобождающегося и незанятого населения

42. Организация повышения квалификации и переподготовки научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования, государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования

43. Открытие в соответствии с законодательством РФ в государственных вузах, научных организациях независимо от их ведомственной принадлежности аспирантуры и докторантуры

44. Присвоение в установленном порядке ученых званий профессора, доцента научно-педагогическим работникам образовательных учреждений высшего и дополнительного профессионального образования и ученого звания профессора научным работникам научных учреждений и организаций

45. Осуществление в установленном порядке сбора, обработки, анализа и представления государственной статистической отчетности в области образования и научной деятельности в системе образования, а также получение в установленном порядке ежегодной статистической отчетности у организаций и учреждений независимо от их ведомственной принадлежности, где функционируют советы по защите диссертаций и ученые (научно-технические) советы, и в случае необходимости информации у федеральных органов исполнительной власти для разработки и осуществления мероприятий по совершенствованию аттестации научных и научно-педагогических кадров

46. Осуществление в пределах своей компетенции переаттестации научных и научно-педагогических работников - граждан РФ, имеющих ученые степени (ученые звания), которые им присуждены (присвоены) в государствах, с которыми Российской Федерацией не заключены договоры (соглашения) о признании и эквивалентности ученых степеней и ученых званий

47. Создание действующих на общественных началах советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов), утверждение их персонального состава

48. Присуждение в установленном порядке научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоение научным работникам ученых званий

49. Заслушивание отчетов руководителей диссертационных и ученых (научно-технических) советов с целью изучения и обобщения опыта их работы

50. Оформление и выдача в установленном порядке дипломов докторов и кандидатов наук, аттестатов профессоров и доцентов

 

КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОРГАНИЗАЦИОННАЯ, УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ И ИНАЯ ПОМОЩЬ учащимся и работникам ОБРАЗОВАНИЯ

51. Разработка и осуществление совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти мер по обеспечению защиты прав и законных интересов молодых граждан, созданию условий для решения их социальных, материальных и жилищных проблем, организации обучения, занятости и отдыха молодежи, а также по формированию здорового образа жизни

52. Разработка и реализация совместно с профсоюзными органами, общественными организациями, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти комплекса мер по охране труда, направленных на обеспечение здоровья и безопасных условий учебы и труда обучающихся, воспитанников и работников системы образования, а также по их социальной защите

53. Организация работы по формированию целевых программ разработки и производства учебной техники, пособий и оборудования для образовательных учреждений, формирование программы научно-исследовательских работ в этой области и обеспечение их реализации

54. Осуществление научно-методического обеспечения деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам образования и реализации государственной молодежной политики, а также координации и организационно-методического обеспечения деятельности находящихся в ведении Министерства (образования) организаций сферы молодежной политики

55. Координация деятельности государственных образовательных учреждений независимо от их ведомственной принадлежности по вопросам определения объемов и структуры подготовки специалистов

56. Координация издательской деятельности находящихся в ведении Министерства организаций и редакций, осуществление в пределах своей компетенции поддержки учебного и научного книгоиздания

57. Организация с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ на основе специальных педагогических программ и методик работы с детьми и подростками с девиантным (общественно опасным) поведением и отклонениями в физическом и умственном развитии для получения ими образования, коррекции нарушения развития и социальной адаптации

58. Оказание методической помощи и содействия органам опеки и попечительства, ведение централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей

59. Обеспечение сотрудничества находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, Российской академией наук, Российской академией образования, иными отраслевыми академиями наук, имеющими государственный статус, организациями в целях интеграции науки и образования, создания и внедрения наукоемких систем и технологий

60. Осуществление информатизации в области образования и государственной молодежной политики, научной деятельности в системе образования и аттестации научных и научно-педагогических работников с учетом современного мирового уровня развития информационных технологий

61. Обеспечение методического руководства работами по информационной безопасности деятельности находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций

62. Организация участия находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций в создании национальной сети компьютерных телекоммуникаций, связанной с международными компьютерными сетями, в целях развития образования и науки

63. Организация и координация разработки и использования новых информационных технологий в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций, в том числе в целях создания системы дистанционного образования

64. Оказание методической помощи библиотекам и службам научно-технической информации образовательных учреждений, а также организует участие находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений и организаций в создании электронных библиотечных систем коллективного пользования в интересах образования и науки

65. Обеспечение приема (включая визовую поддержку) иностранных граждан на обучение, стажировку и повышение квалификации в соответствии с международными договорами РФ, оформление в установленном порядке соответствующих документов для выезда за границу обучающихся, воспитанников и работников образования и сферы молодежной политики

66. Оказание в установленном порядке содействия соотечественникам, проживающим в государствах – участниках СНГ, в получении ими основного общего образования на родном языке

67. Организация в установленном порядке публикаций материалов по вопросам аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации

68. Содействие информационному и методическому обеспечению молодежных и детских общественных объединений, формирование федерального реестра молодежных и детских общественных объединений, которым оказывается государственная поддержка

69. Содействие созданию и функционированию учебно-методических центров, оздоровительных учреждений (лагерей), физкультурно-оздоровительных и спортивных клубов, творческих центров, специализированных служб по вопросам поддержки и развития молодежного предпринимательства, а также других организаций, деятельность которых направлена на решение проблем молодежи

70. Организация совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти отдыха и обеспечение условий для оздоровления детей и молодежи

71. Участие в организации физкультурно-оздоровительной работы с детьми и молодежью, содействие их привлечению к систематическим занятиям физкультурой и спортом

72. Разработка и осуществление мер по поддержке молодой семьи, талантливой молодежи, молодежных и детских общественных объединений, содействию духовному и физическому развитию молодежи, воспитанию гражданственности и патриотизма

73. Осуществление мер государственной поддержки молодежных и детских объединений и координация деятельности по осуществлению таких мер на межрегиональном уровне

74. Участие в реализации мер по оказанию социально-психологической, педагогической, правовой помощи и реабилитации молодых людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

75. Установление по обращениям образовательных учреждений соответствия уровня и качества подготовки их выпускников требованиям российских государственных образовательных стандартов

 

ИНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

76. Ежегодное установление для находящихся в ведении Министерства образовательных учреждений контрольных цифр приема всех категорий обучающихся, общего числа студентов, принимаемых для обучения за счет средств федерального бюджета, и структуры их приема, рассмотрение и согласование количества граждан, принимаемых на обучение в государственные учреждения начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования за счет средств федерального бюджета

77. Участие в установленном порядке в проведении психолого-педагогической экспертизы детских игр и игрушек

78. Решение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и эквивалентностью документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации за рубежом в соответствии с международными договорами РФ

79. Выдача в соответствии с международными договорами РФ свидетельств об эквивалентности документов о соответствующем образовании и об ученых степенях и ученых званиях, полученных в иностранных государствах

80. Осуществление в установленном порядке внешнеэкономической деятельности

81. Проведение в установленном порядке экспериментов продолжительностью до 5 лет в области использования современных образовательных технологий и организации учебного процесса и научно-исследовательской деятельности в сфере образования

82. Учреждение ведомственных наград, награждение ими и применение иных видов поощрения работников образовательных учреждений и организаций системы образования

83. Привлечение в установленном порядке научных учреждений и иных организаций, молодежных и детских общественных объединений для разработки вопросов в сфере государственной молодежной политики

1. Обеспечение контроля за реализацией законодательства РФ в области образования, научной деятельности в системе образования и аттестации научных и научно-педагогических работников, государственной молодежной политики

2. Осуществление совместно с органами управления образованием субъектов РФ государственного контроля за качеством образования

3. Осуществление контроля за выполнением государственных нормативов материально-технического обеспечения образовательного процесса в государственных образовательных учреждениях

4. Проведение в находящихся в ведении Министерства образовательных учреждениях и организациях инспекторской и контрольно-ревизионной работы, проверки состояния бухгалтерского учета, отчетности и осуществление внутриведомственного финансового контроля

5. Контроль деятельности действующих на общественных началах советов по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационных советов)

6. Выборочная проверка аттестационных дел и диссертаций соискателей ученой степени кандидата наук

7. Осуществление контроля за расходованием субсидий молодежным и детским общественным объединениям

8. Лишение права приема к защите диссертаций диссертационные советы, которые допускают грубые нарушения действующего порядка защиты диссертаций

9. Отмена решений диссертационных советов о присуждении ученой степени кандидата наук в случаях грубого нарушения установленного порядка защиты диссертаций;

10. Лишение (восстановление) в пределах своей компетенции научных и научно-педагогических работников ученых степеней и ученых званий

11. Инспектирование в пределах своей компетенции на территории РФ любых образовательных учреждений и любого органа управления образованием в порядке надзора, а также предоставление этого права другим государственным органам управления образованием

 

 

Таблица 3

Регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные функции и полномочия исключительно органов исполнительной власти субъектов рф по федеральному законодательству

Регулятивные функции и полномочия

 

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности

ОБЩИЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Определение особенностей порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений (совместно с законодательными органами и органами исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ – Авт.) [1]

2. Установление национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов (совместно с законодательными органами и органами исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ – Авт.) [1]

3. Формирование государственных органов управления образованием и руководство ими [1]

 

КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ОРГАНИЗАЦИОННАЯ, УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКАЯ И ИНАЯ ПОМОЩЬ учащимся и работникам ОБРАЗОВАНИЯ

1. Организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников [1]

 

ИНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ

2. Участие представителей органа управления образованием субъекта РФ, на территории которого расположен вуз, в составе экспертной комиссии, которая обязана дать заключение для выдачи лицензии на образовательную деятельность или отказать в ней [1]

3. Дача согласия на определение вузом содержания национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования в случае финансирования их реализации за счет средств бюджета субъекта РФ [2]

 

 

Таблица 4

Регулятивные, исполнительно-распорядительные и контрольные функции и полномочия по федеральному законодательству, общие для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области образования либо осуществляемые совместно

Регулятивные функции и полномочия

 

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности

ОДНОТИПНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ, ОБУСЛОВЛЕННЫЕ КРИТЕРИЯМИ

Разработка и утверждение типового положения (положения) о филиалах государственных и муниципальных вузов и порядка их организации – соответственно федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием, органом исполнительной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления [2]

 

Однотипные ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ БЕЗ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ПО УРОВНЯМ ВЛАСТИ

1. Информационное и научно-методическое обеспечение системы образования [1]

2. Организация издания учебной литературы и производства учебно-наглядных пособий [1]

3. Осуществление полномочия учреждать специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением [1]

4. Лицензирование образовательных учреждений (кроме лицензирования вузов) [1]

5. создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования [1]

6. Создание для граждан, содержащихся в воспитательно-трудовых и исправительно-трудовых учреждениях, условий для получения основного общего и начального профессионального образования, для профессиональной подготовки, а также для самообразования [1]

7. Создание нетиповых образовательных учреждений высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности [1]

8. Установление прямых связей с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями [1]

9. Заключение прямых договоров в соответствии с международными договорами РФ на обучение, подготовку и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных учреждениях РФ и граждан РФ в иностранных образовательных учреждениях [1]

10. Осуществление внешнеэкономической деятельности, открытие валютных счетов в банковских и других кредитных организациях в порядке, установленном законодательством РФ [1]

11. Утверждение в создаваемом или реорганизуемом государственном или муниципальном вузе до формирования ученого совета устава вуза на срок не более чем один год [1]

12. Создание в системе высшего и послевузовского профессионального государственно-общественных объединений образовательных учреждений (типа учебно-методических объединений высших учебных заведений, научно-методических, научно-технических и других советов и комиссий) и утверждение положений о них [2]

 

ОДНОТИПНЫЕ ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ, ОБУСЛОВЛЕННЫЕ КРИТЕРИЯМИ

13. Создание реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения [1]

14. Аттестация соответствующим органом управления образованием дошкольных образовательных учреждений, образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), специальных (коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, учреждений дополнительного образования, а также вновь созданных экспериментальных образовательных учреждений в порядке, предусмотренном типовыми положениями об этих образовательных учреждениях [1]

15. Прямое финансирование деятельности учрежденных соответствующими органами управления образованием образовательных учреждений [1]

16. Оказание на договорных началах посреднических услуг подведомственным образовательным учреждениям (если последние в них нуждаются) в решении вопросов содержания и развития материально-технической базы [1]

17. Обеспечение в случае прекращения деятельности подведомственного общеобразовательного учреждения или образовательного учреждения начального профессионального образования перевода обучающихся, воспитанников с согласия родителей (законных представителей) в другие образовательные учреждения соответствующего типа [1]

18. Утверждение в должности ректора подведомственного вуза на основе результатов выборов [2]

19. Освобождение от должности ректора, проректора по учебной работе подведомственного вуза в случае, если вуз лишается государственной аккредитации по результатам аттестации [2]

20. Финансирование образовательной деятельности подведомственных государственных вузов за счет средств федерального бюджета в соответствии с государственными заданиями (контрольными цифрами) на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников исходя из установленных нормативов финансирования [2]

21. Финансирование научных исследований, проводимых подведомственными государственными вузами, независимо от финансирования образовательной деятельности [2]

22. Дача согласия подведомственному государственному вузу осуществлять в пределах, установленных лицензией, сверх финансируемых за счет средств федерального бюджета государственных заданий (контрольных цифр) по приему студентов подготовку специалистов по соответствующим договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами в объеме [2]

23. Дача согласия учредителю (учредителям) на создание филиалов государственных вузов федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием, соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по месту нахождения филиала [2] (не очень понятно, нужно ли согласие всех этих уровней власти? – Авт.)

 

ФУНКЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ, ТРЕБУЮЩИЕ СОГЛАСИЯ ОДНого ИЗ УРОВНЕЙ ВЛАСТИ

25. Дача Минобразования России согласия органам исполнительной власти субъектов РФ на назначение руководителей их органов управления образованием [1]

26. Дача Минобразования России согласия органам исполнительной власти субъектов РФ на создание и реорганизацию ими вузов, находящихся в ведении субъектов РФ [2]

27. Дача органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ согласия на создание и реорганизацию Правительством РФ государственных вузов, находящихся в федеральном ведении Российской Федерации [2]

28. Передача государственных образовательных учреждений, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, в ведение субъектов РФ по соглашению федерального органа исполнительной власти с соответствующими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и с соблюдением оговоренных в Законе условий [3]

1. Обеспечение соблюдения законодательства РФ в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов

2. Контроль исполнения законодательства РФ в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов [1]

3. Контроль за соблюдением образовательным учреждением независимо от его организационно-правовой формы предусмотренных лицензией условий. Изъятие лицензии выдавшим ее органом в случае нарушения этих условий [1]

4. Контроль исполнения законодательства РФ в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования [1]

5. Предъявление аккредитованному образовательному учреждению в случае некачественной подготовки им выпускников иска по возмещению дополнительных затрат на переподготовку этих выпускников в других образовательных учреждениях [1]

6. Контроль за подведомственными органу управления образованием образовательными учреждениями. В случае нарушения образовательным учреждением законодательства РФ в области образования и (или) своего устава приостановление в этой части деятельности образовательного учреждения до решения суда [1]

7. Приостановление учредителем, в т.ч. органом исполнительной власти, предпринимательской деятельности образовательного учреждения, если она идет в ущерб образовательной деятельности, предусмотренной уставом, до решения суда по этому вопросу [1]

8. Контроль федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием с участием органа управления образованием субъекта РФ, на территории которого расположен вуз, за соблюдением вузом условий образовательной деятельности, предусмотренных лицензией. В случае нарушения этих условий лицензия подлежит изъятию [2]

9. Отмена органом управления, утвердившим председателя государственной аттестационной комиссии, ее решения о присвоении выпускнику квалификации (степени) и выдаче ему документа государственного образца о высшем профессиональном образовании в случае, если по вине обучающегося нарушен установленный порядок выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании [2]

 

 


5.1.3. Проблемы распределения компетенции в сфере образования

Теперь проанализируем выявленную и классифицированную в таблицах нормативно-правовую информацию. Перед нами предстает, как и ожидалось, весьма запутанная и, главное, противоречащая Конституции РФ картина распределения функций и полномочий в области образования между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Гипертрофированность регулятивных функций и полномочий Федерации. Прежде чем рассмотреть эту проблему, укажем на то, что она усугубляется проблемой разнообразия моделей законодательного регулирования в сфере образования. Такое разнообразие связана, прежде всего, с отсутствием как общей логической продуманности федерального законодательства, так и его кодифицированности. Это приводит к изданию «однопредметных» законов, где часто фигурируют в целом одни и те же правовые нормы, но в весьма различных формулировках, что не только существенно затрудняет пользование нормативным материалом, но и нередко влечет за собой коллизию норм. В данном случае речь идет о Законе РФ «Об образовании» (далее – Закон об образовании) и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее – Закон о высшем образовании).

Было бы ещё полбеды, если бы оба эти закона адресовались одному и тому же органу (или хотя бы уровню) власти. Но в данном случае, как и во многих других, федеральный законодатель пытается распределить функции и полномочия между органами управления образованием разных уровней (федеральным, региональным и муниципальным[36]). Это не только противоречит конституционному принципу федерализма, но и вносит огромную путаницу при определении компетенции органов управления образованием разных уровней.

Закон об образовании, призванный служить рамочным актом для всей системы законодательного регулирования в области образования, адресует нормы о компетенции:

а) в целом Российской Федерации, субъектам РФ и органам местного самоуправления;

б) государственным органам управления образованием без подразделения их компетенции по уровням власти;

г) Правительству РФ;

в) федеральным и ведомственным органам управления образованием;

г) органам управления образования субъектов РФ;

д) органам местного самоуправления и местным органам управления образованием;

е) образовательным учреждениям.

Таким образом, во-первых, Закон об образовании вопреки Конституции РФ[37] взял на себя задачу разграничения функций и полномочий между разными уровнями власти. Сам Закон подтверждает это в ст.3, устанавливая, что «федеральные законы в области образования, включая настоящий Закон, разграничивают компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии же со смыслом Конституции РФ федеральный закон может наделить функциями и полномочиями лишь федеральные органы государственной власти.

Во-вторых, Закон об образовании не ограничивается регулированием «общих вопросов образования», как требует ст.72 Конституции РФ, а устанавливает множество конкретных правил, которые явно выходят за рамки «общих вопросов». Правда, повторим: здесь никто и никогда не скажет точно, чем должны исчерпываться «общие вопросы». Это – вообще одна из главных проблем осуществления совместной компетенции. На наш взгляд, она может решаться на основе двух принципов: доверия Федерации своим субъектам и наличия традиций (или по возможности максимально формализованных правил) согласования интересов при разработке того или иного федерального закона по предмету совместного ведения. Оба эти принципа явно не беспокоили авторов Закона об образовании, который в ст.3 решает проблему довольно просто: указывая, что федеральные законы в сфере образования «регулируют в рамках установленной федеральной компетенции вопросы отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации. В этой части федеральные законы в области образования являются законами прямого действия и применяются на всей территории Российской Федерации». И это при том, что, согласно той же ст.3, федеральные законы еще и «вводят общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми последние осуществляют собственное правовое регулирование в области образования».

Что же получается? Федерация сама устанавливает рамки федеральной компетенции и сама же определяет, какие вопросы в этих рамках должны решаться одинаково всеми субъектами РФ. Но действительно ли общими для всех (скажем, для Якутии и Ингушетии) должны быть, например, «установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование»; «определение категорий обучающихся, воспитанников (детей и подростков с отклонениями в развитии), направляемых в специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество»; «установление порядка назначения и выплаты стипендий студентам»; «установление порядка, видов и форм повышения квалификации в части, не урегулированной законодательством» и проч. и проч. (см. Табл.1)? На наш взгляд, нет. Недопустимо смотреть на региональные власти как на структуры, которые только и норовят ущемить права граждан, выйти за рамки разумного.

К тому же федеральная унификация даже конкретных вопросов невольно может стать причиной социальных напряженностей и конфликтов там, где субъект РФ не в состоянии материально реализовать все предписанные ему общие требования, поскольку не только национально-исторические, культурные, климатические, но и экономические условия в разных субъектах РФ довольно сильно различаются.

Но не только реализм требует существенно меньшей унификации на федеральном уровне. Дело в том, что подобная степень конкретизации федерального регулирования тормозит введение новых прогрессивных образовательных моделей, форм и методов образования. Что остается сегодня требовать гражданам, например, на очередных губернаторских выборах? Главным образом, своевременной выплаты зарплаты учителям, преподавателям вузов и ее повышения. А вот вопросы качества образования, разнообразия форм его получения, повышения квалификации и т.п. фактически не фигурируют. И не потому, что не волнуют ни общественность, ни региональные элиты, а только потому, что, даже не зная законодательство, все уверены: система образования централизована. Соответственно создаются препятствия и для развития гражданского общества, нормальной политической конкуренции, поскольку «образовательный сегмент» гражданского общества в регионах при нынешней степени общероссийской унификации бессмыслен.

Любопытно, что даже берясь разграничивать компетенцию между Федерацией и ее субъектами, Закон об образовании делает это далеко не всегда нечетко.

Например, учителя средней школы направляют на переподготовку для овладения, скажем, знаниями по новой смежной дисциплине (скажем, чтобы учитель истории преподавал еще основы права). Закон говорит, что в компетенцию РФ входит «организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием» (ст.28), а к компетенции субъектов РФ отнесена «организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников» (ст.29). Таким образом, правомерны, как минимум, вопросы: включает ли в себя «федеральная система» региональные системы подготовки и переподготовки? вправе ли Минобразования РФ направить преподавателя, скажем, на федеральные курсы переподготовки, если тот уже прошел такие же курсы в субъекте Федерации? кто должен выплачивать преподавателю его заработную плату во время «федеральной» переподготовки – Федерация или субъект Федерации? Ответов на эти вопросы Закон не содержит.

Еще больше этот вопрос запутает учителя, если он попытается сопоставить информацию с Законом о высшем образовании. В нем уже нет упоминания об организации системы подготовки и переподготовки педработников, а роль федерального (центрального) органа управления высшим и профессиональным образованием (в настоящее время Минобразования России) состоит в «участии в работе федеральных органов исполнительной власти по определению объема бюджетного финансирования, направляемого на подготовку специалистов, переподготовку и повышение квалификации работников, научно-педагогических работников, в том числе научных работников…» (ст.24). Так что – федеральное Министерство вообще не должно организовывать федеральную систему переподготовки педагогических работников в соответствии с Законом об образовании или это несовпадение надо понимать лишь как возложение на Минобразования России дополнительной по отношению к Закону об образовании функции?

Авторы вполне допускают, что не являясь специалистами в области системы образования и управления им, могут путать разные понятия: допустим, одно дело подготовка, переподготовка и повышение квалификации педагогических работников и работников органов образования и другое – подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов, научно-педагогических работников высшей квалификации. Но ведь «потребителями» законов в сфере образования являются не только чиновники этой системы, но и граждане. В таком случае и они могут сильно запутаться, неправильно понять свои права и обязанности.

Закон о высшем образовании имеет гораздо более прогрессивную модель закрепления компетенции. Он регулирует только компетенцию федеральных органов исполнительной власти. О компетенции же субъектов Федерации говорит лишь в самом общем виде (ст.25): «По общим вопросам высшего и послевузовского профессионального образования субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне установленной настоящим Федеральным законом компетенции Российской Федерации в области высшего и послевузовского профессионального образования».

Как мы уже писали, именно такая модель гораздо ближе идее федерализма и, в частности, регулированию принципа совместного ведения. Условно говоря, Федерация определяет лишь компетенцию федерального уровня, оставляя все не вошедшее в нее субъектам Федерации. Однако при всей прогрессивности самой модели ее «содержательное наполнение» отражает опять-таки унитаристское мышление федерального законодателя, поскольку федеральная компетенция оказывается настолько всеобъемлющей, что субъектам РФ в этой сфере мало что остается.

Гипертрофированность объема исполнительно-распорядительных функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Допустим, однако, что субъекты РФ согласились с тем, что «общие вопросы образования» должны означать установление Федерацией весьма обширного круга правил, единых для всей страны. Но это только часть государственного воздействия на сферу образования. Другая ее часть – принятие управленческих решений в повседневном режиме на основе установленных норм и правил, т.е. собственно управленческая, или исполнительно-распорядительная деятельность. Но и здесь присутствие федеральных структур (прежде всего, Правительства РФ и Минобразования России) настолько велико, что органы управления образованием субъектов РФ становятся по сути нижестоящими органами федерального Минобразования.

Если просто взглянуть на Таблицу 3 и сравнить ее столбец «Исполнительно-распорядительные функции и полномочия» с аналогичными столбцами в Таблицах 1 и 2, нетрудно убедиться, насколько узки специфические управленческие возможности органов исполнительной власти субъектов РФ в области образования.

Разумеется, сказанное не означает, что органы управления образованием субъектов РФ работают в гораздо меньшем объеме, чем Минобразования России. Дело в том, что существует довольно большой объем функций и полномочий, которые федеральный законодатель отнес одновременно и к федеральному, и к региональному уровню (в таблицы не попали прерогативы законодательных органов Российской Федерации и ее субъектов, поскольку в данном случае нас интересуют лишь прерогативы органов исполнительной власти).

Ниже мы более подробно рассмотрим такого рода «одноименные» функции и полномочия. А перед этим, во-первых, отметим, что Федерация оставила за своими органами исполнительной власти обширнейший круг функций и полномочий, которые вправе реализовывать только федеральные органы исполнительной власти (см. таблицы 1 и 2). Это – наглядный пример того, что федерализм носит у нас пока в большой степени формальный характер, который в графическом изображении похож на два «горба». Первый – это практически исключительная (или, если угодно, специфическая) компетенция федеральных органов власти, а второй – «совместная» компетенция федеральных и региональных органов. Слово «совместная» не случайно поставлено в кавычки, ибо речь идет не о конституционно закрепленных предметах совместного ведения, или совместной компетенции в конституционном смысле, предполагающей разделение как функций, так и полномочий, следовательно, и ответственности между уровнями власти, а о «компетенционном киселе», который неизбежно ведет к управлению через команды, но не через право; к выстраиванию административно-командной иерархии. Между же этими «горбами» располагается «провал» в виде жалких остатков специфической компетенции субъектов Федерации, т.е. тех функций и полномочий, которые могут реализовать только сами субъекты РФ и которых нет у Федерации (не забудем, что федеральное законодательство часть функций и полномочий в сфере образования закрепляет еще и за органами местного самоуправления).

Во-вторых, зададимся вопросом: эффективен ли такой способ распределения ответственности между Федерацией и ее субъектами? На наш взгляд, нет. Собственно говоря, именно отсюда и проистекает наибольшее число конфликтов, напряженностей, взаимного непонимания, а главное – возможность перекладывания ответственности. Кто-то может сказать, что такой способ и составляет смысл взаимодействия, сотрудничества в рамках совместной компетенции. На самом деле это не так. Когда определение правил даже по частным, небольшим вопросам принадлежит Федерации и при этом Федерация сама же осуществляет большой объем управления, не говоря уже об огромных контрольных прерогативах и полномочиях по применению мер ответственности, когда основное финансирование подведомственной сферы также определяется Федерацией, наконец, когда Федерация участвует в кадровой политике в отношении соответствующих органов управления, тогда режим сотрудничества, взаимодействия по «одноименным» функциям и полномочиям становится невозможным. Тут начинает действовать парадигма управленческой иерархии.

Но это уже не парадигма федеративного государства. В конце концов и в унитарном государстве нижестоящие органы, управляющие в какой-то сфере, обладают некоторой долей собственного усмотрения (так же, как всегда определенной долей усмотрения обладает любой чиновник даже в самой жесткой управленческой модели). Чем же тогда унитарная модель отличается от федеративной? По существу, ничем. Поэтому органы управления образованием субъектов Федерации становятся фактически «нижестоящими» органами федерального Минобразования, а соответствующие органы местного самоуправления – «нижестоящими» органами по отношению к субъектам РФ (мы не случайно взяли это слово в кавычки, т.к. в федеративных отношениях не должно быть «выше- и нижестоящих» органов).

Поскольку у федерального Минобразования нет своих территориальных органов, на практике органы управления образованием субъектов РФ, а за ними муниципальные органы зачастую выполняют не только «однотипные», но и помогают выполнять функции самого федерального Министерства. Таким образом, региональные органы фактически обслуживают «вышестоящий» орган управления. Дело, однако, не в том, что не нужна помощь, а в том, что такая помощь должна быть частью компетенции как федеральных, так и региональных органов и при этом каждый из них должен максимально четко знать зону своей ответственности и нести ответственность за некачественное выполнение пусть даже вспомогательных функций и полномочий.

Разновидности «однотипных» функций и полномочий. Рассматривая эту часть компетенции в сфере образования, мы выявили несколько разновидностей функций и полномочий, которые либо одинаково формулируются, либо их реализация требует применения правила «двух ключей». В таблицах мы присвоили разновидностям такой компетенции следующие названия: «Однотипные функции и полномочия без распределения по уровням власти»; «Однотипные функции и полномочия, обусловленные критериями»; «функции и полномочия, требующие согласия одного из уровней власти»[38].

Группа «Однотипные функции и полномочия без распределения по уровням власти» отличаются от группы «Однотипные функции и полномочия, обусловленные критериями», главным образом, по формальному признаку – отсутствию или наличию в законодательстве прямой обусловленности правоприменения каким-либо требованием (чаще всего, это подведомственность или учредительство). Поэтому зачастую можно понять даже без указания критерия, на какие учебные или учебно-воспитательные заведения распространяется полномочие того или иного органа.

Однако и это не всегда возможно определить. Например, в законодательстве есть такие функции, как информационное и научно-методическое обеспечение системы образования; организация издания учебной литературы и производства учебно-наглядных пособий; создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования; создание нетиповых образовательных учреждений высшей категории для детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности. Вопрос, кто и при каких условиях должен выполнять эти функции, далеко не праздный, т.к. все они требуют не только организационных, но и финансовых затрат. При нормальном уровне развитости федеративных отношений вряд ли мог возникнуть такой вопрос. Ясно, что в выполнении всех названных функций (но не только их, конечно) заинтересованы, в первую очередь, субъекты Федерации. И потому, что более высоким уровнем обеспеченности образования они могут привлекать в регион квалифицированных людей; и потому, что смогут стать инкубатором одаренных детей; и потому, что все это обусловит гораздо более благоприятный социальный климат, ибо не только в городах, но и в регионах с концентрацией образованных людей меньше нарушений правопорядка, более благоприятные условия для создания высокотехнологичных производств и многое другое. Но в таком случае субъекты РФ должны знать, что за это только они и отвечают и концентрируют для этих целей средства.

И все-таки более сложная проблема не в формальном наличии или отсутствии указания на подведомственность, а в том, что федеральное законодательство, даже вводя этот критерий, не устанавливает четких критериев отнесения образовательного учреждения к той или иной подведомственности: федеральной, региональной и местной.

В настоящее время, в сравнении с советским периодом, подведомственность не обязательно означает подчиненность образовательного учреждения, поскольку известно, что могут создаваться частные и другие не государственные (не муниципальные) учебные заведения. Поэтому довольно остро встает вопрос о лицензировании и аттестации таких учреждений.

Законодатель однозначно ответил лишь на вопрос о лицензировании вузов (образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования). Это – прерогатива исключительно федерального органа исполнительной власти (Минобразования России). Это, кстати, тоже не очень понятно. Неужели высшее образование является стратегически более важным, нежели среднее? Или Федерация не очень доверяет научно-педагогической квалификации региональных специалистов? Или опасается коррупции? Трудно сказать. Скорее всего, здесь проявился не сдержанный регионами субъективизм федерального законодателя (возможно, и лоббистские усилия федеральных чиновников от образования). Впрочем, забегая вперед, заметим, что в данном случае законодатель не устранил полностью субъекты РФ от лицензирования вузов, предусмотрев для этого порядка правило «двух ключей», но модифицированное. Его суть в том, что, хотя лицензию выдает Минобразования России, но делает это только на основании заключения экспертной комиссии. А последняя, в соответствии с федеральным законодательством, образуется с обязательным участием в ней представителей органа управления образованием того субъекта Федерации, где находится данный вуз.

С лицензированием других учебных и учебно-воспитательных учреждений дело обстоит сложнее. Законодательно здесь граница четко не проведена, но Закон об образовании отсылает по данному вопросу к актам Правительства РФ. Действительно, Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 утверждено Положение о лицензировании образовательной деятельности. В нем и можно найти распределение компетенции между федеральными и другими органами исполнительной власти в вопросе о лицензировании. За Минобразования России закрепляется лицензирование: а) образовательных учреждений высшего профессионального образования по всем реализуемым ими образовательным программам (за исключением общеобразовательных программ); б) военных образовательных учреждений профессионального образования, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, в которых в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрена военная служба; в) образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти; г) научных организаций по программам послевузовского профессионального образования; д) общеобразовательных школ-интернатов с первоначальной летной подготовкой, суворовских военных училищ, военно-музыкальных училищ, нахимовских военно-морских училищ, кадетских (морских кадетских, музыкальных кадетских) корпусов и школ (школ-интернатов); е) образовательных учреждений дополнительного образования детей и специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти. За органами же управления образованием субъектов РФ и органами местного самоуправления закрепляется право на лицензирование образовательной деятельности всех оставшихся учебных заведений[39].

Казалось бы, всё встает на свои места. Однако нельзя не обратить внимания на некоторые моменты. Во-первых, весьма странно, что Правительство, которому закон дает право устанавливать лишь порядок лицензирования, фактически распределяет лицензирование по инстанциям, т.е. вводит новые правовые нормы вопреки Закону (и этот случай не единичен, он отражает общее состояние нашего правового механизма в сфере совместной компетенции). Во-вторых, возникает вопрос: означает ли наличие перечня потенциальных лицензиатов для Минобразования России, что последнее не вправе лицензировать кроме них больше ничью деятельность, хотя Закон об образовании это ему не запрещает? И, в-третьих, принцип «выше- и нижестоящих» органов ретранслируется на отношения между органами власти субъектов РФ и муниципальными органами, поскольку для Правительства РФ все, что находится «ниже» федерального уровня, «не так интересно». Разумеется, последняя проблема решается законодательством субъектов РФ. Мы так предполагаем. Но предполагаем также, что федеральный стиль распределения компетенции (оставить за собой максимум возможного) тиражируется далее «вниз».

Остановимся теперь более подробно на правиле «двух ключей», т.е. рассмотрим, как регулируются функции и полномочия, требующие согласия одной из сторон в рамках совместной компетенции. Таких функций (полномочий) мы насчитали всего четыре. Ввиду их малого числа имеет смысл рассмотреть каждую в отдельности.

Первое. В соответствии с Законом об образовании Минобразования России дает согласие органам исполнительной власти субъектов РФ на назначение руководителей их органов управления образованием. Это – один из центральных вообще в проблеме совместной компетенции. Наша позиция сводится к тому, что такое согласование не укладывается в логику федеративных отношений. Попробуем объяснить.

Во-первых, такая кадровая прерогатива центра невольно переводит смысл единой системы исполнительной власти по вопросам совместного ведения из правовой плоскости в командно-иерархическую. Руководитель органа управления образованием субъекта РФ (равно, как и других специализированных органов управления) фактически ставится под «двойное подчинение», причем подчинение опять-таки в духе административном, а не компетенционном. Иное дело, если центральный орган управления в соответствующей сфере имеет право делать представления, скажем, главе субъекта РФ о снятии с должности отраслевого руководителя, вследствие нарушения последним федерального законодательства. Но как раз этот «ключ» в законодательстве отсутствует.

Во-вторых, субъект Федерации лишается самостоятельности при осуществлении одной из своих главных прерогатив – формировании органов исполнительной власти и соответственно их полной ответственности за качество управления.

В-третьих, Конституция РФ содержит, на наш взгляд, исчерпывающий перечень случаев, когда необходимо согласование по кадровым вопросам между Федерацией и ее субъектами. На это, конечно, можно ответить таким образом, что Конституция имеет в виду согласование только некоторых федеральных должностей. Да, это так. Но ведь само согласование должностей является предметом совместного ведения («кадры судебных и правоохранительных органов» – п.«л» ст.72). Закрепленной в системе образования кадровой модели примером должна служить модель, установленная в отношении мировых судей. Их назначение (избрание) – полностью прерогатива субъекта РФ (или соответствующего населения), а вот в процессуальном плане мировые судьи входят в единую судебную систему и процессуально же подконтрольны федеральным судам.

В-четвертых, такое согласование (если бы только это) попросту не укладывается в содержание конституционной формулировки «общие вопросы образования».

Второе. В соответствии с Законом о высшем образовании Минобразования России дает согласие органам исполнительной власти субъектов РФ на создание и реорганизацию ими вузов, находящихся в ведении субъектов РФ, а органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ дают согласие на создание и реорганизацию Правительством РФ государственных вузов, находящихся в федеральном ведении.

Честно говоря, не очень понятен такой «обмен согласованиями». Если вуз образуется с ведома субъекта Федерации и на его территории, то зачем требуется согласие центрального Минобразования? В любом случае лицензирование образовательной деятельности вузов закреплено за этим федеральным органом. Кстати, Закон не очень четко вообще говорит о форме вуза – то ли имеются в виду лишь государственные, то ли все, в т.ч. частные.

Если речь идет о государственном вузе, подведомственном субъекту РФ, , а, следовательно, создаваемом на средства самого субъекта РФ, то почему федеральный орган должен оценивать целесообразность его создания? Ведь если такое решение неразумно, об этом судить самим гражданам, живущим в данном субъекте РФ, т.е. оценивать, рационально ли используются деньги налогоплательщиков. Если же речь идет о частном вузе, то зачем вообще согласовывать с кем бы то ни было его создание, коль скоро есть такие рычаги, как лицензирование, аттестация и аккредитация?

А вот согласование решения Правительства об организации вуза с соответствующим субъектом РФ вполне логично, поскольку это связано и с выделением территории, с коммуникациями, со структурой населения, с общим балансом специалистов разных специальностей и проч.

Наконец, третье. в соответствии с Федеральным законом «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию» передача государственных образовательных учреждений, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти, в ведение субъектов РФ осуществляется по соглашению федерального органа исполнительной власти с соответствующими исполнительными органами государственной власти субъекта РФ. Думается, такая норма логична, поскольку речь идет не о «подарке» со стороны Федерации, а о возложении на субъект РФ дополнительной нагрузки, прежде всего финансовой.

Роль Положения о Министерстве образования РФ в распределении компетенции. В нашем анализе необходимо обратить внимание на то, что компетенция органов управления образованием определяется не только законами, но и подзаконными актами, среди которых хотелось бы выделить Положение о Министерстве образования РФ[40]. Вообще следует заметить, что фактор «Положений о том или ином министерстве» весьма важен практически для всех сфер, где реализуются предметы совместного ведения, поскольку в такой «тихой» форме чаще всего и проводятся в жизнь централистские тенденции.

Казалось бы, чем может повлиять такой акт на уровень федеративных отношений? Ведь Положение о каком-либо органе исполнительной власти не наделяет последний новыми функциями и полномочиями, а призвано лишь более четко организовать управленческую работу и, возможно, отграничить функции и полномочия от других федеральных органов исполнительной власти. Теоретически, это так. Однако на практике подобные Положения нередко дополняют законодательство, разумеется, под видом конкретизации и «незаметно» перебалансируют уже распределенные функции и полномочия между Федерацией и ее субъектами, естественно, в пользу федерального органа. Анализ задач, функций и полномочий Минобразования России (см. Табл.2), а также реально существующих нормативно-правовых документов, изданных этим органом, подтверждает такой вывод. Приведем лишь два примера.

В п.5 ст.12 Закона об образовании установлено, что «деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений». И действительно, такого рода типовые положения утверждены постановлениями Правительства РФ. Далее, в п.3 ст.8 Закона о высшем образовании говорится, что «типовое положение (положение) о филиалах государственных и муниципальных высших учебных заведений и порядок их организации разрабатываются и утверждаются соответственно федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления». В таком случае странно видеть в Положении о Министерстве образования РФ в подп.9 п.5 слова о том, что оно: «разрабатывает типовые положения об образовательных учреждениях, разрабатывает и утверждает типовые положения о филиалах государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования и порядок их организации». Формальный анализ показывает, что налицо прямое противоречие сразу двум законам[41].

Второй пример. В соответствии с п.7 ст.10 Закона о высшем образовании государственная аккредитация вуза осуществляется на основе аттестации в порядке, установленном Правительством РФ. Такой порядок действительно урегулирован Постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323, утвердившим соответствующее Положение об аккредитации. Но после этого, 3 июля 2001 г. Минобразования России издал Приказ № 2578 «Об утверждении порядка рассмотрения документов при проведении государственной аккредитации высшего учебного заведения». Вроде бы, технический вопрос. Но если проанализировать этот министерский акт, нетрудно увидеть, что фактически он вводит дополнительные нормы в процесс аккредитации.

***

Сформулируем основные выводы, суммирующие сказанное.

1. Анализ показывает, что в области образования мы имеем не «единую систему исполнительной власти» (о ее смысле в плоскости построения правового государства см. раздел «Направления законодательной политики в целях укрепления принципа совместного ведения как основы федеративных отношений в Российской Федерации»), а, скорее, «систему двойного подчинения» в ее иерархическом советском смысле, когда органы управления образованием субъектов РФ являются не самостоятельными и ответственными, а по сути, нижестоящими органами Министерства образования РФ.

2. Федеральное законодательство предопределило огромный «флюс» федеральных функций и полномочий, что не позволяет субъектам РФ в буквальном смысле соревноваться за лучшее качество образования, за лучшую образовательную инфраструктуру; в полной мере учитывать национальные, культурные традиции и другие особенности.

3. Неимоверно трудно определить – как органам управления образованием, так и иным адресатам законодательства – компетенцию того или иного уровня власти. Она не только разбросана по разным законам и подзаконным актам, но и зачастую весьма нечетко сформулирована. Например, чтобы определить компетенцию Министерства образования РФ, необходимо, как минимум:

а) проанализировать компетенцию Российской Федерации в области образования;

б) вычленить из нее функции и полномочия, относящиеся по Конституции РФ к иным федеральным органам государственной власти (Президент, Парламент, Правительство);

в) учесть и соответственно «вычесть» функции и полномочия Правительства РФ, указанные в самом Законе об образовании;

г) проанализировать все функции и полномочия «государственных органов управления образованием» и сопоставить их с компетенцией Российской Федерации и субъектов Федерации по соответствующему закону;

д) проанализировать функции и полномочия, закрепленные за Минобразования России федеральными законами;

е) проанализировать Положение о Министерстве образования РФ;

ж) проанализировать многочисленные подзаконные акты Правительства РФ, устанавливающие порядок осуществления тех или иных управленческих функций (например, по лицензированию образовательной деятельности).

5.2. Совместная компетенция в области земельных отношений

5.2.1. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области земельных отношений

В Конституции РФ заложен принцип максимально децентрализованного регулирования земельных отношений. Но последовал ли этому положению федеральный законодатель? Чтобы ответить на этот вопрос, мы составили таблицы распределения функций и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации в сфере земельных отношений.

 


Примечание:

Цифры в квадратных скобках обозначают следующие законы:

[0] Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2.01.2002.

[1] Земельный кодекс РФ от 25.10.2001.

[2] Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16.07.1998.

[3] Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001.

[4] Федеральный закон «О мелиорации земель» от 10.01.1996.

[5] Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 17.07.2001.

[6] Федеральный закон «О животном мире» от 24.04.1995.

[7] Федеральный закон «О недрах» от 21.02. 1992.

[8] Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995.

[9] Лесной кодекс РФ от 29.01.1997, №22-ФЗ.

[10] Водный кодекс РФ от 16.11.1995, №167-ФЗ.

[11] Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г.)

[12] Положение о Федеральной службе земельного кадастра (утв. Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001г.).

[13] Вопросы Министерства имущественных отношений (Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000г.)

 

Таблица №1

Функции и полномочия Правительства РФ в сфере земельных отношений

(Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности – не выявлены)

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

1. Установление нормативов предельно допустимых  концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ [1]

2. Установление порядка консервации земель с изъятием их из оборота [1]

3. Определение порядка использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления  охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно – бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ [1]

4. Установление общих начал  определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности [1]

5. Порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права  на заключение договоров аренды таких земельных участков [1]

6. Установление формы предупреждения о допущенных земельных правонарушениях [1]

7. Установление порядка возмещения потерь лесного хозяйства [1]

8. Установление порядка возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников  земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц [1]

9. Установление нормативов стоимости освоения новых земель, иных методик расчета потерь сельскохозяйственного производства [1]

10. Установление порядка приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведении агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ [1]

11. Установление порядка осуществления государственного мониторинга земель [1]

12. Установление порядка проведения государственной кадастровой оценки земель [1]

13. Установление порядка осуществления государственного земельного контроля [1]

14. Установление порядка предоставления сведений об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля [1]

15. Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав ЗАТО [1]

16. Установление порядка использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, установление зон с особыми условиями пользования земель данной категории [1]

17. Установление правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередач и опор линий связи, обслуживающих электрические сети [1]

18. Определение порядка установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог [1]

19. Определение порядка установления и использования придорожных полос и полос отвод федеральных автомобильных дорог [1]

20. Установление порядка возмещения ущерба собственникам земельных участков, используемых под районы падения отделяющихся частей ракет [1]

21. Установление особого режима использования земель в ЗАТО [1]

22. Установление иных видов земель особо охраняемых территорий [1]

23. Установление порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения [1]

24. Установление порядка использования и охраны земель особо охраняемых территорий федерального значения [1]

25. Установление границ режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение [1]

26. Установление порядка природопользования на территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Определение границ подобных территорий [1]

27. Установление порядка получения собственников, владельцев, пользователей земельных участков информации о состоянии плодородия почв на земельных участках и динамике его изменения [2]

28. Утверждение порядка лицензирования деятельности по агрохимическому обслуживанию [2]

29. Установление порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения [2]

30. Установление порядка проведения государственного контроля за воспроизводством плодородия земель сельскохозяйственного назначения [2]

31. Установление порядка проведения государственной экспертизы землеустроительной документации [3]

32. Установление порядка контроля за проведением землеустройства [3]

33. Установление порядка проведения территориального землеустройства [3]

34. Установление порядка согласования и утверждения землеустроительной документации [3]

35. Установление порядка создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования [3]

36. Утверждение положения о специально уполномоченном федеральном органе в области мелиорации земель [4]

37. Установление порядка учета мелиорированных земель и внесения данных о них в государственный земельный кадастр [4]

38. Установление видов деятельности в области мелиорации земель, подлежащих лицензированию и установление порядка лицензирования этих видов деятельности [4]

39. Установление порядка подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных объединений возникает право собственности [5]

40. Утверждение положения о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха [5]

41. Установление порядка перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда [9]

42. Установление порядка предоставления сведений государственного земельного кадастра [0]

43. Установление порядка кадастрового деления территории Российской Федерации [0]

44. Установление порядка присвоения кадастровых номеров [0]

45. Установление порядка хранения отдельных документов государственного земельного кадастра [0]

1. Отнесение земель, находящихся в федеральной собственности к категориям, перевод их из одной категории в другую [1]

2. Перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий [1]

3. Представление Федеральному Собранию РФ национальный доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения и о государственной поддержке в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения [2]

4. Утверждение перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований возникает право собственности [5]

Таблица №2

Функции и полномочия Министерства сельского хозяйства РФ в области земельных отношений

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности

1.Установление порядка проведения паспортизации мелиоративных систем и гидротехнических сооружений [4]

2. Установление порядка разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель [4]

3. Установление правил эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений [4]

1. Осуществление приемки в эксплуатацию мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений [4]

2. Оказание содействие органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации рационального использования, воспроизводства и охраны земель (включая воспроизводство плодородия и сохранение почв), лесных, водных и других природных ресурсов в агропромышленном комплексе [11]

3. Организация эксплуатации государственных мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, относящихся к федеральной собственности, а также учет и проведение мониторинга мелиорированных земель и паспортизацию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений [11]

4. Обеспечение безопасности гидротехнических сооружений при осуществлении мелиоративных мероприятий [11]

 

1. Осуществление государственного контроля за проведением мелиоративных мероприятий, состоянием мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений с правом доступа к ним и осмотра, составления протоколов, рассмотрения дел об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения и наложения административных взысканий [11]

2. Осуществление государственного управления в области мелиорации земель, государственного контроля за состоянием и использованием систем сельскохозяйственного водоснабжения и совместно с Федеральной службой земельного кадастра России - за состоянием и использованием мелиорированных земель [11]

Таблица №3

Функции и полномочия Министерства имущественных отношений РФ в сфере земельных ресурсов

(Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности – не выявлены)

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

1.Регулирование деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности [5]

2. Подготовка перечней земельных участков, на которые возникает право собственности у субъектов РФ, у муниципальных образований и у Российской Федерации [5]

1. Приватизация, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции [13]

2. Согласование перечней земельных участков, на которые у РФ, у субъектов РФ и у муниципальных образований возникает право собственности с субъектами Федерации и муниципальными образованиями [5]

3. Проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений [13]

4. Координация в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации [13]

Таблица №4

Функции и полномочия Федеральной службы земельного кадастра в сфере земельных отношений

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности

ОБЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ

1. Участие в разработке предложений по управлению земельными ресурсами и проведению земельной реформы [12]

2. Разработка с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения по совершенствованию системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества [12]

3. Разработка в пределах своей компетенции перечня сведений, составляющих государственную тайну, обеспечение их защиты [12]

4. Разработка проектов законов и других нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к сфере ведения Службы, участие в подготовке проектов законов и других нормативных правовых актов в области регулирования земельных отношений [12]

5. Разработка и утверждение инструкций, методических и нормативно – технических документов и отраслевых стандартов по вопросам, отнесенным к ее ведению [12]

ФИСКАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ

1. Участие в подготовке предложений о размере платы за землю, разрабатывает предложения

о размере штрафов за нарушение земельного законодательства Российской Федерации, а также об оценке земель [12]

2. Разработка предложений по установлению расценок на кадастровые, землеустроительные и другие проектно-изыскательские работы, связанные с изучением, организацией использования и охраны земель [12]

 

ОБЩИЕ ПОЛНОМОЧИЯ

1. Дача согласия на условия лицензии на недропользование [7]

2. Дача согласия на отвод земельного участка для целей недропользования [7]

3. Дача согласия на регулирование численности отдельных объектов животного мира [6]

4. Осуществление мероприятий, связанных с прогнозированием и планированием рационального использования земельных ресурсов [12]

5. Организация в установленном порядке выполнения работ по инвентаризации земель всех категорий и созданию фондов перераспределения земель [12]

6. Участие в подготовке материалов по определению границ территории субъектов РФ и территории, на которой осуществляется местное самоуправление [12)

7. Публикация информацию о земельных участках, находящихся в фонде перераспределения земель [12]

8. Осуществление в пределах своей компетенции мероприятий по мобилизационной подготовке и гражданской обороне [12]

9. Внедрение в практику результатов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, новой техники и технологии [12)

10. Участие в разработке и реализации федеральных и региональных программ, связанных с регулированием земельных отношений, проведением земельной реформы, рациональным использованием и охраной земель [12]

11. Организация в установленном порядке выполнения работ по инвентаризации земель всех категорий и созданию фондов перераспределения земель [12]

12. Организация на основании решений уполномоченных органов межевания земель с установлением (восстановлением) на местности и техническим оформлением границ земельных участков [12]

13. Выявление загрязненных и деградированных земель, подготовка предложений по их восстановлению или консервации [12]

14. Участие в совершенствовании экономических и других методов управления земельными ресурсами, а также в мероприятиях, связанных с функционированием рынка земли [12]

15. Осуществление землеустроительной экспертизы инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием и охраной земель [12]

16. Осуществление информационного обеспечения деятельности по государственному и муниципальному управлению земельными ресурсами, предоставление в установленном порядке федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, заинтересованным юридическим и физическим лицам статистические, аналитические и картографические материалы специального (отраслевого) назначения [12]

17. Участие в создании единой государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [12]

18. Участие в проведении работ и выполнении решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по разграничению собственности на землю [12]

19. Организация реализации международных программ и проектов, в которых участвует Российская Федерация, по вопросам, отнесенным к ее ведению [12]

20. Организация, координация и контроль выполнение топографо-геодезических, картографических, изыскательских и других работ специального (отраслевого) назначения для ведения государственного земельного кадастра, проведения землеустройства, организации охраны и рационального использования земель [12]

21. Осуществление функций государственного заказчика проектно-изыскательских, научно-исследовательских и других работ, связанных с ведением государственного земельного кадастра и государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (кроме технического учета), проведением землеустройства и мониторинга земель, охраной и рациональным использованием земель и государственной кадастровой оценкой земель [12]

22. Организация разработки, создания и эксплуатации географических информационных систем специального (отраслевого) назначения, формирования государственного фонда (банка данных) землеустроительных, геодезических и других материалов [12]

23. Составление ежегодно государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в РФ, отчетов о государственном контроле за использованием и охраной земель, о рекультивации нарушенных земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы [12]

24. Организация издания тематических карт и атласов состояния и использования земель [12]

25. Лицензирование в установленном порядке геодезической и картографической деятельности в составе проектно-изыскательской деятельности при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра [12]

26.Мониторинг земель в пределах своей компетенции [12]

26. Участие в установленном порядке в проведении земельных торгов (аукционов, конкурсов) [12]

 

ВЕДЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

1. Ведение государственного земельного кадастра и осуществление специальных функций по ведению государственного кадастрового учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества в части внесения сведений об их наличии в Единый государственный реестр земель [12]

2. Осуществление мероприятий по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра [12]

3. Установление состава документов государственного земельного кадастра и порядка их ведения [12]

4. Осуществление в установленном порядке кадастрового деления территории РФ и присвоение кадастровых номеров земельным участкам как объектам кадастрового учета [12]

5. Обеспечение ведения Единого государственного реестра земель, а также хранение этого реестра и кадастровых дел [12]

6. Осуществление выдачи планов (чертежей) границ земельных участков, предоставляет в установленном порядке сведения, занесенные в государственный земельный кадастр [12]

7. Разработка и реализация федеральных программ по совершенствованию ведения государственного земельного кадастра и координация реализации региональных программ [12]

8. Обеспечение разработки и совершенствования методик государственной кадастровой оценки земель [12]

9. Проведение в соответствии с государственной кадастровой оценкой земель зонирование территорий для целей, не связанных с градостроительной деятельностью, природно-сельскохозяйственное районирование земель [12]

 

ФИСКАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ

1. Оказание содействия страхованию в сфере оборота земельных участков [12]

2. Участие в составлении списков плательщиков земельного налога и арендной платы за землю [12]

3. Осуществление деятельности, связанную с государственной кадастровой оценкой земель (в том числе для целей налогообложения) [12]

1. Осуществление мер по государственному контролю за использованием и охраной земель [7]

2. Обеспечение проведения метрологического контроля, участвует в работах по стандартизации и сертификации средств измерений, используемых для проектно – изыскательской деятельности при проведении землеустройства и ведении государственного земельного кадастра [7]

3. Осуществление совместно с другими федеральными органами исполнительной власти контроля за целевым использованием средств от внесения платы за землю [7]

Таблица №5

Функции и полномочия субъектов Федерации в сфере земельных отношений

(Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности – не выявлены)

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

1.Установление порядка использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, установление зон с особыми условиями пользования земель данной категории [1]

2. Установление порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения [1]

3. Установление порядка использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения [1]

1. Выбор земельных участков для строительства в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге [1]

2. Принятие решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности [1, 8]

3. Осуществление финансирования мелиорации земель за счет своих бюджетов в соответствии с региональными программами (органы государственной власти) [4]

Таблица №6

Функции и полномочия по федеральному законодательству, общие для федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в области земельных отношений

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

Контрольные функции и полномочия и применение мер ответственности

1. Установление процедуры и критериев предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений [1]

2. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы [1]

3. Установление иных видов земель особо охраняемых территорий [1]

1.Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности [1]

2.Осуществление предварительного согласования места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта [1]

3. Предоставление земельного участка для строительства [1]

4. Наделение функциями управления и распоряжения земельными участками и иной недвижимостью специальный орган [1]

5. Обеспечение подготовки информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации [1]

6. Принятие решения о предоставлении земельного участка, для целей, не связанных со строительством в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду участка с приложением проекта его границ [1]

7. Заключение договора купли-продажи или аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством [1]

8. Принятие решения о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, находящиеся в собственности граждан и юридических лиц в собственность этим лицам [1]

9. Продление срока начала восстановления здания, строения, сооружения в случае их разрушения [1]

10. Возмещение убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю [1]

11. Передача отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в аренду или безвозмездное срочное пользование юридически лицам и гражданам для сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного использования [1]

12. Изъятие  полностью или частично из хозяйственного использования и оборота земель, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение [1]

13. Передача в аренду на срок до пяти лет нелесных земель лесного фонда для осуществления сельскохозяйственного производства [1]

14. Формирование федеральных и региональных целевых программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения [2]

15. Обеспечение развития системы образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения [2]

16. Принятие решения об отчуждении земельных участков необходимых для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр [7]

17. Принятие мер для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод:

-   наводнения, затопления и подтопления;

-   разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений;

-   заболачивания и засоления земель;

-   эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых потоков и других явлений [10]

1. Направление в суд заявление о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования [1]

2. Направление заявления о государственной регистрации прекращения права на земельный участок в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество [1]

Таблица №7

Функции и полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти в сфере земельных отношений на основе согласования

Регулятивные функции и полномочия

Исполнительно-распорядительные функции и полномочия

1. Режим использования земель, включенных в состав национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ [8]

1 Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации [8]

2. Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда осуществляются:

-        в лесах первой группы – Правительством рф по представлению органа государственной власти субъекта РФ, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством;

-        в лесах второй и третьей групп - органом государственной власти субъекта РФ по представлению соответствующего территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством [9]

3. На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, запрещаются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ [8]

4. Согласование перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникает право собственности [8]

 


5.2.2. Особенности распределения функций и полномочий в области земельных отношений

Если рассматривать федерализм как средство реализации неких более универсальных принципов, которые выходят за пределы концепта федерализма, то можно утверждать следующее:

1. В административно-правовом отношении федерализм означает применение принципа согласования интересов и субсидиарности в отношении между различными уровнями исполнительной власти.

2. В экономическом отношении федерализм означает применение принципа конкуренции регионов.

Рассмотрим реализацию этих принципов при распределении функций и полномочий в сфере земельных отношений на основе представленных классификационных таблиц.

Согласно принципу субсидиарности, функции по управлению той или иной сферой общественных отношений должны принадлежать тому уровню власти, который может выполнить эти функции с наибольшей эффективностью. При этом существует презумпция компетенции субъектов Федерации.

Принцип субсидиарности не только способствует эффективному принятию решений, но и позволяет учесть местные особенности и облегчить гражданский и парламентский контроль за деятельностью администрации.

Таблицы показывают, что федеральный законодатель творит право без учета принципа субсидиарности. Если он и относит те или иные функции и полномочия к компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации, то делает это не в качестве реализации принципа субсидиарности, а из-за того, что они осуществляются в отношении собственности самих субъектов Федерации, либо в отношении подведомственных им объектов.

Исходной основой системы распределения функций и полномочий по новому Земельному кодексу РФ является собственность на землю. Законодатель исходит из того, что, поскольку субъект Федерации обладает собственностью на землю, он должен иметь широкую исполнительно-распорядительную компетенцию в её отношении. Заметим, что в Таблице 6 явное доминирование имеет столбец, где отражены именно исполнительно-распорядительные функции и полномочия, которые осуществляются параллельно Федерацией и субъектами Федерации. В области регуляции земельных отношений федеральный законодатель явно поскупился, стремясь все осуществить самостоятельно. Но, может быть, законодатель побоялся наделять органы исполнительной власти регулятивными полномочиями, опасаясь коррупции и выстраивания корпоративистских отношений? Однако, подобная «узурпация» регулятивных функций и полномочий власти характерна и в отношении законодательных органов власти субъекта федерации. В Земельном кодексе содержится лишь 6-7 отсылок к законам субъектов Федерации.

Таким образом, вопросы эффективности управления изначально не принимаются законодателем в расчет. В результате подобного искажения доминирующей формой российского федерализма все чаще выступает уже не «форалистический»[42], а «исполнительный» федерализм. Он означает смещение регулятивных полномочий в сторону федеративного центра и закрепление за субъектом Федерации преимущественно исполнительно-распорядительных функций. Однако, российский «исполнительный» федерализм чрезвычайно самобытен.

В ФРГ, например, успех «исполнительного» федерализма связан прежде всего с особым пониманием федерального нормативного акта. Федеральное законодательство (в широком смысле этого слова) регулирует в Германии лишь общие принципы, общие вопросы тех или иных общественных отношений. Буква немецкого законодательства, таким образом, пропитана духом федерализма. «Отождествление закона и команды, – пишет немецкий исследователь Питер Меркль, – приводит к ложному пониманию исполнительного федерализма»[43]. Широта административного усмотрения, предоставленная правительствам земель рамочными законами, позволяет адаптировать федеральную политику к местным особенностям, в полной мере соблюдая принцип субсидиарности. Кроме того, «если закон носит притесняющий характер, свобода отыщет выход в самом исполнении закона»[44].

Федеральный законодатель в России делает как раз то, о чем с опаской писал немецкий исследователь – отождествляет закон с командой. Российские законы, как уже было показано на примере распределения компетенции в сфере образования, не носят рамочного характера даже тогда, когда это прямо предписано Конституцией РФ. Кроме того, широта административной дискреции, спасительная для немецкого федерализма, в российских условиях существенно ужимается, так как органам исполнительной власти субъектов РФ остается только выполнять те команды, которые записаны в постановлениях Правительства и законах.

Если мы посмотрим на список исполнительно-распорядительных функций и полномочий в Таблице 6, окажется, что они носят исключительно административный характер (заключение договора купли-продажи или аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством), или осуществляются в соответствии с порядком, предусмотренным либо законом (в основном – Земельным кодексом), либо Правительством.

Таким образом, модель разграничения функций и полномочий в рамках совместного ведения мало чем отличается от модели закрепления исключительного ведения Федерации.

Такое малое отличие усиливается в связи с организационной моделью образования территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Например, п.3 Положения о Федеральной службе земельного кадастра предусматривает создание территориальных органов Службы. Разумеется, разные функции в сфере совместного ведения неоднородны. Так, функция ведения земельного кадастра в силу своей специфики требуют большей централизации, чем, скажем, функции по разграничению собственности. Но в любом случае, поскольку конституционный законодатель вписал те или иные общественные отношения в область совместного ведения, постольку они не требуют такой централизации, чтобы под них создавать территориальные органы исполнительной власти. Таким образом, Правительство РФ, которое уполномочено принимать Положение о Федеральной службе земельного кадастра, перебалансировало уже распределенные функции и полномочия.

Надо сказать, что норма о территориальных органах прописана не впустую. Так, согласно абзацу 2 п.4 Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации[45], территориальные органы Федеральной службы земельного кадастра России «организуют проведение экспертизы остальной землеустроительной документации». Речь идет, исходя из абзаца 1 п.4 (согласно которому Служба организует проведение экспертизы документации, касающейся земель, находящихся в федеральной собственности), о документации земель, находящихся в собственности субъектов РФ.

Подчас для полного торжества парадигмы иерархии даже не требуется хоть какого-нибудь приближения органов исполнительной власти к регионам. Так, в ст.5 федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» к полномочия органов субъектов РФ относятся те полномочия, которые не отнесены к полномочиям федеральных органов. В то же время, согласно ст.10 того же закона государственное управление в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Правительством РФ и уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, принцип субсидиарности в российском федерализме либо «мутирует», либо полностью подменяется парадигмой управленческой иерархии. Формами «подмены» являются:

-        установление иерархических отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ;

-        осуществление функций и полномочий по предметам совместного ведения территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти;

-        полное выключение органов исполнительной власти субъектов федерации из процесса принятия решений в области совместного ведения.

Искажение принципа субсидиарности приводит к тому, что на Правительство РФ обрушивается неподъемный объем работы, связанный с принятием различных правил, порядков, нормативов, с которым оно, естественно, не справляется. Так, из тех 45 нормативных актов, принять которые Правительство обязал законодатель, приняты лишь 11.

Искажение принципа субсидиарности приводит также к «инфицированию» регионального уровня управления застарелыми болезнями федерального центра. Одной из таких болезней является коррупция, в том числе обусловленная нормами права. В этом случае закрепление коррупциогенной процедуры распоряжения землей на федеральном уровне, в том числе и с помощью подзаконных нормативных актов (а в их отношении вероятность коррупционности повышается во много раз вследствие существования устойчивых коррупционных сетей и более легкой покупки ведомственного нормотворчества) приводит к размаху коррупции и на региональном уровне. Потенциально коррупциогенными являются следующие регулятивные полномочия Правительства РФ:

-        порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права  на заключение договоров аренды таких земельных участков;

-        установление порядка приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ;

-        установление порядка осуществления государственного земельного контроля.

Эффективность федерализма гарантируется в том числе и обеспечением принципа полноценной конкуренции субъектов Федерации. Тибу предложил обоснование того, как конкуренция между субъектами федерации повышает эффективность управления[46]. Конкуренция, писал он, мотивирует власти региона предоставлять услуги более эффективно. Ведь если субъект федерации А предоставляет услуги менее эффективно, чем регион В, граждане федерации мигрируют в регион В. Мобильность американских корпораций позволяет им снижать ренту, которую чиновники штата пытаются извлечь из них с помощью антилиберальных корпоративных кодексов[47].

Конкурентные отношения между субъектами федерации рождаются на двух уровнях:

1. Уровень позитивного регулирования. Элементарный пример конкуренции на позитивном уровне регулирования – возможность установления различных ставок налогов в разных субъектах федерации.

2. Уровень защиты права. На этом уровне конкуренция рождается благодаря тому, что разные субъекты федерации прописывают различные механизмы защиты правы.

Таким образом, межрегиональная конкуренция как залог эффективности федеративных отношений складывается из разнообразия регулятивной среды субъектов федерации. Причем, можно утверждать, что чем разнообразнее регулятивная среда, тем больше конкуренция между регионами. Поскольку регулятивная среда в основном закладывается органами законодательной власти, изучение принципа конкуренции в рамках настоящей темы ограничено. Однако, таблицы позволяют сделать ряд выводов о реализации принципа конкуренции в области земельных отношений.

Одним из наиболее существенных источников разнообразия регулятивной среды в области земельных отношений являются вопросы определения арендной платы за пользование землей, находящейся в государственной собственности. Земельный кодекс (ЗК) РФ содержит в этом отношении две противоречивые нормы. Согласно п.4 ст.22 ЗК РФ «общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности могут быть установлены Правительством Российской Федерации». Пункт 3 ст.65 ЗК РФ установил, что «порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления». Правительство одновременно и может, и обязано принять акт, который в зависимости от степени долженствования или возможности будет разным по содержанию. В любом случае крайне неуклюжая норма п.4 ст.22 ЗК РФ поставила под сомнение реализацию принципа межрегиональной конкуренции.

Тот же самый ЗК РФ в п.5 ст.57 гласит, что «порядок возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, устанавливается Правительством Российской Федерации». Тем самым, субъекты Федерации лишаются возможности устанавливать механизмы защиты прав собственника, ограниченных вещных прав или прав, проистекающих из договора, в том случае, когда, в том числе, качество земли ухудшилось в результате действия других лиц. Таким образом, и на уровне «степени защиты права» федеральный законодатель лишает субъекты Федерации возможностей конкуренции.

Еще одним источником разнообразия регулятивной среды является лицензирование. Причем в данном случае разнообразие возможно как на уровне позитивного регулирования, так и на уровне защиты права. Ведь субъекты Федерации могут прописать различную стоимость лицензий (лицензионного сбора), а также предусмотреть разный порядок защиты лицензиатом своих прав.

В области земельных отношений законодательство предусмотрено три вида деятельности, подлежащих лицензированию. Среди них агрохимическое обслуживание, мелиорация земель и проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель. Во всех трех случаях Правительство по-разному подходило к распределению функций и полномочий между органами исполнительной власти субъектов Федерации и федеральными органами исполнительной власти.

Так, согласно п.4 Положения о лицензировании деятельности по агрохимическому обслуживанию[48], лицензирование в этой области осуществляется Министерством сельского хозяйства. Следовательно, лицензирование в этой сфере выпадает из нашего анализа, так как возможностей для межрегиональной конкуренции не создает.

Положение о лицензировании деятельности в области мелиорации земель[49] в п.4 предусматривает, что лицензирование в этой сфере осуществляется специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель. Согласно п.4 Положения о Министерстве сельского хозяйства РФ, Минсельхоз и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель. Таким образом, институционализация территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти мешает реализации уже принципу межрегиональной конкуренции. 

В то же время в п.20 Положения о лицензировании деятельности в области мелиорации земель устанавливается, что в определенных случаях «органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации приостанавливают на своей территории действие лицензий, выданных лицензионными органами иных субъектов Российской Федерации». Следовательно, органы исполнительной власти субъектов Федерации тоже вправе выдавать лицензии. Правительство, вероятнее всего, включило их в понятие специально уполномоченных государственных органов. Ни о каком распределении функций в отношении лицензирования не указано. Как же взаимодействуют друг с другом Министерство сельского хозяйства, его территориальные органы и «уполномоченные» органы исполнительной власти субъектов федерации? Нужно ли получать лицензию у каждого и них? Ясно, что действующее Положение лишь умножает коррупцию и плодит споры о компетенции.

Однако даже если функции и полномочия по лицензированию четко распределены, как это сделано в Положении о лицензировании проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель[50], порядок выдачи лицензий практически не оставляет места для конкуренции. Сверху предписывается и список необходимых документов, и основания для отказа в выдачи лицензии, и порядок приостановления лицензии, и, что самое важное, её стоимость.

Ряд исследователей кладут принцип согласования интересов между уровнями власти в основание самого федерализма. На наш взгляд, само явление федерализма гораздо шире, и, как любое другое сложное явление, основано на нескольких «китах». Кроме того, постоянное применение этого принципа в практике отношений между органами власти различных уровней ведет увеличению времени принятия решения. Федерализм в данном случае будет идентичен бюрократизму и волоките. И все же значение этого принципа велико. Ведь он является основной институциональной помехой для превращения органов исполнительной власти субъектов Федерации в нижестоящие органы федеральной власти. Последнее в практике российского федерализма случается очень часто. Там где у субъекта управления возникает обязанность согласования, приказывать он уже не может.

Первое, что бросается в глаза при анализе реализации принципа согласования в федеральных нормативных актах – чрезвычайные неровности, отсутствие видимых рациональных критериев для необходимости применения механизмов согласования. Так, федеральные органы исполнительной власти, по Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях», обязаны согласовывать режим использования земель, включенных в состав национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации. в то же время ЗК РФ отнес такое полномочие, как установление порядка использования отдельных видов земель промышленности к компетенции Правительства РФ. Почему в первом случае согласовывать необходимо, а во втором – нет, непонятно. В целом, как видно из Таблицы 7, из пяти случаев, когда полномочия необходимо согласовывать, три относятся к национальным или природным паркам. Чем объясняется такое массированное применение принципа согласования именно в этой сфере, и небрежение им в других, неизвестно.

Вполне рациональным видится применение принципа согласования в отношении разграничения государственной собственности. Однако сам порядок осуществления подобного разграничения пропитан духом унитаризма. Перечни земельных участков подготавливаются федеральным органом (Мингосимущество России), а порядок согласования устанавливается Правительством РФ. Субъекту Федерации остается в подобных условиях только давать согласие.

6. Направления законодательной политики в целях укрепления принципа совместного ведения как основы федеративных отношений в Российской Федерации

На наш взгляд, необходим совершенно новый подход к законодательному регулированию данной сферы отношений между Федерацией и ее субъектами. Соответственно необходим новый законодательный акт, который призван заменить собой действующий (а фактически бездействующий) Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов российской федерации». Полагаем, что внесением отдельных дополнений и изменений в него невозможно решить остающуюся весьма актуальной задачу упорядочения взаимоотношений Федерации со своими субъектами по поводу деятельности в рамках предметов совместного ведения. Невозможно, прежде всего, потому, что необходимо по-иному взглянуть на предназначение самого закона, призванного регулировать эту сферу федеративных отношений.

Во-первых, речь должна идти о закреплении принципиально иной философии взаимоотношений Федерации со своими субъектами. Не о разграничении предметов ведения и полномочий должна идти речь, тем более, что это, как мы попытались выяснить, неверно и с конституционно-правовой точки зрения, а о взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения.

Разумеется, эта философия не исчерпывается изменением названия закона. Она должна проявлять себя и в его содержании. Но не стоит недооценивать и вербального выражения определенных идей, которые способны воздействовать на общественное сознание, в том числе на сознание политических элит, а, следовательно, менять и саму практику федеративных отношений.

Впрочем, нам могут указать на внутреннюю противоречивость отрицания в данном контексте самого понятия «разграничение», во всяком случае, в отношении полномочий. Ведь если предлагается довольно подробно установить полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти по предметам совместного ведения, то тем самым вроде бы уже разграничиваются полномочия.

На это можно ответить следующим образом. Если воспринимать регулирование полномочий как их разграничение, то логично признать, что и полномочия отдельных органов власти на федеральном уровне тоже каждый раз разграничиваются, когда, скажем, какой-то федеральный закон наделяет конкретными полномочиями Президента РФ, федеральные суды, органы исполнительной власти либо, наоборот, передает их другим органам[51]. Конечно, при желании можно и словом «разграничение» обозначить этот процесс, который вряд ли когда-нибудь прекратится, ибо потребности развития требуют постоянного перераспределения полномочий, их уточнения, ликвидации или наделения совершенно новыми. Но на самом деле это не является процессом «разграничения». И не потому, что Конституция РФ не включает закон в перечень форм, в которых можно разграничивать компетенцию. Дело в другом: если бы этот процесс протекал в условиях аморфной конституции или тем более при ее отсутствии, тогда его правомерно было бы обозначать как процесс разграничения функций и полномочий. Но мы исходим из существования вполне конкретной Конституции, а в ней плохо или хорошо, но уже разграничены функции и основные полномочия между ветвями власти (точно так же, как и между уровнями власти).

Другими словами, разграничение не только предметов ведения, но даже полномочий не должно восприниматься как некий постоянно текущий процесс. Эта категория не динамическая, а статическая. Правда, нельзя не признать, что сама Конституция РФ несколько затушевывает понимание данной категории, говоря, в частности (ст.11), о том, что предметы ведения и полномочия разграничиваются не только Конституцией, но и договорами. Выше, однако, мы уже говорили о весьма относительном характере этой нормы, поскольку сама Конституция содержит ограничения такого процесса.

Во-вторых, жизнь требует, чтобы новый закон был не «украшением» законодательного массива, а актом, в котором «работает» каждая из его норм. Сказанное, однако, не означает (и это надо сразу оговорить), что такой закон будет чем-то вроде, скажем, Уголовно-процессуального или Гражданского процессуального кодексов, где чем конкретнее описаны процессуальные действия, тем больше гарантий соблюдения законности, обеспечения прав и законных интересов субъектов. Здесь же – наоборот: если мы попытаемся юридическими приемами (что в принципе возможно) жестко описать каждое полномочие и каждое действие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, закон будет либо постоянно нарушаться, либо станет существенным тормозом в развитии страны. Иными словами, необходимо понимать, что при всем максимальном стремлении к конкретности, данный закон не сможет быть инструкцией для федеральных и региональных властей. Само слово «взаимодействие» в какой-то мере требует отсутствия его инструктивного характера, ибо взаимодействие предполагает проявление инициативы обеими сторонами, направленной на достижение общей цели. А инициативу невозможно урегулировать. Можно только обозначить рамки деятельности, чтобы инициатива одного субъекта права не покушалась на компетенцию, самостоятельность и инициативу другого (особенно в такой политически деликатной сфере, как федеративные отношения).

Какими должны быть структура и содержание будущего закона?

Предлагаемая концепция исходит из того, что закон будет основным актом рамочного характера для законодательной и исполнительной ветвей власти федерального и регионального уровней. Впрочем, и для судебной власти тоже, поскольку последняя будет разрешать всевозможные споры, неизбежно возникающие в процессе взаимодействия. Это означает, что регулирование конкретных отношений по отдельным предметам совместного ведения, полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, порядка и сроков их осуществления, порядка финансирования и проч. должно, как и сегодня, осуществляться другими, «специализированными» (регулирующими отдельные сферы отношений) законодательными и подзаконными актами федерального и регионального уровней, а также, в необходимых случаях, договорами и соглашениями.

Однако, как уже говорилось, понятие «рамочный закон» не должно означать простого провозглашения принципов и общих требований. Необходимо (и в этом состоит наибольшая сложность) добиться оптимального соотношения между стремлением к максимальной конкретности в данном законе и стремлением к тому, чтобы он не стал тормозом в развитии взаимодействия двух уровней власти.

В связи со сказанным предлагается следующая модель федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения».

Глава 1. Общие положения. В этой главе должны быть перечислены задачи закона, основные понятия, используемые в нем, а также названы основные формы и условия взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении совместных предметов ведения. В данной концептуальной записке необходимо остановиться на том, какие формы и условия взаимодействия предлагается закрепить.

Нам представляется, что формами взаимодействия следует признать совместное осуществление законодательной деятельности; совместную деятельность в рамках единой системы исполнительной власти; разработку и реализацию совместных программ и проектов на долевых началах их финансирования; проведение совместных экспериментов; использование согласительных процедур.

Что касается условий взаимодействия, то здесь важно несколько конкретизировать конституционный принцип разделения властей «по вертикали», предусмотрев, что: а) за пределами полномочий федеральных органов государственной власти органы государственной власти субъектов Федерации полностью самостоятельны, но при условии соблюдения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства; б) не допускается вмешательство федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в полномочия друг друга. Таким образом, понятие «взаимодействие» для органов публичной власти отличается от такого же понятия применительно к его бытовому значению (например для обычной совместной деятельности людей вне рамок гражданско-правового договора). Если в бытовом понимании степень интеллектуального, физического, финансового и всякого иного вклада в общую деятельность основана на принципе «делаю, что могу», на моральном долге и моральной ответственности друг перед другом, перед партнером и т.п., то в публично-правовой деятельности понятие «взаимодействие» не отменяет понятия «собственная компетенция» и принципа ее автономного осуществления каждым субъектом права.

Глава 2. совместная законодательная деятельность Российской Федерации и субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения. В этой главе предполагается, прежде всего, конкретизировать законодательные полномочия Федерации по предметам совместного ведения, перечисленным в ст.72 Конституции РФ. Дело в том, что мы имеем дело все-таки с не полностью равноправными партнерами. Федеральный уровень «по определению» обладает большими властными прерогативами и большими финансовыми, материальными, всякими иными возможностями для того, чтобы обеспечить некий «диктат» в отношении субъектов Федерации. Собственно говоря, сегодня зачастую именно так и происходит, когда мы видим (см. разд.5 настоящего доклада), что принимаются федеральные законы по предметам совместного ведения, нередко весьма подробно регулирующие правила в той или иной сфере и при этом оставляющие открытым вопрос, органы исполнительной власти какого уровня должны их реализовывать или контролировать. Соответственно федеральные органы исполнительной власти воспринимают положения таких законов как часть своей собственной компетенции. Такое положение вредно еще и потому, что почти не оставляет региональному законодателю возможностей учесть особенности данного региона, вследствие чего утрачивается вообще один из главных смыслов федерализма.

Вот почему важно ограничить федерального законодателя рамками, выход за которые означал бы вторжение в законодательную компетенцию субъектов Федерации и тем самым нарушение одного из принципов федерализма – деятельность каждого субъекта права в рамках собственной компетенции и ненарушимость этой компетенции кем бы то ни было. Принцип «собственной компетенции» вообще является одним из основополагающих принципов правового государства, ибо если ему не следовать, вместо него появляется принцип, характерный для авторитарного централистского государства: «кто выше, тот и прав». Данный подход к федеральному законодательству в рамках совместной компетенции не есть покушение на прерогативы федеральной власти. Это есть, наоборот, более строгое выполнение конституционных положений, которые сейчас как раз часто и нарушаются.

Проанализировав формулировки статьи 72 Конституции РФ (перечень собственно предметов ведения) и сопоставив их с реальностью, мы пришли к выводу, что невозможно в законе описание единой, универсальной модели законодательной деятельности для всех предметов совместного ведения, ибо слишком велика специфика каждого из этих предметов. Тем более, что и сама Конституция не содержит единой формы юридического описания предметов ведения. Ведь одно дело, например, формулировка «вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами», другое – «разграничение государственной собственности» и третье – «административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство…».

Исходя из этого, мы предлагаем в будущем законе по каждому из конституционно поименованных предметов совместного ведения описать свою модель федерального законодательства. Это означает, что, с одной стороны, следует стремиться к единообразию, а, с другой, – к учету специфики той или иной группы предметов совместного ведения.

Стремление к единообразию должно выразиться в будущем законе, на наш взгляд, в том, что федеральный законодатель в «специализированных» законах обязан определять по каждому предмету (группе предметов) совместного ведения две главные позиции: а) основные принципы и правила, обязательные как для федеральных органов власти, так и для органов власти субъектов Федерации при осуществлении полномочий в сфере совместного ведения (общие условия и общий порядок, государственные стандарты, государственные минимальные социальные стандарты и проч.); б) подробное регулирование организации и деятельности федеральных органов государственной власти, обеспечивающих реализацию федеральных полномочий в рамках того или иного предмета ведения (система соответствующих федеральных органов власти, их полномочия, условия и порядок их финансирования и материально-технического обеспечения).

В то же время предлагаемый закон не должен умалчивать и об общих требованиях, предъявляемых к законодательству субъектов Федерации, осуществляемому по предметам совместного ведения. Представляется, что смысл, основная задача регионального законотворчества – конкретизация общефедеральных норм и правил, регулирование организации и деятельности органов исполнительной власти, реализующих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения, а также установление (если есть такая возможность) региональных социальных стандартов, более высоких чем государственные минимальные социальные стандарты.

Что же касается соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих отношения в рамках предметов совместного ведения, то в идеале не должно быть коллизий между ними, учитывая, что федеральные законы закрепляют общие правила и регулируют организацию и деятельность федеральных органов исполнительной власти. Но поскольку идеалы недостижимы, постольку коллизии в жизни неизбежны. (Разумеется, если частота законодательных конфликтов слишком велика, это должно быть сигналом для анализа их причин и для возможной коррекции федеральных законов или вообще правовых институтов, действующих в данной сфере). В этом случае естественным образом в соответствии с общеправовым принципом более высокой юридической силой обладает закон, принятый федеральным органом власти. Однако это не отменяет права субъекта Федерации либо обжаловать в судебном порядке конституционность самого федерального закона, либо обратиться в суд за разрешением спора о компетенции, поскольку не исключено, что федеральный закон слишком детально урегулировал какое-то отношение и тем самым переступил черту, которую должен будет установить предлагаемый закон (в самой Конституции РФ, к сожалению, такой черты не установлено). Кстати, следует заранее готовиться к довольно длительному процессу поиска границы (с помощью, прежде всего, судебных решений), которая отделяет федеральную законодательную компетенцию от компетенции субъектов Федерации, ибо как бы кто ни пытался, невозможно законодательным способом одноразово провести такую черту.

Глава 3. Совместное осуществление государственно-властных полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения. В этой главе необходимо прежде всего обрисовывать пока отсутствующую в нашем законодательстве структурно-функциональную модель связанности между собой органов исполнительной власти разного уровня, т.е. содержательно раскрыть в чем выражается и чем обеспечивается единая система исполнительной власти. Это конституционное понятие «единая система до сих пор вызывает споры, которые давно уже имеют отнюдь не теоретическое значение. Мы предлагаем следующим образом трактовать положение ст.77 Конституции РФ и конкретизировать его в будущем законе «о взаимодействии». На наш взгляд, системный анализ самой Конституции РФ подталкивает к тому, чтобы исходить из двух принципиальных положений.

Во-первых, из федеративного устройства России, а, следовательно, из разделения властей «по вертикали», наличия самостоятельности субъектов Федерации в определенных вопросах, в том числе их самостоятельной ответственности.

Во-вторых, из наличия совместной компетенции, предполагающей, в частности, существование одноименных органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, и, следовательно, из существования, как минимум, скоординированности их деятельности. Если пренебречь этим вторым положением, жертвой коллизий между двумя уровнями власти окажутся, в первую очередь, граждане, что, собственно, и можно было наблюдать в истекшее десятилетие, а нередко и до сих пор. В большой степени именно раскоординированность и породила политику «укрепления вертикали власти», которая в самой своей сердцевине противоречит как идее федерализма, так и идее правового государства, но которая является вынужденным (будем надеяться, временным) ответом на размытость полномочий и ответственности.

Отсутствие сбалансированности между двумя названными принципами, превалирование одного из них в ущерб другому чрезвычайно опасны для российской государственности, поскольку сценарно оба ведут к угрозе распада страны (см. гл.1.6 настоящего доклада)– как вследствие усиления режима «удельных княжеств», так и вследствие усиления «вертикали власти», придания федерализму декоративного характера, что в долгосрочном смысле тоже приведет к государственному распаду.

Вот почему закон «о взаимодействии» ни в коем случае не должен отдавать приоритет ни одному из двух названных принципов (а точнее, одинаково уважать каждый из них) и вести к установлению баланса между ними. Мы допускаем, что предлагаемая ниже модель такого баланса может показаться несовершенной. Но для того, чтобы от чего-то отталкиваться, нужно что-то и предложить. Поэтому данную модель мы представляем для обсуждения как один из возможных вариантов гармонизации отношений между органами исполнительной власти в сфере предметов совместного ведения.

Согласно этой модели, если оперировать крупными категориями, федеральные органы исполнительной власти должны отвечать за соблюдение общегосударственного интереса, региональные – за адаптацию федеральных норм и правил к интересам и потребностям данного субъекта Федерации.

Закон, по нашему мнению, не должен оставлять без регулирования и такой до сих пор не решенный, но очень важный вопрос, как принадлежность тех или иных органов исполнительной власти, находящихся на территории субъектов Федерации. Понятно, что территориальные органы (подразделения) федеральных органов исполнительной власти создаются (в том числе формируется их кадровый состав) там и тогда, где и когда это необходимо для реализации полномочий по исключительным предметам ведения Федерации.

Хотя ст.78 Конституции РФ не конкретизирует, что только для этого создаются территориальные органы, это вытекает из смысла иных конституционных норм, регулирующих федеративные отношения. И здесь окружной принцип юрисдикции не только возможен, но и полезен, прежде всего, для того, чтобы эти подразделения не подпадали под влияние региональных и местных властей.

Не менее понятно и то, что субъекты Федерации могут без всякого согласования с федеральным центром создавать органы исполнительной власти (формировать их кадровый состав) для осуществления тех функций, которые не являются «остаточными» – ни исключительно федеральными, ни совместными (в соответствии со ст.73 Конституции РФ).

открытым остается лишь вопрос о создании, формировании кадрового состава (во всяком случае назначении руководителей), территориальных пределах юрисдикции, финансировании, подчиненности и применении мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам тех органов исполнительной власти, расположенных на территории субъектов Федерации, которые предназначены для реализации полномочий по предметам совместного ведения. Мы предлагаем в этой сфере заложить в законе следующее решение данного вопроса (следующую модель организации).

1. Субъекты Федерации должны быть самостоятельны в создании и формировании органов исполнительной власти, призванных осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по предметам совместного ведения. Создаваемые ими органы являются органами именно данных субъектов РФ и потому финансируются из бюджета соответствующего субъекта, а руководители этих органов назначаются органами государственной власти того или иного субъекта РФ. Причем субъект РФ может установить и выборный порядок замещения соответствующих должностей.

2. Исходя из своих ресурсов и своего понимания управленческого оптимума субъект Федерации должен иметь право самостоятельно определять систему своих органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, не обязательно копируя систему, существующую на федеральном уровне (которая к тому же часто меняется). Здесь необходимо лишь такое условие, как наличие властной структуры, несущей ответственность за реализацию полномочий по каждому из предметов совместного ведения. Другими словами, например, полномочия по управлению в области образования, физкультуры и спорта могут быть сосредоточены в одном органе управления, а не в разных, как на федеральном уровне. Заметим, что это вполне позволяет и Федеральный закон «об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации» от 6 октября 1999г., который в подпункт «г» п. 2 ст.21 гласит: «Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации… формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Надо заметить, что вообще названный Закон (вполне обоснованно) практически вообще никак не регламентирует создание специализированных органов исполнительной власти субъектов РФ (а только высших), тем самым по умолчанию отдавая решение этого вопроса субъектам РФ.

Сказанное, однако, не дает ответа ещё на один вопрос. Как оценивать ситуацию, при которой: а) федеральный орган исполнительной власти не желает, чтобы федеральные полномочия осуществлялись его подразделением, входящим в орган исполнительной власти субъекта РФ или б) субъект Федерации не желает помещать федеральное подразделение в состав своего органа исполнительной власти? Речь о следующем: например, исполнение уголовных наказаний является федеральной функцией, осуществляемой теперь Министерством юстиции РФ в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты российской федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» от 21 июля 1998г. При этом федеральное законодательство (а оно является предметом исключительного ведения Федерации) говорит не об органах исполнительной власти субъектов РФ, а о территориальных органах уголовно-исполнительной системы. Органы государственной власти субъектов РФ имеют, правда, некоторые полномочия в этой сфере, но сугубо вспомогательного характера, т.е. не требующие создания специальной структуры. Отсюда вопрос: должен ли этот федеральный территориальный орган быть в составе органа юстиции соответствующего субъекта РФ или вне его? На наш взгляд, соответствующий федеральный орган исполнительной власти либо Правительство РФ могут принять решение об «автономном», т.е. не связанном с административно-территориальным делением, размещении данного территориального органа. Если же принимается решение о размещении данного органа в составе соответствующего органа исполнительной власти субъекта РФ, то это возможно по согласованию с высшим органом исполнительной власти субъекта РФ.

3. В предлагаемой модели федеральные органы исполнительной власти призваны осуществлять, в основном, функции стратегического планирования и прогнозирования, общего анализа состояния дел в подведомственной сфере, отрасли, при необходимости конкретизировать общероссийские минимальные стандарты и вырабатывать общероссийские нормативы в рамках федерального законодательства, регулирующего полномочия федеральных органов исполнительной власти; осуществлять контроль за соблюдением соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации федеральных нормативных правовых актов, за расходованием ими федеральных финансовых средств; осуществлять на долевых началах совместные с субъектами Федерации программы, проекты, проводить совместные эксперименты. При этом руководитель соответствующего федерального органа вправе вносить представления главе субъекта Федерации (главе исполнительной власти субъекта Федерации) об освобождении от должности руководителей соответствующих органов исполнительной власти субъекта Федерации за нарушения федеральных нормативных правовых актов.

В рамках предметов совместного ведения органы исполнительной власти субъектов Федерации призваны осуществлять текущие управленческие полномочия (в частности, регистрационные, разрешительные, лицензионные, информационные, контрольные и проч.); информировать соответствующие федеральные органы о состоянии дел в сфере своего ведения; вести статистический учет по формам, утверждаемым соответствующими федеральными органами исполнительной власти и проч.

Таким образом, хотя органы исполнительной власти субъектов РФ являются органами соответствующего субъекта РФ (формируются и финансируются им), но в рамках единой системы исполнительной власти подконтрольны федеральным органам и ответственны перед ними. В предлагаемом законе невозможно (и вряд ли нужно) более конкретно описать полномочия как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти. Его задача в другом: стать основой для «специализированных» федеральных законов и законов субъектов Федерации, где такие полномочия будут описаны достаточно конкретно и четко.

Исходя из общего смысла предлагаемого закона, в нем целесообразно также определить формы и общий порядок участия органов исполнительной власти субъектов Федерации в выработке решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти по предметам совместного ведения; условия и общий порядок осуществления совместных программ, проектов, проведения совместных экспериментов. Наконец, составной частью этой главы будущего закона должны стать положения, регулирующие использование согласительных процедур при возникновении споров между органами исполнительной власти разных уровней.

Глава 4. Условия и порядок передачи предметов совместного ведения и осуществления части полномочий. Что касается предметов ведения, то, как мы выяснили, Конституция РФ не предусматривает их передачу Федерацией одному или нескольким своим субъектам. О справедливости сделанного вывода свидетельствует и содержание самих предметов исключительного и совместного ведения, установленных в статьях 71 и 72 Конституции РФ. Какой бы из них ни взять, невозможно представить, как Федерация откажется и объяснит такой отказ от своего управленческого воздействия на перечисленные в статьях сферы. Кстати, ни один из существующих договоров с субъектами Федерации не предусматривает такого отказа. Речь в них идет, главным образом, либо о расширении участия субъекта Федерации в реализации того или иного предмета ведения (правда, не всегда соответствующего Конституции РФ), либо о конкретизации перечня предметов совместного ведения[52].

Не видно также ни одной причины, по которой Федерация должна была бы отказаться хотя бы от одного из предметов ведения в пользу субъекта РФ, не нарушив при этом, как минимум, принципа равноправия субъектов.

Но главное, передача Федерацией какого-либо предмета ведения хотя бы одному субъекту РФ создаст негативный прецедент, опасный для целостности страны: ведь если центральная власть может отказаться от осуществления какой-то функции на части своей территории, то возникает сомнение в необходимости самой Федерации. Разумеется, возможен пересмотр самого перечня предметов совместного ведения или даже самого существования данной категории. Но это уже вопрос конституционной реформы, касающейся всех субъектов Федерации (см. разд.7 настоящего доклада).

Иное дело – отказ от какой-либо функции в рамках совместной компетенции со стороны субъекта Федерации. Это может быть вызвано нехваткой финансовых средств, кадров, другими обстоятельствами. И тогда Федерация по просьбе такого субъекта может принять на себя осуществление этой функции, а, следовательно, и всех полномочий в полном объеме. Для этого, на наш взгляд, главным образом и необходимы договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Правда, при этом может возникнуть проблема: где предел, за которым ставится под вопрос необходимость существования субъекта РФ, не способного реализовывать собственными силами свою часть совместной компетенции? Ответ на этот вопрос должен быть дан в федеральном конституционном законе об основаниях и порядке изменения статуса субъекта Федерации. Этот закон прямо предусмотрен ч.5 ст.66 Конституции РФ, но до сих пор не принят.

Процесс передачи предмета ведения «снизу вверх» требует соблюдения определенных условий и определенного порядка. В частности, от Правительства РФ требуются: исследование обстоятельств, вызвавших предложение субъекта Федерации о передаче Российской Федерации соответствующего предмета ведения; определение федерального органа исполнительной власти, на который возлагается ответственность за реализацию полномочий по данному предмету совместного ведения; определение круга задач и полномочий соответствующего федерального органа исполнительной власти; подготовка финансовых, материальных, организационно-кадровых и иных условий для создания территориального органа (подразделения) соответствующего федерального органа исполнительной власти; и проч.

Что касается полномочий, то, как было выяснено выше, их осуществление в определенной части могут взаимно передавать только органы исполнительной власти Федерации и субъектов РФ посредством заключения специальных соглашений. Причем федеральные органы исполнительной власти не вправе передавать осуществление полномочий, необходимых для реализации исключительных предметов ведения Российской Федерации. Вообще-то актуальность данного принципа снизится с принятием предлагаемого закона, поскольку, как говорилось выше, за федеральными органами останутся полномочия, в основном, стратегического и общего контрольного характера, а текущая управленческая деятельность будет осуществляться органами исполнительной власти субъектов РФ. Однако жизнь многообразна и может востребовать передачу каких-либо полномочий как «снизу вверх», так и «сверху вниз». А потому исключать такую возможность не следует.

Здесь, однако, возникает вопрос: о каких органах идет речь – так называемых органах общей компетенции (с одной стороны, Правительство РФ, с другой, – администрация, правительство субъекта Федерации) или об органах, осуществляющих специализированные функции (раньше в административном праве они назывались отраслевыми и функциональными)? Конституция РФ не дает ответа на этот вопрос, говоря в ст.78 вообще об органах исполнительной власти. На наш взгляд, вопрос стоит решать следующим образом.

Взаимная передача осуществления полномочий, пусть даже касающихся специализированных органов исполнительной власти, должна происходить в рамках соглашений, заключаемых между высшими органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, т.е. между Правительством РФ и соответствующим высшим органом исполнительной власти субъекта РФ (главой субъекта РФ). Это связано с тем, что, во-первых, при такой передаче затрагиваются межбюджетные отношения, а, во-вторых, такой процесс отражается на балансе властных отношений «по вертикали» и потому имеет не только «технические» последствия, но и последствия политические и социально-экономические.

Глава 5. Разрешение спорных вопросов и разногласий. Ответственность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение положений настоящего Федерального закона. В данной главе предстоит установить формы и процедуру разрешения спорных вопросов и разногласий; обрисовать общие положения об ответственности за нарушение закона (в частности, установить, какие виды ответственности возможны в этой сфере); определить основания для возбуждения вопроса об ответственности; меры ответственности, применяемые к федеральным органам государственной власти и к органам государственной власти субъектов Федерации.

Кроме этого должен быть либо определен порядок наложения мер ответственности, либо сделана четкая отсылка к законодательному акту, предусматривающему ответственность соответствующего вида.

Глава 6. Заключительные и переходные положения. Кроме традиционных для данного раздела норм, здесь должно быть закреплено условие, что данный закон является базовым, наподобие Гражданского кодекса РФ, в ст.3 которого сказано: «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу». Придание закону о взаимодействии рамочного характера жизненно необходимо, ибо иначе текущие федеральные законы, в которых органы исполнительной власти разных уровней наделяются полномочиями, будут фактически размывать рамочный закон и превращать его в пустую декларацию.

***

После принятия предлагаемого закона, регулирующего взаимодействие в сфере совместной компетенции, естественно, придется подвергнуть ревизии массив всех федеральных законов на предмет соответствия содержащихся в них норм принятому принципу ограничения федеральной законодательной компетенции.

Этот процесс, разумеется, должен занять немало времени. Поэтому целесообразно разработать план такой ревизии, рассчитанный на 3-5 лет.

7. Оптимизация конституционного устройства России как федеративного государства

7.1. Тяжелая наследственность российского федерализма

Думая и рассуждая о судьбах федерации в России, мы не должны забывать о тех ее врожденных пороках, которые надолго предопределили как нынешние число и территориальные границы субъектов Федерации, так и характер взаимоотношений регионов с центром и центра с регионами.

Не будем реконструировать всю историю российского федерализма, тем более, что частично об этом говорилось выше). Укажем лишь на то, что родился он вместе с рождением тоталитарного государства после октябрьского переворота 1917 года (впрочем, планы федерализации Российской Империи сформировались среди либеральных интеллектуалов и социалистов значительно раньше). Суперцентралистский характер советской государственности, предопределенный как теорией ленинизма («Россия как единая фабрика»), так и практическим насаждением командных, а не правовых принципов и методов управления, естественным образом противоречил федерализму, о сути и предназначении которого уже говорилось выше. Поэтому, хотя впервые в своей истории[53] Россия была названа РСФСР (т.е. федеративной республикой), на самом деле ни о каком федерализме речи не было и быть не могло. Речь шла только о разных модификациях властной иерархии, отражавшей иерархию партийных комитетов (естественно, ВКП(б)-КПСС) и о возможности нижестоящих властей проявлять хотя бы некоторую долю самостоятельности в условиях принципа так называемого «демократического централизма». По сути дела, федерация была лишь внешним обличьем тоталитарного государства. Тоталитаризм, основанный на тотальном поглощении человеческой личности и всего общественного бытия, требовал унитаризма и единства во всем. «Теоретические» экзерсисы советских государствоведов по поводу теорий «единого союзного государства» и «ограниченного суверенитета союзных республик» были призваны придать тоталитарному унитаризму благообразный вид демократического федерализма.

В конце 80-х – начале 90-х годов, в силу многих причин, в том числе из-за отсутствия революционной парадигмы преобразований (это отсутствие, заметим, повлияло на все сферы общественных отношений), суть российского федерализма почти не изменилась. Ведь нельзя считать изменением сути лишь ослабление «властной руки» центра, вызванное сначала режимом «двоевластия», обусловленного противоборством союзных и российских властей, а затем Президента РФ, исполнительной власти и высшего законодательного органа. Субъекты Российской Федерации, особенно национальные республики (бывшие АССР) воспользовались таким ослаблением, главным образом, для того, чтобы, как минимум, заставить считаться с собою, а, как максимум, навязать  Центру свою волю.

Сначала подписание Федеративного договора, затем закрепление некоторых элементов договорного характера федерализма в Конституции РФ 1993 года – всё это были признаки слабости российского федерального центра. Причем, эта слабость проявлялась и после принятия Конституции РФ в форме неспособности противостоять своеволию многих региональных руководителей, даже несмотря на то, что некоторое время они назначались Президентом РФ. Мы не имеем в виду, естественно, что, будь центр сильным, то не было бы ни Федеративного договора, ни закрепления федерализма в Конституции. Речь идет, главным образом, о содержании этих документов.

Федеративный договор не стал, да и не мог стать источником российского федерализма. Ныне он фактически поглощен Конституцией РФ. Однако в самой Конституции есть факторы, которые препятствуют более эффективному становлению реального федерализма в России?

Во-первых, Конституция вынуждена была законсервировать то административно-территориальное деление (число субъектов РФ, их разновидности и границы), которое сформировалось на излете существования советской власти. Нет нужды долго объяснять, что это деление было весьма искусственным и отражало субъективистские представления советского руководства, а также необходимость более или менее пропорционального распределения численности партийных организаций.

Во-вторых, в новую федеративную модель перекочевала и прежняя структура федерации. Модель, которую еще можно было обосновать в условиях централизма и партийного руководства, в новых условиях стала основой для конфликтов. Речь идет о тех нынешних субъектах РФ, которые в РСФСР числились как политически «второстепенные» (автономные области и автономные округа). При этом некоторые из них успели самостоятельно «повысить» свой статус. Так, все автономные области, находившиеся в составе краев, за исключением Еврейской АО, провозгласили себя республиками: Адыгейская АО стала Республикой Адыгея, Горно-Алтайская АО – Республикой Алтай, Карачаево-Черкесская АО – Карачаево-Черкесской Республикой, Хакасская АО – Республикой Хакасией. Чукотский автономный округ обрел статус «непосредственного» субъекта Федерации, а остальные автономные округа остались «опосредованными», т.е. частями так называемых сложносоставных субъектов РФ. При этом круг народов и народностей, реализовавших в форме автономии свое право на самоопределение, не расширился. Многие малочисленные народы так и не смогли добиться для себя какой-либо формы автономии.

Ясно, что при спокойном, более взвешенном подходе к формированию новой Федерации и в то же время при понимании того, что выстраивается принципиальная новая (в сравнении с советским периодом) российская государственность, всего этого бы не произошло. Как, наверняка, не произошла бы консервация прежнего многовидового состава субъектов РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа), до сих пор вызывающего серьезные сомнения в реальности провозглашенного Конституцией РФ равноправия  субъектов Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст.5).

Искусственность советского национально-государственного устройства и административно-территориального деления привела к попыткам как укрупнения, так и, наоборот, разъединения некоторых субъектов РСФСР. Известно, что разделилась на две республики Чечено-Ингушская АССР. Наоборот, с начала и до середины 90-х годов предпринимались попытки укрупнения путем слияния сопредельных субъектов (идеи образования Уральской, Дальневосточной, Сибирской республик). Характерно, однако, что истинным побудительным мотивом как к разъединению, так и к укрупнению, было создание условий для последующего выхода из состава России (правда, сепаратизм принял форму вооруженного конфликта только в Чеченской Республике).

В-третьих, Конституция закрепила ряд положений, которые до сих пор провоцируют споры о характере Российской Федерации. Речь идет, в частности о статьях 5 и 11 Конституции РФ. Не будем повторять то, о чем говорилось в разделе 6 настоящего доклада. Напомним лишь, что, на наш взгляд, формула о разграничении предметов ведения договорами неверно выражает смысл федеративных отношений и является вынужденной в условиях слабого центра.

В-четвертых, на наш взгляд, принятая и закрепленная в Конституции 1993 г. модель разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, фактически затормозила развитие федеративных отношений. Дело в том, что Россия уникальна по культурно-географическому, социально-экономическому и историко-политическому разнообразию. Поэтому могут быть такие предметы ведения, которые одним субъектам федерации не нужны, а другие субъекты не могут с ними самостоятельно справиться. Могут быть также такие сферы ведения, которые актуальны для очень небольшого числа субъектов федерации и одновременно неактуальны для федерации в целом. Тем самым институт совместного ведения может служить удобным инструментом учета и эффективного использования разнообразия субъектов федерации.

Когда готовилась действующая Конституция РФ, ее авторы пошли по пути копирования остаточного принципа, введенного в тех странах, в которых формально нет института совместной компетенции. Однако при наличии таковых логика применения остаточного принципа к полномочиям субгосударственных образований рушится. Если вспомнить, что совместные полномочия – инструмент учета разнообразия субъектов федерации, а также способ повышения  гибкости управления, то гораздо логичнее применить остаточный принцип именно к сфере совместной компетенции.

К тому же, еще не сформированная правовая культура нашей политической элиты приводит к постоянным попыткам расширения полномочий одной стороны за счет другой. В этих условиях целесообразно задать закрытые списки исключительных полномочий и оставить открытой сферу совместных полномочий как ту сферу, в которой Конституция побуждает стороны взаимодействовать.

Таким образом, наблюдаемые недостатки принятой в России модели совместной компетенции связаны с трудностью правового и организационного использования этого инструмента, а не с его изначальной непригодностью.

7.2. Пути оптимизации конституционного регулирования федеративных отношений

В настоящей главе мы представим свое видение оптимальной для российских условий модели конституционного регулирования федеративных отношений. Мы это сделаем в форме предложений новой редакции существующих статей Конституции РФ и комментариев к ним. При этом, если в отдельных частях существующих статей не предусматриваются новеллы или они незначительны, то такие части в тексте опущены.

СТАТЬЯ 5

Действующая редакция

Новая редакция

1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

1. Субъектами Российской Федерации являются республики, губернии и города федерального значения. Все субъекты Федерации обладают равными правами и несут равные обязанности во взаимоотношениях с Российской Федерацией.

2. Субъекты Федерации имеют свои конституции и законодательство. Конституционное устройство субъектов Федерации должно соответствовать принципам демократического правового федеративного социального и светского государства, установленным Конституцией Российской Федерации. Законодательство субъекта Федерации должно соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и иным федеральным законам.

3. Ни один федеральный орган государственной власти не вправе принимать решения или осуществлять действия, отнесенные настоящей Конституцией к исключительному ведению субъекта Федерации, если осуществление соответствующих полномочий не передано федеральному органу государственной власти органом государственной власти субъекта Федерации по специальному соглашению.

4. Ни один орган государственной власти субъекта Федерации не вправе принимать решения или осуществлять действия, отнесенные настоящей Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации, если осуществление соответствующих полномочий не передано федеральным органом государственной власти органу государственной власти субъекта Федерации по специальному соглашению.

Комментарий

Прежде всего отметим, что предлагается сузить видовое разнообразие субъектов Федерации, ограничив его республиками, губерниями и городами федерального значения. Это позволит более четко обосновать критерии отнесения того или иного субъекта РФ к соответствующему виду. Конечно, еще лучше было бы свести все субъекты РФ к одному виду. Разделение субъектов на республики и губернии – в значительной степени дань исторически сложившейся ситуации и традиции последних восьми десятилетий. Не более того! Потому, что принцип равноправия является в федерации основополагающим. Потому, что гражданин должен чувствовать себя в равной степени комфортно в любой точке федерации. Потому, что ему всюду должны быть гарантированы равные права, свободы и обязанности в пределах установленного федеральным законодательством минимума. Потому, что у него должны быть равные правовые возможности для самореализации.

Точно так же и любой субъект федерации должен иметь равные с другими правовые возможности для устойчивого развития. Но поскольку фактические возможности у всех регионов разные, постольку важна федерация для взаимопомощи и поддержки в целях общего движения.

Совершенно очевидно, что в тех регионах, где налицо сложный национальный состав населения, могут возникать проблемы, связанные, например, с распределением руководящих постов между представителями различных национальных групп. Но столь же очевидно, что подобное распределение не может быть предметом правового регулирования. Другое дело, что вполне возможно решение подобных проблем в рамках политических традиций. Именно так происходит во многих странах мира. И, хотя эти традиции неписаные, но соблюдаются они практически неукоснительно. Идти по другому пути, законодательно устанавливая распределение постов, значит подрывать конституционные основы равноправия граждан и статуса личности в целом. Вторая новелла также связана с вектором унификации субъектного состава Федерации. Мы предлагаем, чтобы все субъекты Федерации имели одинаковый по форме акт уставного характера – конституции. Конституция как основной, статутарный акт любого субъекта Федерации для населения, органов власти и органов местного самоуправления данного субъекта Федерации является вторым после федеральной Конституции важнейшим актом прямого действия. Поэтому каждая его норма должна иметь юридический смысл, быть практической основой для устройства публичной власти на территории субъекта, а также основой для разрешения правовых споров, в том числе в судебном порядке.

Тот факт, что каждый субъект Федерации будет иметь свою конституцию, должен подчеркнуть равноправие субъектов между собой. В то же время должна быть специально оговорена соподчиненность федеральных правовых актов и правовых актов субъектов Федерации.

Третье предлагаемое нововведение состоит во взаимном ограничении компетенции Федерации и ее субъектов. Следует подчеркнуть, что данный принцип вытекает из системного толкования существующих конституционных положений. Но целесообразнее текстуально закрепить данный принцип в  Конституции РФ. При этом обратим внимание на то, что предлагаемая редакция упоминает об исключительной компетенции субъектов Федерации. Действительно, такая разновидность предполагается, но о ней мы скажем позже.

СТАТЬЯ 101

Действующая редакция

Новая редакция

Отсутствует

 

1. Государство обеспечивает малочисленным этническим общностям, а также национальным меньшинствам, компактно проживающим на территории субъекта Федерации, свободу сохранения и развития их языка, обычаев, традиций и культуры, гарантирует им право на создание собственных образовательных и культурных учреждений.

2. Малочисленные этнические общности, а также национальные меньшинства, компактно проживающие на территории субъектов Федерации, вправе выходить с инициативой создания национальных административно-территориальных единиц.

3. Решение об образовании национальной административно-территориальной единицы принимается путем референдума, проводимого на территории субъекта Федерации в порядке, предусмотренном законом данного субъекта Федерации.

4. Решение на референдуме считается принятым, если за образование национальной административно-территориальной единицы выскажутся большинство от общего числа принявших участие в голосовании, и большинство от граждан, проживающих на территории, на которой предполагается образование национальной административно-территориальной единицы, либо если за образование национальной административно-территориальной единицы выскажутся не менее одной трети от общего числа принявших участие в референдуме и более двух третей от числа проголосовавших граждан, проживающих на территории, на которой предполагается образование национальной административно-территориальной единицы.

5. Упразднение национальных административно-территориальных единиц допускается только на основании федерального конституционного закона об упразднении соответствующей национальной административно-территориальной единицы.

Комментарий

Основной смысл предлагаемых норм в данной, дополнительной статье – сформировать более или менее четкую конституционную основу для образования национально-культурных автономий. Такие автономии могут представлять собой в том числе и национально-административные территориальные единицы. Вот почему предлагается в специальной конституционной статье закрепить механизм их создания и упразднения.

Мы исходим из того, что далеко не всегда этническим общностям для сохранения своих культурных, национальных и иных особенностей необходимо стремиться к статусу субгосударственных структур (субъектов Федерации). Напротив, национально-культурная и административная автономия на самом деле позволяет более эффективно обеспечить интересы малочисленных этносов, нежели статус субъекта Федерации. Это, в первую очередь, касается нынешних субъектов Федерации, которые входят составной частью в другие субъекты РФ.

Следует обратить внимание на предлагаемый механизм голосования по вопросу образования национальной административно-территориальной единицы. Он сконструирован таким образом, чтобы обеспечить баланс интересов населения субъекта Федерации и жителей той территории, на которой предполагается создание национальной административно-территориальной единицы. В то же время упразднение таких единиц отнесено нашим проектом к исключительной компетенции Федерации, поскольку она призвана регулировать права меньшинств, а субъекты Федерации – защищать эти права (п.«б» ст.72 Конституции РФ).

СТАТЬЯ 11

Действующая редакция

Новая редакция

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется настоящей Конституцией. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации оказывают друг другу поддержку и содействие.

Комментарий

Смысл предложений по изменению части 3 статьи 11 состоит в устранении возможностей искаженного восприятия характера федерации в России. На наш взгляд, необходимо подчеркнуть ее исключительно конституционный, а не договорный характер. Кроме этого, необходимо снять распространенное заблуждение относительно постоянно идущего процесса разграничения предметов ведения и полномочий. Об этом мы уже говорили выше.

В то же время Конституция РФ должна нацеливать стороны федеративных отношений не на конкуренцию, а на сотрудничество, взаимодействие. Ведь это только на первый взгляд кажется, что любая и всякая федерация построена на объединении территорий, объединении населения и на разделении полномочий между центральной и местной властями. На самом же деле федерация есть, прежде всего, формирование единства государственного суверенитета, единства правового, экономического, информационного и т.д. пространства.

В федерации не разделяются, а напротив, объединяются усилия, ресурсы и разграничиваются полномочия в различных сферах управления, областях интересов и ответственности. В определенном смысле можно сказать, что федерация есть объединение исключительных полномочий и ресурсов федерального центра с исключительными полномочиями и ресурсами субъектов. Сложенные вместе, они оставляют огромное пространство совместной или конкурирующей компетенции. И, прежде всего, именно в сфере совместной компетенции реализуется солидарность и взаимопомощь, ради чего, собственно, и создается федеративное устройство современного правового демократического и социального государства. Это не означает стирания правовых границ собственной компетенции сторон федеративных отношений, ликвидации «сдержек и противовесов» в их вертикальном разрезе. Речь идет о недопустимости забвения целей как Федерации, так и ее субъектов – выполнении своих обязанностей перед гражданами.

СТАТЬЯ 65

Действующая редакция

Новая редакция

1. В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика Чаваш республики;

Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;

Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область;

Москва, Санкт-Петербург – города федерального значения;

Еврейская автономная область;

Агинский Бурятский автономный округ, Коми - Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.

2. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

1. В состав Российской Федерации входят и ее субъектами являются:

исторически сложившиеся республики:

Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия – Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики;

губернии:

Алтайская, Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Краснодарская, Красноярская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Пермская, Приморская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Ставропольская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Хабаровская, Челябинская, Читинская, Ярославская;

города федерального значения – Москва, Санкт-Петербург.

2. Добровольное, в соответствии с принципами международного права, присоединение иностранного государства к Российской Федерации в качестве ее субъекта, а равно образование в ее составе нового субъекта осуществляются путем принятия федерального конституционного закона.

3. Упразднение субъекта Федерации с соответствующим распределением его территории между сопредельными субъектами Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом, путем референдума, проводимого на территории заинтересованных субъектов Федерации. Без согласия населения, проживающего на территории упраздняемого субъекта Федерации, выраженного на референдуме, не могут быть проведены референдумы в заинтересованных  субъектах Федерации.

Комментарий

Во-первых, из состава субъектов Российской Федерации исключаются нынешние автономные округа и автономная область. Существующие автономные округа и автономная область переходят в статус национальных административно-территориальных образований. (см. новую редакцию ст.67). В данном случае не рассматривается вопрос, какими политическими средствами достичь этого. Мы предлагаем лишь, с нашей точки зрения, оптимальную конституционную модель развития российского федерализма.

Во-вторых, более четко говорится о принципах приема в состав Российской Федерации новых субъектов или образования в ней новых, в частности, путем объединения существующих. Тем самым открывается путь для преодоления нынешнего во многом искусственного административно-территориального деления. При этом предусматриваются гарантии от насильственного, принудительного переформирования субъектного состава Российской Федерации.

СТАТЬЯ 66

Действующая редакция

Новая редакция

1. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики.

2. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

4. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

5. Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.

1. Статус республики, губернии и города федерального значения определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответственно республики, губернии и города федерального значения.

2. Статус субъекта Федерации может быть изменен федеральным конституционным законом с согласия субъекта Федерации.

 

(части 3-5 исключаются)

Комментарий

Редакция данной статьи связана, во-первых, с предложениями по изменению видового состава субъектов РФ. А, во-вторых, в ней предлагается уточнить юридические формулировки, связанные как с введением в жизнь предыдущих новелл, так и с нынешней неопределенностью по поводу порядка изменения статуса субъекта РФ. Ведь ныне не очень понятно, что имеет в виду Конституция РФ в ч.5, говоря о том, что изменение статуса осуществляется «в соответствии с федеральным конституционным законом»: идет ли речь об общем порядке, предусмотренном таким законом, или о законе, принимаемом ad hoc (для данного случая)?

СТАТЬЯ 67

Действующая редакция

Новая редакция

1. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

3. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

 

1. Территория Российской Федерации включает в себя федеральные территории, территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

2. Основания и порядок отнесения территорий к федеральным определяется федеральным конституционным законом.

3. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе, в воздушном пространстве над своей территорией и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

4. Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия в порядке, установленном федеральным законом. Согласие на изменение границ выражается путем референдума, проводимого одновременно в каждом из договаривающихся субъектов Федерации.

Комментарий

Новая редакция данной статьи имеет несколько целей.

Во-первых, она вводит понятие «федеральная территория». На наш взгляд, это расширило бы веер возможностей для выхода из возможных конституционно-правовых тупиков (например, при территориальных спорах между субъектами Федерации). Кроме того, в разряд федеральной территории могут перейти при соблюдении определенной процедуры национальные округа и другие национальные административно-территориальные единицы.

Во-вторых, вводятся демократические принципы для процедуры изменения границ субъектов Федерации.

СТАТЬЯ 671

Действующая редакция

Новая редакция

Отсутствует

1. Административно-территориальное устройство субъектов Федерации включает: города, уезды, волости, районы (округа) в городах, поселки, сельские населенные пункты. Иные наименования видов административно-территориальных единиц допускаются в республиках, а также на территориях, где компактно проживают граждане, составляющие национальное меньшинство в данном субъекте Федерации.

2. Национальные административно-территориальные единицы имеются в составе:

Архангельской губернии – Ненецкий национальный округ;

Иркутской губернии – Усть-Ордынский Бурятский национальный округ;

Камчатской губернии – Корякский национальный округ;

Красноярской губернии – Таймырский (Долгано-Ненецкий) национальный округ и Эвенкийский национальный округ;

Магаданской губернии – Чукотский национальный округ;

Пермской губернии – Коми-Пермяцкий национальный округ;

Тюменской губернии – Ханты-Мансийский национальный округ и Ямало-Ненецкий национальный округ;