региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (ФОНД ИНДЕМ)
По заказу Центра правовых проблем северных территорий
Тенденции развития федерализма в Российской Федерации
(Аналитический доклад)
Москва – 2002
сОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ............................................................................................. 6
1. С ФЕДЕРАЛИЗМоМ И БЕЗ НЕГО, или Почему федерализм необходим России.................................................................................................... 7
1.1. Федерализм в современном мире – за и против...................... 7
1.1.1. Вычурная государственность..................................... 7
1.1.2. Апология федерализма............................................. 10
1.2. Федерализм на российской почве......................................... 14
1.2.1. Неизбежная пора разочарований.............................. 14
1.2.2. «Проклятые вопросы».............................................. 14
1.2.3. Федерализм не противоречит традициям российской государственности............................................................. 15
1.2.4. Громадность российской территории делает федерализм неизбежным................................................... 18
1.2.5. Культурное единство как аргумент федерализма..... 20
1.2.6. Все это уже было?.................................................... 22
1.2.7. Федерализм показан России..................................... 23
1.3. Формирование российского федерализма............................. 24
1.4. Федерализм в послеельцинской России................................ 29
1.5. Факторы политической динамики........................................... 32
1.5.1. Новая ось размежеваний.......................................... 32
1.5.2. Освобождающиеся политические ниши..................... 33
1.5.3. Выборы.................................................................... 33
1.5.4. Акторы..................................................................... 34
1.5.5. Инструменты............................................................ 35
1.5.6. События................................................................... 36
1.6. Основные сценарии.............................................................. 37
1.6.1. Основные общеполитические сценарии..................... 38
1.6.2. Общая сценарная канва........................................... 40
1.6.3. Федерализм в «Вялой России»................................. 41
1.6.4. Последствия непродуманных преобразований.......... 43
2. Анализ принципов конституционного устройства в федеративных зарубежных государствах..................................................................... 46
2.1. Федерализм – это сотрудничество........................................ 46
2.2. Типология распределения компетенции................................. 48
2.3. Модели разграничения компетенции...................................... 50
2.3.1. Американская модель............................................... 50
2.3.2. Швейцарская модель............................................... 52
2.3.3. Германская модель.................................................. 56
2.3.4. Индийская модель.................................................... 58
2.3.5. Австрийская модель................................................. 59
2.3.6. Бразильская модель................................................. 61
3. Роль договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, а также соглашений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о взаимной передаче осуществления части своих полномочий и проблемы реализации...................................................... 68
3.1. Обоснованны ли претензии к договорной практике?.............. 68
3.1.2. Договоры не нарушают равенство субъектов Федерации......................................................................... 76
3.1.3. О соотношении договоров и федеральных законов.. 77
3.1.4. О соглашениях между органами исполнительной власти................................................................................ 81
3.1.5. О согласительных процедурах.................................. 82
3.2. Нужно ли ликвидировать договорную практику?.................... 83
3.2.1. Договор – правовой инструмент разрешения региональных конфликтов.................................................. 83
3.2.2. Договор – инструмент нормализации взаимоотношений регионов, входящих в состав «сложных» субъектов Российской Федерации....................................................... 84
3.2.3. Договор – юридическая база для укрупнения субъектов Федерации........................................................ 85
3.2.4. Договоры – инструмент заполнения пробелов в федеральном законодательстве по предметам совместного ведения............................................................................. 85
3.2.5. Договор – инструмент правовой «интервенции» федерального Центра в сферу исключительного ведения субъектов Федерации........................................................ 87
4. Анализ и оценка правовых форм реализации принципа совместного ведения................................................................................................ 89
4.1. Значение принципа совместной компетенции......................... 89
4.2. Анализ рамочного федерального законодательства в сфере совместной компетенции................................................................... 105
5. Анализ эффективности системы единой исполнительной власти в условиях достигнутого уровня федеративных отношений.................... 114
5.1. Совместная компетенция в области образования................ 115
5.1.1. Предварительный анализ........................................ 115
5.1.2. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области образования................................... 122
5.1.3. Проблемы распределения компетенции в сфере образования..................................................................... 151
5.2. Совместная компетенция в области земельных отношений. 166
5.2.1. Компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области земельных отношений.................... 166
5.2.2. Особенности распределения функций и полномочий в области земельных отношений......................................... 181
6. Направления законодательной политики в целях укрепления принципа совместного ведения как основы федеративных отношений в Российской Федерации.......................................................................................... 189
7. Оптимизация конституционного устройства России как федеративного государства........................................................................................ 205
7.1. Тяжелая наследственность российского федерализма....... 205
7.2. Предложения по оптимизации конституционного регулирования в сфере федерализма...................................................................... 209
Над докладом работали:
К.И. Головщинский – глава 5.2.
М.А. Краснов – руководитель авторского коллектива и ответственный редактор; глава 4.2, глава 5.1, раздел.6, раздел 7 (совместно с М.А.Федотовым).
Г.А. Сатаров – главы 1.3-1.6.
Л.В. Смирнягин – главы 1.1-1.2.
Б.А. Страшун – раздел 2.
М.А. Федотов – глава 4.1, раздел 7 (совместно с М.А.Красновым).
С.М. Шахрай – раздел 3.
Останется ли Россия федеративным государством? Если да, то что это будет за федерация? Как ни покажется странным, но это отнюдь не теоретические вопросы. Во-первых, два последних года мы являемся свидетелями политических процессов в России, которые чреваты сворачиванием федерализма, если не де-юре, то де-факто. Во-вторых, уже начали появляться работы, которые теоретически обосновывают неуместность федеративного устройства для России.
Мы уверены, что для России возможны только два варианта будущего: либо она будет существовать как демократическое федеративное государство, либо прекратит свое существование в нынешних границах.
Демократическая государственность – это не цель, а средство обеспечения такой сложной системе институциональной адаптивности, без которой выживать в современном мире нельзя. Точнее, есть один способ выжить без этого – предельно примитивизируя общество, его потребности, загоняя его в исторический тупик. Но достойна ли такой перспективы Россия?
Институциональная адаптивность – способность сложной развивающейся системы (к числу которых относятся общество и государство), сохраняя целостность, эффективно приспосабливаться к стремительным и сложным изменениям окружающего мира, это способность к модернизации без саморазрушения. Государство под названием СССР, в котором мы жили, распалось прежде всего потому, что не обладало этим важнейшим свойством, было слишком жестким. Демократия обеспечивает институциональную адаптивность. Значит, она функциональна, она необходима любой стране, которая хочет существовать и развиваться, не попадая в исторические тупики.
Федерализм – один из аспектов демократии наряду с разделением властей, политической конкуренцией, обеспечиваемой выборами, гражданским контролем и другими атрибутами. Его часто трактуют только как инструмент решения управленческих задач. Действительно, чем сложнее и обширнее круг решаемых задач, тем менее эффективными становятся централизованные схемы управления. Но федерализм еще – это и эффективное средство приближения народа, источника демократической власти, к делегированной им власти, без чего не бывает устойчивой демократии.
Трудное время, переходный период, переживаемый Россией, обилие и сложность решаемых задач – все это вызывает у власти искушение использовать простые решения, привычные управленческие схемы. Переход к унитарной организации страны – одно из таких искушений.
В настоящем докладе мы поставили перед собой задачу: понять, насколько федерализм естествен для России, что он может ей дать и какие проблемы порождает. Наконец, мы хотели понять, что может произойти в среднесрочной исторической перспективе с федерализмом в России и с самой Россией.
Фонд ИНДЕМ не впервые обращается к прогнозам. Мы считаем, что предсказать будущее невозможно, и прогнозы нужны для другого. Мы можем смоделировать возможные варианты будущего, оценить их шансы и приемлемость для нас. Мы можем связать эти шансы с нашими сегодняшними действиями и тем самым спланировать их так, чтобы минимизировать шансы нежелательных сценариев и максимизировать шансы желательных.
Но настоящий доклад – это далеко не только прогнозы и оценки. Авторы попытались обрисовать и желательный путь развития федерализма, а также модели (в том числе конституционные и законодательные), которые соответствовали бы предлагаемому пути.
Федерализм – относительно редкий вид государственности и к тому же один из новых. Он появился в своем официальном обличье только в конце XVIII века, хотя до этого и были известны некоторые виды «протофедерализма». Сегодня даже с учетом скрытых федераций (хорошим примером может служить Испания) приходится признать, что федерализм имеет на нашей планете весьма ограниченное распространение.
По составу стран-федераций трудно определить, почему именно в них было принято это государственное устройство. Можно предположить, что он свойствен крупным странам: США, Бразилия, Канада, Австралия, Мексика. Однако встречаются среди федераций и небольшие страны вроде Австрии. Другая гипотеза: федеративные страны основаны на выборной демократии. Однако есть среди них и султанаты – Малайзия и Объединенные арабские эмираты.
Третье предположение: принято считать, что федерация вводилась в тех странах, которые складывались постепенно как сумма прежде самостоятельных территорий (США, Австрия, Швейцария, Малайзия, ОАЭ и др.). Этим, по мнению многих экспертов, можно объяснить, почему федерализм имеет такое слабое распространение: ведь подавляющее большинство государств создавались путем расширения единого ядра, причем считалось важным как можно эффективнее контролировать завоеванные окраины, так что в таких странах не возникало особых поползновений внедрять федерализм. Однако среди современных федераций немало и таких, где субъекты федерации вовсе не обладали государственностью или независимостью до образования самой федерации. Таковы, например, Бразилия и Мексика.
Невольно возникает подозрение, что федерализм как форма государственности находится, так сказать, на обочине мирового политического процесса. А тот факт, что федерациям трудно подыскать общие черты, укрепляет мнение о том, что это весьма вычурная форма государственности, которая рождается по воле исторического случая и успешно работает только при весьма специфических обстоятельствах.
Обычно считается, что особо крупные страны принимают федерализм, чтобы ввести промежуточный уровень управления своими территориями, а прочим странам так повелела их историческая судьба, поскольку они сложились из самостоятельных прежде частей. Если же у стран нет ни первого обстоятельства, ни второго, то им стоит много раз отмерить, прежде чем отрезать и культивировать у себя федерализм.
Весьма показательным примером служит Индонезия. Эта громадная по населению страна (гораздо больше России – почти 190 млн. чел.) протянулась почти на 5 тыс. км., но ее территория разбита на 13,5 тыс. островов, а культура отличается редкостной неоднородностью (почти равная смесь влияний Китая, Индии и стран Юго-Восточной Азии). Иными словами, страна настолько сильно фрагментирована изначально по природе и по культурной истории, что введение федерализма здесь просто напрашивалось. На заре своей государственности, только-только освободившись от Нидерландов, индонезийские лидеры попытались было ввести федеративное устройство, но быстро от этого отказались в виду сильнейших внутренних распрей, грозивших развалить страну. Постепенно эти опасения стихли по ходу развития пресловутой «направляемой демократии» Сукарно и «нового порядка» Сухарто, и в последние годы здесь снова заговорили о федерализме. Увы, уже в марте 2001 года этот процесс был практически сорван страшными событиями на Калимантане (Борнео), где местные даяки устроили настоящую резню среди переселенцев с перенаселенного острова Мадура, убив копьями более тысячи человек и отрезав им головы. Стало ясно: наделение Калимантана даже небольшой автономией тут же приведет к тому, что он отложится от Индонезии. У противников федерализма (а таких в мире гораздо больше, чем его сторонников) появился весомый довод для утверждений: федерализм не пригоден для «нормальной» страны.
Пожалуй, главная причина слабой распространенности федерализма в современном мире – это сложность данного государственного устройства. Для его успешного функционирования нужно много условий, в том числе высокая политическая культура населения, которая подразумевает большую политическую активность граждан, их привычку постоянно следить за политическими событиями в стране, четко осознавать свои интересы в этой области и в силу их зависимости от изменений в политике государства чутко реагировать на эти изменения своим общественным поведением. Государственные институты при федерализме значительно сложнее и многочисленнее, чем при унитарном устройстве, потому что здесь многое построено на шатком балансе территориальных интересов, которые надо постоянно уравновешивать. Функционирование такого государства отнимает у общества гораздо больше времени и сил.
Невольно возникает вопрос: а ради чего все это нужно? Если же к этому присовокупляются весьма распространенные страхи по поводу разрыхления государственности чрезмерной автономностью регионов, боязнь за целостность страны, то федерализм предстает перед глазами многих как угроза или ошибка исторического выбора, которую надо немедленно исправлять.
Опыт последних лет немало способствовал дальнейшей дискредитации федерализма. Это связано, прежде всего, с развалом трех государств, каждое из которых было федеративным или считалось таковым, – Югославии, Чехословакии, СССР. При этом если в последних двух разъединение составляющих частей прошло сравнительно безболезненно, то в Югославии связано с тяжелейшими бедствиями жителей.
Та же мировая практика показывает, что подавляющее большинство федераций существуют в полном политическом благополучии. Если их и посещают какие-то политические бедствия (как, например, Бразилию), то они совсем не связаны с их федеративным устройством и происходят скорее вопреки ему. За развалом трех федераций, о которых сказано выше, легко увидеть причину, вернее ошибку с точки зрения «классического» федерализма: эти федерации были построены по национальному признаку, что несовместимо с принципами федерализма. Ведь он основан на представлении о том, что правом на самостоятельную общественную жизнь имеют, в определенных рамках, любые территориальные общности людей вне зависимости от их расовой, национальной, религиозной или иной принадлежности. Предоставление таких прав национальностям – ошибка, за которую этим странам пришлось заплатить тяжелую цену. Поэтому «классические» федерации вроде США самим своим многолетним существованием доказывают, что федерализм заслуживает хотя бы того, чтобы разобраться в его преимуществах.
У идеи федерализма есть несколько обоснований. Самое изящное принадлежит «изобретателям» этого способа государственного устройства – Шарлю Монтескье и Джону Локку. Вот их рассуждение.
Крупные империи – самые прочные государства, но в них невозможна демократия, потому что для удержания своей огромной территории государство должно быть жестким, а то и жестоким. Настоящая демократия может существовать только в небольших, скорее даже маленьких государствах – наподобие древнегреческих полисов где граждане знают друг друга. Однако такие государства слишком слабы и легко становятся добычей более крупных соседей. Замкнутый круг? Ничего подобного, говорят просветители. Можно создать государственный строй, в котором объединятся положительные стороны каждого типа государства, а негативные как бы аннигилируют. Это федерация – добровольное объединение небольших демократических государств. Объединив свои усилия, они смогут противостоять внешней агрессии, но во внутренней жизни будут сохранять ту демократию, которая им была присуща, потому что центральные власти будут ограничены в своих полномочиях вопросами обороны, внешней политики, денежного обращения и т.п.
У этого аргумента есть вариант, так сказать, от противного. Если в стране назревают некоторые внутренние напряжения, связанные с противостоянием разных частей территории государства, то лучший способ уберечь его от распада – это дать таким частям ту автономию, которая позволит им полностью удовлетворить свои нужды культурного, социального или экономического плана, действуя при этом по собственному усмотрению. Как не вспомнить тут знаменитую фразу Б.Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», над которой принято издеваться, но позитивное практическое значение которой современники оценить не в состоянии. Не исключено, что в будущем ее будут считать одним из самых точных определений федерализма. Тем более, что этот маневр Президента России способствовал сохранению ее целостности. Достаточно вспомнить, что в то время были крайне обострены опасения распада. Одним из самых популярных клише было «югославизация России». Маневр Президента Ельцина выбил почву из под ног радикальных сепаратистских движений и помог рассеять энергию распада. Однако, следует признать, за сохранение целостности страны пришлось заплатить целостностью системы государственной власти.
Конечно, указанный выше рецепт не годится, если речь идет о стремлении выделиться из данного государства, получить политическую самостоятельность. Однако в практике суверенных государств (если это не империи с контрастными по культуре колониями) вопрос редко стоит именно таким образом. Чаще всего проблема – в желании устраивать свою жизнь по местным традициям и обычаям, без указки сверху. Такие претензии легко снимаются федерализмом. И у жителей, и у региональных политиков исчезают аргументы в пользу необходимости политического отделения, коль скоро они получают возможность решать свои проблемы самостоятельно, не выходя из рамок сложившейся государственности. Если политики продолжают в этих условиях настаивать на политическом отделении, то это начинает выглядеть как чистое политиканство, желание заполучить для себя международный статус любой ценой.
В этом смысле федерализм – хорошее лекарство против политического сепаратизма, но это его свойство далеко не очевидно. В глазах неискушенного гражданина, придерживающегося централистских взглядов (или такого же политика), его заслоняет то, что центральные власти в федеративном государстве выглядят заведомо куда менее сильными и грозными, чем в унитарном. Из-за этого все здание государственности предстает слабым, готовым развалиться. Это не так, утверждают федералисты. Да, центральные власти слабеют (в смысле объема полномочий), но усиливаются субфедеральные звенья, здание оказывается многоэтажным, а государство – многоядерным. В целом оно становится несомненно сильнее, устойчивее по отношению к внешним потрясениям. Это обстоятельство подтверждается тем, что громоздкие, сильные с виду, но централизованные, а потому слишком жесткие империи рано или поздно разрушались.
Другая группа аргументов тоже была выдвинута мыслителями Просвещения и связана с соображениями гуманитарного порядка. Главную роль играет тут представление о личных свободах гражданина и человека, о его праве распоряжаться своей судьбою. В этом свете федерализм предстает как территориальная форма демократии (известные слова Томаса Джефферсона), притом в двух обличьях.
Во-первых, это идея, которую в США называют "grass roots democracy" (низовая демократия): гражданин должен иметь способы лично и непосредственно влиять на ход государственных дел, и хотя это невозможно обеспечить чисто технически, в государственном устройстве надо предусмотреть все меры к тому, чтобы как можно меньше дел решалось не гражданином, а его представителями, и чем дальше от него, тем меньше. Иными словами, принципы демократии требуют, чтобы максимальное число общих вопросов решалось в самых нижних звеньях публичной власти, а наверх передавались только такие из них, которые там решать эффективнее (например, вопросы обороны или печатания денег). Федерализм подходит для этого как нельзя лучше.
Во-вторых, это децентрализация власти, рассредоточение ее между федеральным, региональным и муниципальным уровнями – своего рода территориальный вариант той великой идеи разделения властей, которая считается основой современных демократий. Смысл такого разделения, как известно, в том, чтобы, дробя власть, удержать государство в неких рамках, не дать ему подмять под себя общество, подменив интересы власти интересами общества. Разделение властей встраивает систему контроля за государством внутрь него самого, потому что отделенные друг от друга фрагменты государства начинают контролировать друг друга. Именно по этому сценарию региональные власти становятся таким же контролером и «сдерживателем» для власти центральной, как и она для них – к выгоде и удовлетворению граждан.
Надо признаться, что именно эта федералистская идея, вполне понятная гражданам Северной Америки или Западной Европы, приживается в России труднее всего. Казалось бы, никто так не настрадался от своеволия государства, как россияне. Однако эти же самые страдания породили у нас фетиш «сильного государства», и всякое ослабление его воспринимается ими как ослабление не власти, а самой государственности. Пожалуй, именно здесь лежит главная причина того неприятия федерализма, который так распространен в нашей стране.
В-третьих, в крупных странах снижается эффективность управления, когда их человеческий и экономический потенциал становится слишком большим и, главное, разнородным. У разных территориальных частей страны могут возникать разные, противоречащие другим интересы, притом не только в общественно-культурном отношении, но и в чисто экономическом. Ведь обычно крупные страны получают большую выгоду благодаря тому, что на их территории складываются регионы разной экономической специализации, дополняющие друг друга в рамках территориального разделения труда. Это преимущество больших стран перед мелкими. Однако длительное экономическое развитие в условиях жесткой специализации делает регионы страны все менее похожими друг на друга, и за экономическими различиями, такими полезными для хозяйства, могут встать различия социальные, даже культурные. Такой разнородной страной очень трудно управлять из единого центра. Федерализм позволяет отлить это управление в испытанную полицентрическую форму, предоставив каждому региону самому оптимизировать свою хозяйственную жизнь, оставив за центром только выработку общих согласованных правил и надзор за их соблюдением.
Стоит учесть, что такое разделение труда сильно способствует прочности страны на разрыв, потому что каждый район сильно зависит от других частей страны и по ввозу, и по вывозу, и по простой кооперации. Значит, федерализм политический будет опираться на хозяйственное единство и экономическую взаимовыгодность для регионов сосуществовать в рамках единой государственности.
У России есть свои «счеты с федерализмом». Недаром она вышла в самостоятельную государственность из пресловутой РСФСР – федерации в федерации, так что все ее граждане уже жили не одно поколение «в федеративном государстве» – хотя вряд ли это замечали. Именно формально федеративное устройство Советского Союза выглядело первопричиной его развала – именно «по федеративным границам» Советский Союз и развалился. Демократизация же страны снова возродила надежды на то, что федерализм (на этот раз подлинный, а не советский) даст дополнительные силы для этого процесса, вполне в духе Т. Джефферсона. Однако первые шаги российского федерализма принесли немало разочарований, даже опасений за целостность государства.
Все эти фобии, надежды и предрассудки сплелись в общественном сознании в клубок, полный противоречий. Судя по мировому опыту, такая ситуация вполне типична для стран, которые лишь начинали культивировать федерализм. Первые его шаги всегда связаны с разочарованиями, первые успехи быстро сменялись откатом, и после первых лет существования наступал критический момент в судьбе федерации. Если разочарования перевешивали, общественность отворачивалась от федералистских идей, и вторящие ей политики превращали государство либо в открыто унитарное, либо имитирующее федерализм. Вспомним США в первые годы их независимости – какое глубокое разочарование охватило граждан от первоначальной беспомощности федеративного государства! Но вспомним и блистательный «Федералист» – создание Гамильтона, Мэдисона и Джея, которые написали серию открытых писем в газету, убеждая сограждан не отказываться от федерализма, а совершенствовать его. Им и обязана эта страна тем, что она пошла именно по пути совершенствования и добилась на нем таких впечатляющих успехов.
Такую же ситуацию переживает сегодня и Россия, на таком же распутье находится в ней судьба федерализма. Настало время заново поставить перед страной, перед общественностью, перед политическими лидерами вопрос: нужен ли России федерализм как таковой, а уж если нужен, то какой именно? На самом деле этот «проклятый вопрос» распадается на несколько отдельных. Сформулируем их в порядке важности.
Самое распространенное среди россиян подозрение насчет федерализма заключается в том, что он, судя по всему, чужероден нашей истории. Поэтому надо спросить себя: приемлем ли федерализм для России, так сказать, генетически?
С этим связан и второй вопрос: есть ли хотя бы намеки на федерализм в традициях российской государственности? Если нет, то судьба федерализма в России незавидна. Его можно было бы внедрять в автократическом государстве силой, но в демократическом эта затея обречена на провал.
Отдельно стоит разобраться с таким популярным федералистским тезисом, согласно которому Россия «обречена» быть федерацией, поскольку она большая страна. Ведь почти все крупные страны мира являются федерациями. Среди самых больших по площади государств мира только Китай имеет унитарное устройство, но и в нем наряду с 22 провинциями есть пять автономных районов.
Далее, существуют ли в России культурные районы, которые действительно нуждаются в административном оформлении, чтобы это помогало им сохранить свою самобытность?
Отдельного внимания заслуживает и этнический фактор, который так болезненно переживает примерно половина федераций. Является ли он в России достаточно весомым основанием для внедрения федерализма?
Наконец, естественный довод и вопрос: Россия уже не только была в составе федерации, но и сама представляла собой федерацию, а потому имеет несколько десятков лет федерального опыта. Какие выводы из этого следуют? Подтверждает ли этот опыт необходимость для России и дальше существовать в таких формах или, напротив, опыт негативен и стране следует расстаться с этой идеей?
Принято считать, что Россия всю свою историю была жестко централизованным унитарным государством. Однако это преувеличение. Если принять схему т.н. «пяти Россий» (Киевская Русь, Русь под игом, Московское царство, Российская империя, СССР), то происхождение первой из них – Киевской Руси – не то что федеративное, но даже конфедеративное. Ведь это был весьма рыхлый союз племен, который держался во многом на единстве крови их князей (все они были Рюриковичи, и слова «князь» и «Рюрикович» были практически синонимами). Уместно будет подчеркнуть, что эта самая рыхлость и не позволила Орде покорить Русь, разгромив главный центр ее управления, потому что такого центра не было. Полицентричность помогла выжить Руси как культурной общности. Ведь полицентричные структуры заведомо более гибки, адаптивны, живучи, чем жестко централизованные, в которых достаточно поразить этот самый центр, чтобы покончить со всей системой.
Однако и в исторической науке, и особенно у «широкой общественности» сложилась прочная традиция думать, что именно рыхлость сгубила этот союз при столкновении с Ордой.
Следовательно, мы можем указать в нашей истории по меньшей мере на два вполне федералистских сюжета. Во-первых, это федеративные (даже конфедеративные) истоки государственности, которая приобрела потом на редкость жесткие унитарные формы. Во-вторых, это сосуществование власти центра с автономией на местах.
Все это позволяет сделать вывод, что федерализм составлял существенный по важности сюжет нашей истории, хотя, конечно, под иным названием. У нас не было, нет и не должно быть исторических противопоказаний на этот счет.
Начиная с Московского царства, Россия отличалась жесточайшей, порою просто свирепой централизацией государственной власти. Самодержавность российского монарха стала притчей во языцех, а российская государственность – символом предельного унитаризма. Однако в реальности окраины державы всегда располагали немалой автономией в решении насущных дел. И речь тут не только о земстве, но и о более крупных частях – о губерниях прежде всего. Путь, скажем, от Якутска в Санкт-Петербург или Москву занимал в 17-18 веках не один месяц, поэтому на практике не могло идти и речи о том, чтобы жёстко управлять Сибирью из столицы.
Правда, в условиях самодержавия такая независимость властей на местах от властей в центре приводила всего лишь к превращению России в совокупность сатрапий, где каждый «главный начальник» подражал царю в жесткости правления и в своем равнодушии к мнению подданных. Самодержавие воспроизводило себя во всех территориально-административных клетках державы. Поскольку же единственной управой на власть чиновников на местах была лишь воля государя и его столичных ревизоров, то это укрепляло жителей окраин во мнении о вреде местничества, о пользе сильной центральной власти, «крутой, но справедливой».
Однако преувеличивать значение этого обстоятельства не стоит. Губернатор почти всегда был вынужден учитывать отношение к себе если не общества, то его самых влиятельных представителей, он поневоле срастался с интересами руководимого им края. Если же вспомнить, как много специфики было в государственном устройстве Польши, Грузии или Хивы, то Российская империя может предстать некоей «протофедерацией», только гораздо более гибкой, нежели наша нынешняя, потому что в ней было вполне позволительным строить отношения Санкт-Петербурга с разными частями империи по-разному.
Почти забавно, что и в СССР областные власти, как правило, тоже обладали немалой самостоятельностью. Москва могла снять первого секретаря обкома партии, но не могла жёстко контролировать его повседневную работу. Здесь было очень много похожего на ситуацию в Российской империи. Первый секретарь обкома КПСС располагал огромными возможностями для контроля за жизнью области практически во всех аспектах вплоть до семейного. Вспоминаются рассказы о ярославском «первом» Ф.Лощенкове, без подписи которого нельзя было утвердить даже высоту ступенек на лестнице к Волге (!). А ведь это был далеко не худший образец «первого». Можно утверждать, что в СССР первые секретари обкомов обладали даже большей властью, чем царские губернаторы. Ведь губернаторам было непозволительно вмешиваться в общероссийскую политику, а первые секретари получали к ней широкий доступ через Центральный комитет КПСС, который играл в жизни страны огромную роль.
Анализ трех сотен биографий членов ЦК, опубликованный в «Известиях ЦК КПСС» (№№ 2 и 5 за 1989 г.), Показывает, что в апреле 1989 года в нем было 123 члена, которые занимали когда-либо посты первых секретарей на уровне обкома. Из них только 50 были действующими первыми секретарями, 46 членов были ими в прошлом, а в то время занимали другие должности. Особенно примечательна группа из 27 «пенсионеров союзного значения», которые были первыми секретарями обкомов в первые горбачевские годы. Еще в 1987 году М.Горбачев начал отправлять их послами в разные страны, а с 1988-м просто на пенсию. Однако удалять их из ЦК он все же поостерегся.
В результате Белгородская, Кемеровская, Нижегородская, Самарская и Свердловская области имели среди членов ЦК по три (!) своих первых руководителя, из них только в первых двух – во главе с действующим первым секретарем, а в остальных трех – только бывших «первых». Многие московские члены ЦК были выдвиженцами с мест и отлично помнили свои региональные корни. Как правило, они поддерживали «своих» секретарей и образовывали своеобразные региональные группировки.
Тем самым региональные интересы получали весьма полное отражение в работе высших государственных органов СССР. Казалось бы, чего еще можно желать, стоит ли сетовать на формальный характер советского федерализма, если на практике интересы регионов все же играли свою роль, притом немалую. Но в том-то и дело, что они играли эту роль, по сути, подпольно, вопреки закону. Из-за этого сложилась дурная традиция смотреть на территориальную автономию как на что-то незаконное, способное существовать только скрытно, за ширмой централизации управления государством.
Поэтому приходится преодолеть соблазн сделать парадоксальное утверждение, будто под покровом пресловутой российской централизации управления в стране всегда существовал некий подпольный федерализм. Однако для нашей задачи этого и не требуется. Достаточно показать, что федерализм по крайней мере не противоречит традициям нашей государственности – этого уже хватит для того, чтобы озадачить противников федерализма в России, поскольку для них наша сверхцентралистская традиция – едва ли не решающий аргумент.
Как известно, Россия – крупнейшая в мире страна по территории, и это заранее предполагает громадное разнообразие условий жизни в ее регионах. Однако на деле это страна, на редкость монотонная по своей географии. Она не расчленена какими-либо горными системами, которые составляли бы существенную преграду для движения людей или товаров. Единственная крупная горная система – Уральские горы, но они стары и потому сильно денудированы, то есть сглажены временем, и легко преодолимы. Эта равнинность, это отсутствие ярких природных примет на протяжении тысяч километров приводили иностранных путешественников и в уныние, и в замешательство, им поневоле начинало казаться, что именно это и есть главная черта русской пространственной ниши – да что там ниши, самого русского народа, с его поразительной однородностью и сильнейшим чувством единства. На этот счет есть огромная литература, как отечественная, так и зарубежная (знаменитое сочинение Н.А.Бердяева насчет власти пространства над русской душой – может быть, одно из лучших, но вовсе не единственное сочинение на эту тему).
Единственными серьезными преградами для движения по русским равнинам можно счесть великие русские реки. Они почти везде имеют меридиональное расположение, с юга на север или с севера на юг, и тем самым текут как бы поперек основного направления исторической миграции русских с запада на восток. Однако реки эти издавна служили важнейшими транспортными осями и не столько тормозили миграцию, сколько помогали ей превратиться из тонкой широтной струйки в солидную полосу, развернутую в долготном направлении.
Монотонен и климат российской ойкумены. Разумеется, Поморье мало похоже на Кубань, это вполне очевидно, но где найти границу между этими «непохожестями»? Переходы на Русской равнине настолько плавны, что практически неразличимы. Если же двигаться в широтном направлении, то с трудом можно заметить хоть какие-нибудь существенные различия в пространственной нише, вместившей российскую государственность.
Из всего этого может показаться, что громадность физических размеров России – не такой уж сильный аргумент в пользу неизбежности федерализма в нашей стране. Однако такой вывод был бы неверен. Россия – не просто большая страна, она крупнейшая в мире, притом с громадным отрывом от остальных больших стран (17 млн. км2 против примерно по 10 млн. км2 у США, Китая, Канады). Пусть монотонность и простота рельефа облегчают взаимосвязи российских регионов – сами расстояния между ними оказываются настолько большими, что одним фактом своего существования кладут этим взаимосвязям жесткие пределы.
По расчетам академика А.Гранберга и его сотрудников, в 1990 году хозяйственные взаимосвязи внутри российских регионов были в денежном отношении эквивалентны 22% ВВП РСФСР. Это было не так уж много для страны, где царили идеи пресловутого «единого народнохозяйственного комплекса», а территориальное разделение труда зашло очень далеко, превратив многие части страны в узко специализированные «цеха» этого самого комплекса. К сожалению, в ходе реформ эти взаимосвязи сократились очень резко, и на 1997 год оценка составила всего 11% ВВП. Главная причина такого распада межрайонных связей – конечно же, громадность расстояний, которые заставляют российские регионы хозяйствовать самостоятельно, мало полагаясь на взаимодействие с остальными, за исключением разве что прямых соседей.
Поэтому приходится подтвердить известный федералистский постулат: Россия как самая большая страна в мире просто не может существовать без федерализма.
Тому, кто знакомится с идеологией федерализма впервые, легко предположить, что он особенно удобен для стран, где сосуществуют весьма контрастные территориальные общности людей. В таких странах особенно полезно практиковать «многоэтажный патриотизм», при котором гражданин питает одинаково теплые чувства и к своему культурному региону, и к стране в целом. В этом свете федерализм предстает как политическое оформление подобного патриотизма.
Крупные по численности государства обычно вмещают целую мозаику субкультур, районов и местностей. Это нередко случается даже в небольших по площади странах вроде Грузии, а если страна побольше площадью, то в ней почти неминуемо возникает потребность в федеральном устройстве, чтобы отразить эти различия, дать им свободу, не допустить перенапряжения противоречий, которые могут взорвать государство.
Не то Россия. Русские на удивление мало отличаются друг от друга, даже если живут за тысячи километров (мы сознательно сейчас не обсуждаем проблему этнических различий). Их системы ценностей остаются в основном теми же на всём пространстве России, да и в «диаспоре» тоже. Более того, им присуще некое равнодушие к пространству (к границе, к месту, к расстоянию), и они словно не замечают, в какой обширной стране живут. В этом смысле русскую культуру можно назвать «аспатиальной», то есть непространственной – и это само по себе парадокс: как могло случиться, что такую гигантскую страну смог заселить народ, равнодушный к ее размерам? Ответ напрашивается сам собой: только такой народ и смог разлиться по таким громадным пространствам и при этом не потерять своей цельности (можно сказать и сильнее – монолитности, что не следует смешивать с гражданской солидарностью).
Поэтому, наверное, и распространено столь широко мнение, что русским федерализм попросту ни к чему. Ведь главные различия в русском культурном быте – это различия, так сказать, «вертикальные», между столицами, прочими городами и сельской местностью, а эти различия есть в каждой области (крае), их не втиснешь в федералистскую схему. У нас издавна сложилось резкое противостояние трех миров, трех укладов жизни, более того – трех систем ценностей, и культурная пропасть между селом и городом была столь же широка, как и между городами и двумя столицами (иногда раньше к ним присоединяли и Киев).
Горизонтальные же различия, различия между районами сильно ослаблены и нередко сводятся просто к тому, что в разных районах «столица», «города» и «сёла» представлены в разных пропорциях. В горизонтальном, так сказать, измерении ослаблены не только различия, но и связи. Соседние области мало общаются друг с другом. Недаром наши административные границы так заросли лесами, что их можно различить на космических снимках по резкому упадку интенсивности землепользования. На этих границах размыкается сельская дорожная сеть; это легко увидеть на любой российской карте крупного масштаба, и нет проще способа поразить ученого-иностранца российской спецификой, чем развернуть перед ним карту нашей области (практически любой) и показать на это поразительное размыкание дорожной сети – ведь такое редко встретишь в Европе даже на государственных границах. При этом не существует никаких специальных запретов на пересечение областных границ сельскими дорогами, и если размыкание все же происходит, то оно отражает не умысел властей, а самоорганизацию общества в пространстве.
Однако территориальное однообразие русского народа вовсе не препятствие для внедрения федерализма, а, наоборот, важное преимущество. Федерализм – это не цель, а всего-навсего политический инструмент. Его задача состоит в обеспечении политических прав граждан, а не в культурном строительстве или в чем-то подобном. Он имеет в виду, что право на решение своих дел собственными силами имеет любая территориальная общность, а не только такая, у которой есть представление о своей самобытности. Более того, выделение субъектов федерации по каким-то специально обусловленным границам есть, по канонам федерализма, зло, и опасное зло: если на таких границах происходят многие социально-культурные изменения в ткани единого государства, то выше оказывается вероятность, что оно и разорвется именно по этим швам. Поэтому культурная однородность россиян в территориальном аспекте – хорошая гарантия того, что федерализм, обеспечивая гражданские права, не будет угрожать единству страны.
Как уже отмечалось, Россия уже располагает опытом существования в федеративном государстве, притом опытом длительным, хотя и весьма своеобразным. Ведь во времена большевизма наша страна формально существовала как федеративное государство. Коммунистическая пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание, федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из парадных олицетворений его демократичности, а также решённости национального вопроса самыми кардинальными средствами. На деле же, как известно, это было жёстко централизованное государство.
Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории, российской культуры. Однако для идей федерализма в России оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская общественность весьма склонна считать, что она уже располагает большим опытом реальной жизни в условиях федерализма, а потому обладает достаточно хорошими знаниями в этой области. Этот предрассудок сильно въелся в нашу культуру, и это лишний раз доказывает, что лучше полное незнание, чем знание ложное...
Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением.
В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в классических странах федерализма вроде США или Швейцарии. В США федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства, в Швейцарии – для охраны свобод местных общин, а в России его приходится вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте. Там власть произрастает снизу, от гражданина, а потому наиболее легитимна внизу, и граждане весьма активны на выборах местных властей. У нас же источник власти – некое ядро центрального государства (царь с аристократией, генсек с партийной верхушкой, президент с администрацией и правительством). Массовый избиратель считает, что местные власти обладают только, так сказать, эманацией силы властей общегосударственных, а потому интерес граждан к выборам быстро падает сверху вниз. Наконец, – и это очень важно – «там» есть привычка кропотливо отлаживать свое государственное устройство, есть долгий опыт, порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии), а мы не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем, чтобы «наверху» изобрели что-нибудь такое, чтобы все переменилось к лучшему, да притом сразу. Сама же власть при этом бесполезном ожидании, говоря словами Мандельштама, нам «отвратительна, как руки брадобрея».
Изложенные выше обстоятельства позволяют твердо сказать, что в России нет противопоказаний внедрению федерализма. Наоборот, есть много причин для того, чтобы его внедрять. Стоит, однако, особо подчеркнуть, что в силу некоторых дополнительных обстоятельств федерализм выглядит для России настоящим императивом, и ей не удастся избежать его полномасштабного развертывания, если она собирается мобилизовать свои ресурсы всех видов для прорыва в нормальную жизнь.
Многое говорит о том, что в конце прошедшего века Россия переступила некий порог своей социально-экономической размерности и сложности. За этим порогом она уже не может эффективно развиваться в рамках унитаризма, при строго иерархированной моноцентрической системе политического управления. Настало время усложнять свою управленческую структуру под стать сложности самой страны.
Федерализм – не просто подспорье демократии, это одно из главных ее орудий. Он преподает гражданам бесценный урок – каким образом защищать свою независимость и права не только в личном качестве, но и как сообществу граждан, объединенных, так сказать, тотально, то есть не по профессиональному, национальному или имущественному признаку, а сразу по всем признакам вместе взятым. Именно такую гражданственность и воплощает собою субъект федерации, своего рода сколок страны в целом. Федерализм – это отличная узда для центральной власти, если та стремится заполучить себе силу сверх той, которая причитается ей для отправления предписанных Конституцией обязанностей.
Большинство экспертов сходится в том, что реальный российский федерализм отсчитывает свое рождения с момента принятия Конституции РФ в декабре 1993 г. До этого момента элементы федерального устройства просматривались в практике Российской империи. Затем было 70 лет фиктивного федерализма, прописанного в юридических документах, но фактически подменявшегося жестким унитаризмом в рамках государственного устройства по существу являвшегося все тем же имперским. Затем, начиная с 1991 года, был короткий переходный период от унитаризма к федерализму, окончательно закрепленному действующей Конституцией.
Лицо федерализма ельцинской эпохи определялось сочетанием исторических влияний и политических обстоятельств отмеченного выше переходного периода. Исторические влияния состояли в устойчивых имперских традициях, сохранявшихся при советской власти и во многом распространившихся на новую демократическую государственность. Политические обстоятельства состояли в критическом ослаблении государственной власти, свойственном любой революционной эпохе. К этому добавлялся драматический раскол внутри федеральной власти. Ослабление федеральной власти автоматически вело к усилению региональной. В итоге политическая напряженность, в условиях которых создавалась новая Конституция, привела к тому что именно в сфере федеративного устройства пришлось идти на максимальные компромиссы, которые породили дополнительные проблемы.
Неравноправие субъектов Федерации (асимметрия). Интересно, что асимметрия заимствована из традиций Российской империи. Это вообще свойственно империям, когда статус присоединявшихся территорий существенно зависел от исторических и военно-политических обстоятельств, предшествовавших присоединению.
Асимметрия договорных отношений метрополии с колониями была сопряжена с еще одним свойством империи, определявшим ее относительную политическую стабильность. Речь идет о договоре элит, т.е. о комплексе формальных актов и неформальных соглашений, связывавших элиты «метрополии» и элиты «колоний». Эти соглашения не были унифицированы и также определялись конкретными условиями. Понятно, например, что поиск устойчивых форм вхождения в империю и формирования договора элит не могли быть одинаковы для Бухары и Польши. Так формировалась и закреплялась асимметрия. Более того, она воспринималась естественно, и способствовала формированию и, до определенного предела, устойчивости империи.
Этнический фактор в образовании субъектов Федерации. Имперское происхождение и этой проблемы очевидно. Кроме того, сохранение этно-территориального деления означает, по существу, сохранение имперской традиции договора элит.
Принято считать, и мы на это указывали выше, что национально-территориальный способ образования федерации чреват дестабилизацией и сепаратизмом. Однако эти выводы основаны на практике федераций, в которых есть небольшое число территорий такого рода. Между тем, если «этнических» субъектов федерации, много, то это, как ни странно, может ослаблять влияние национального фактора, причем, чем больше таких субъектов, тем в большей степени. Похоже, что Россия и сохранение ее целостности в период предельной неустойчивости служат иллюстрацией этой гипотезы. Поэтому неправильно считать, что устранение национального фактора из территориального устройства, т.е. изменение границ субъектов федерации таким образом, чтобы они не совпадали с границами плотного национального расселения, – самая насущная проблема российского федерализма. В частности, отдельные факты ущемления интересов русского населения в «этнических» субъектах федерации свидетельствуют больше о слабости федеральной власти, скверно защищающей права граждан вообще, и о слабости системы правовой защиты в частности, нежели о действии этнических факторов. Ведь, к примеру, никто не берется объяснять скверную защиту частной собственности, действием этнических факторов.
Большое число субъектов федерации. Историческое происхождение и этого обстоятельства очевидно. С ним же связан один предрассудок: считается, что такое большое число затрудняет управление. Проще всего возразить примером США, однако это не столько банально, сколько не существенно. Важно другое. Использование этого аргумента против федерализма основано на подмене понятий.
Действительно, управление затрудняется при увеличении числа субъектов управления, если речь идет о командно-директивном подходе, когда нужно из единого центра управлять большим числом сложных объектов, которые выполняют многочисленные функции и взаимодействуют между собой. Но при таком подходе к управлению нет смысла говорить о федерации. Если же мы говорим о федерации как о территориальной форме демократии, то этот аргумент теряет смысл, поскольку в данном случае управление осуществляется через право, а здесь уже не важно, сколько объектов управления. Фактически, использование этого тезиса равносильно признанию: «Я не умею управлять через закон, я могу только командовать. Поэтому предлагаю переделать систему (страну) так, чтобы она соответствовала моим возможностям».
Наличие сложносоставных субъектов Федерации. Обстоятельство, возникшее исторически, привело к тупику в переходный период формирования нашей Федерации. Поиск компромисса, который сохранял территорию «надсубъекта» и наделял желанным статусом «вложенный» в него субъект Федерации, привел к существующему парадоксальному положению: на территории одного субъекта Федерации находится и является его частью другой субъект Федерации, обладающий теми же правами в своих отношениях с федеральным центром.
Такое положение вещей, закрепленное Конституцией РФ, входит в противоречие с другими ее положениями, на что почти не обращают внимание, поскольку речь идет «всего лишь» о нарушении равенства прав граждан. Например, интересы жителя «вложенного» субъекта Федерации (например, Ямало-Ненецкого округа) представляют в Совете Федерации четыре человека, а жителя, к примеру, Псковской области – только два. Кроме того, реальностью были споры об участии граждан, проживающих во «внутренних» субъектах Федерации, в выборах представителей органов власти «внешних» субъектов.
Исторически (и не случайно) сложилось так, что на территории сложносоставных субъектов федерации располагаются богатые запасы минерально-топливных ресурсов. Поэтому противоестественная структура управления была, в некоторых случаях, порождена борьбой за контроль над ресурсами, усугубляла противоречия и снижала возможности поиска эффективных решений эксплуатации природной ренты.
Отсутствие инструментов федерального вмешательства. Это типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам за их готовность снисходительно отнестись к новой Конституции. Институт федерального вмешательства предусмотрен правовыми нормами большинства федераций. Он сводится к предоставлению возможности федеральному руководству пользоваться разного рода чрезвычайными полномочиями по временному ограничению действующих местных законов и применению в силы в специально оговоренных обстоятельствах (беспорядки, стихийные бедствия и т.п.). И хотя в некоторых федерациях этот институт применяется крайне редко, он является эффективным ограничителем, необходимым при высокой степени самостоятельности региональных властей. В нашем же случае этого не было, что наряду с общей слабостью федеральной власти и трудностями переходного периода породило множество новых проблем.
Правовой разнобой. В ельцинское десятилетие расхождения между федеральными Конституцией и законами, с одной стороны, и конституциями (уставами) и законами субъектов федерации – с другой, стали болезненной проблемой. Это сопровождалось другими негативными следствиями и побочными эффектами: разрывами в экономическом пространстве, неодинаковым отношением к реформам, неравноправием граждан и т.п. Некоторые субъекты федерации превращались в своего рода автаркии, в которых реализуемая модель власти была весьма далека от демократической.
Интересно, что эти расхождения были вызваны явлением, которое можно назвать «правовым изоляционизмом». Суть его в том, что субъекты федерации искали в юридических отклонениях средство защиты от политики федерального центра, от его неустойчивости, средство закрепления собственной власти и т.п. Обычно это делалось под лозунгом, который появился незадолго до распада СССР: «в бурю на маленькой лодке спасаться легче». Руководители, практиковавшие правовой сепаратизм, публично заявляли, что он нужен им для обеспечения благосостояния народа, проживающего на подведомственной им территории. Анализ, между тем, показал, что динамика развития территорий, на которых буйствовал правовой сепаратизм, и остальных не имеет существенных различий. Но то, что это привело к суммарным потерям в развитии страны в целом – несомненно.
Разложение власти и коррупция. Мы не склонны выделять региональный уровень власти по уровню коррумпированности по сравнению с федеральным или муниципальным. Для этого нет веских оснований. Сочетание факторов – новые полномочия и экономические возможности; ослабленный или отсутствующий федеральный контроль; попадание территориальных отделений федеральных органов, в том числе, правоохранительных, под контроль региональных властей; общая правовая неопределенность – все это привело к резкому росту коррупции на всех уровнях власти. На региональном уровне это происходило по-разному. В более бедных регионах власти начали устанавливать неправовой контроль над слабым бизнесом. В более богатые регионы начали приходить мощные финансово-промышленные группы, устанавливавшие теневой контроль над региональными властями.
Было бы неправильно думать, что строительство федерализма в эпоху Ельцина сопровождалось сплошь проблемами и негативными эффектами. Мы, однако, сосредоточились именно на проблемах потому, что с их разрешением тем или иным образом связаны перспективы федерализма. Тем не менее, для полноты картины мы считаем полезным отметить и положительные стороны формирования российского федерализма.
Прежде всего, новые условия непривычной ранее самостоятельности дали российской элите колоссальный опыт. В положительном смысле он проявлялся, в частности, в поиске самостоятельных путей выживания и роста в новых политических и экономических условиях. Немало регионов, чувствуя потребность в привлечении инвестиций и иностранного капитала, предпринимали самостоятельные усилия для обеспечения финансовой открытости, наведения порядка в бюджетной сфере и т.п.
Можно считать положительным опыт участия региональных властей в федеральных делах через Совет Федерации в 1996-2000 гг. Прежний (должностной) принцип формирования верхней палаты, несмотря на свои недостатки, сыграл важную роль. Во-первых, участие региональных элит в федеральных делах было фактором, цементирующим Федерацию в сложный переходный период. Во-вторых, прагматичный состав Совета Федерации оказался полезным фильтром для многих популистских законов, исходивших из политизированной Государственной Думы. В-третьих, Совет Федерации в его прежнем составе был островком стабильности в моменты политических кризисов.
Политические изменения, происходящие в стране за последние два года, носят вполне закономерный характер. Они определяются спецификой переживаемого нами времени, которое имеет вполне определенную квалификацию – постреволюционный период. Подобное время, как показывает опыт истории, всегда сопряжено с двумя особенностями. Первая – стремление к усилению государства, как одна из главных задач власти после его ослабления в предшествующий революционный период. Вторая – «строительный материал» для укрепления государственного здания ищется, как правило, на «развалинах» прежнего государства.
Первое обстоятельство проявилось в ряде фактов истории последних двух лет. В этом ряду – охотное объединение политической элиты вокруг нового лидера и сопутствующего ему лозунга усиления государства; изменение отношения общества и элит к войне в Чечне; популярность лозунга «властной вертикали»; сдача региональными элитами своих федеральных позиций и т.п.
Второе обстоятельство отразилось как на конкретных политических шагах нынешней администрации, так и на изменении общего политического стиля. Остановимся на тех шагах, которые имеют непосредственное отношении к судьбе федерализма.
Характерно, что первые удары по власти региональных элит мотивировались самой деликатной из перечисленных выше проблем – коррупцией региональных властей. В этом состояло главное объяснение осуществляемых шагов для широкой общественности. Одновременно упоминались и другие проблемы, в частности – противоречия между федеральным и региональным законодательством.
Однако очень скоро тема коррупции была забыта. Здесь продолжилась традиция договора элит. Наращивая власть, федеральный центр давал сигнал в регионы, что не собирается посягать на их главную ценность – возможность бесконтрольного использования административных ресурсов. В этом же была видна осторожная стратегия федерального центра, проявляющаяся практически во всех действиях. Он последовательно наращивал свою власть (интерпретируя это как усиление государства), но всегда останавливался, когда появлялся риск перегнуть палку.
Мы не будем подробно описывать основные шаги федеральной власти, поскольку они свежи в памяти, но лишь прокомментируем их с позиций рассматриваемой здесь проблемы.
Изменение механизма комплектования Совета Федерации. Слово «комплектование» применено здесь не случайно в силу его максимальной адекватности новой процедуре. Главный эффект от этого очевиден: коль скоро участие руководителей регионов в федеральных делах цементировало Федерацию, то вытеснение их обратно в регионы отменило этот «склеивающий фактор».
Новый механизм комплектования верхней палаты, при котором появление в нем случайных людей стало закономерностью, лишило ее другого родового свойства – представительства интересов регионов.
Наконец, Совет Федерации перестал быть авторитетным оплотом политической стабильности, что было присуще этому органу в его прежней конфигурации. Сомнительная легитимность назначенных «сенаторов» и их положение между неустойчивостью и зависимостью, не может обеспечить прежней политической роли верхней палаты.
Единственное и несомненное преимущество нового статуса Совета Федерации – это его переходность. Стало общепринятым говорить о необходимости прямого избрания сенаторов населением. В этом случае нынешняя процедура комплектования может быть оправданна, как временная «жертва фигур» ради будущего «качества».
Переходное состояние Совета Федерации проявляется в его функции двунаправленного кадрового конвейера. Первое направление – в никуда – уже отчетливо проявляется. Существенное число кресел в Совете Федерации занимают политики регионального или федерального уровня, для которых сенаторские синекуры стали чем-то вроде отступных, где они могут успокоить честолюбие и потихоньку уйти в политическое небытие. Второе направление – «наверх» – только раскручивается. Совет Федерации при его нынешнем механизме комплектования становится местом «отмывания политических биографий». При последующих шагах в политической карьере, кем бы ты ни был раньше и за какие бы заслуги не удостоился «сенаторского кресла», всегда можно сказать: «Я бывший член верхней палаты российского парламента!». Не случайно последнее время некоторые новые сенаторы любят говорить о Совете Федерации как о «кузнице кадров» для Правительства.
Введение института федерального вмешательства. О новых полномочиях Президента РФ, предусматривающих возможность отстранения руководителей субъектов федерации, можно говорить как об инструменте федерального вмешательства лишь с большой натяжкой. Во-первых, из-за громоздкости процедуры. Во-вторых, из-за того, что одной такой меры, особенно в условиях нестабильной федерации, явно недостаточно. Наконец, полуторагодичная практика неприменения новых полномочий (а поводов для этого хватало), говорит об осторожности федеральной власти и ее неготовности применять их. В результате законодательная инициатива, вокруг которой кипело множество страстей, демонстрирует отрицательный коэффициент полезного действия.
Введение федеральных округов. Этот шаг – типичный пример стратегии, заключающейся в опоре на «вертикальные» бюрократические структуры (это прослеживается и в партийном строительстве, и в судебной реформе, и во многом другом). Если бы полномочия представителей президента РФ в федеральных округах концентрировались вокруг координации работы федеральных органов власти в регионах, то создание нового уровня власти можно было бы считать оправданным. Однако ведомства, прикрываясь лояльностью к президентской инициативе, начали создавать свои окружные подразделения и тем самым сохранили контроль над своими региональными отделениями.
В результате полпреды стали либо приглядывать за губернаторами, либо лезть в экономику, либо выполнять малозначимые поручения Президента. В частности, гигантская кампания по приведению в соответствие региональных законов федеральным мало что дает гражданам и бизнесу, поскольку им гораздо важнее практика исполнения законов, чем то, чьи это законы.
Но главная опасность проистекает из того, что каждый из федеральных округов образует нечто вроде протогосударства, обладающего развитой системой властных институтов, включая силовые, поскольку новые округа почти полностью совпали с традиционными военными округами. Их нарезка соответствует логике существующих геополитических притяжений. Границы каждого округа частично совпадают обладают с внешними границами страны. Тем самым границы между федеральными округами образуют потенциальные линии разлома, по которым может треснуть страна в случае серьезных политических потрясений.
Корректировки в бюджетных отношениях. Одним из достижений эпохи Ельцина справедливо считался бюджетный федерализм, заключающийся в равном делении налоговых поступлений между федеральным и региональным уровнями. Развивая постепенное, но планомерное наступление на регионы, нынешняя администрация осуществила значимое перераспределение налоговых доходов в пользу федерального центра под лозунгом помощи отстающим регионам. Их оказалось большинство, и «фокус удался».
Здесь центр был вынужден пойти против собственной экономической политики, направленной на поддержку экономического роста. Действительно, если стратегической задачей является экономический рост, то было бы естественно поддерживать и стимулировать экономически сильных в надежде, что их число тем самым возрастет. Однако сильных пока мало, поэтому поддерживать их оказалось политически невыгодно. Здесь мы имеем важный пример того, как экономические цели были принесены в жертву кратковременным политическим интересам.
Многие исследователи и политические аналитики выражают сходную оценку: действия нынешней федеральной власти по усилению государства методами восстановления вертикально-бюрократических механизмов управления объективно приводят к ослаблению федеративных начал российской государственности.
Мы будем говорить только о тех факторах, влияющих на возможную политическую динамику, которые так или иначе связаны с федеративными отношениями. В этом нет большой натяжки, поскольку, как мы видим, ключевые политические изменения связаны именно с этой проблемой.
Предшествующий революционный период был связан с политическими размежеваниями «по горизонтали» – между ветвями власти одного уровня. Противостояние на федеральном уровне воспроизводилось и в регионах. Это не значит, что не было других линий противостояния, но указанная несомненно была главной. Новый политический режим добился консолидации по горизонтали и начал наступление «сверху вниз», задав тем самым новую потенциальную линию противостояния.
Существующее равновесие крайне неустойчиво, и любой неосторожный шаг может сформировать новую консолидацию региональных элит. Многое будет зависеть от того, как дальше будет действовать власть в сфере реформирования федеративных отношений. Примером могут служить налоговые изменения, которые привели к размежеванию между регионами-донорами и регионами-реципиентами. Казалось бы – это новое противостояние по горизонтали. Однако эта ось вполне в состоянии повернуться на 90 градусов, например в результате усилия крупного бизнеса, который сконцентрирован, главным образом, в богатых регионах, что естественно, и не заинтересован в ущемлении их интересов.
Мы основываемся на предположении (часто подтверждающемся), что нередко не идеология задает политические позиции, а наоборот: пустующие и потому занимаемые кем-то политические позиции диктуют соответствующую им идеологию. Можно наблюдать, что в основном консолидированная федеральная власть, оставаясь в сфере экономики на формально либеральных позициях, в политике и властной практике смещается влево, полагая возможным жертвовать хилыми ростками российской демократии, прежде всего, посредством выхолащивания их духа. Тем самым высвобождается демократическая ниша. Это означает, что возможная будущая оппозиция волей-неволей окажется в ней. Мы видим это уже сейчас, когда левая оппозиция начинает критиковать действия власти, используя традиционную демократическую риторику, защищая свободу прессы, права меньшинства и т.п. Не следует удивляться, что там же окажутся региональные политические элиты, когда решат, что настал момент составить оппозицию федеральному центру.
Последнее время развиваются технологии применения административного ресурса для решения электоральных проблем. Их использование несколько облегчается во время выборов глав регионов. Это связано с тем, что происходит дезориентация властных региональных структур (в том числе – системы избирательных комиссий), которые, не рискуя делать ставки, редко встают полностью и однозначно на сторону одного кандидата, даже если это действующий глава субъекта Федерации. Даже при этих условиях эффективность административного ресурса не очень высока. Иное дело – федеральные выборы (парламентские или президентские), во время которых региональная власть не сменяется и чувствует себя уверенно. В такие моменты региональные органы власти в большей степени зависимы от действующего руководителя, и, следовательно, основные административные рычаги находятся у него в руках.
Поэтому федеральная власть не может недооценивать влияние региональных властей на исход выборов, если не решающее, то, безусловно, существенное. Не случайно временные партии, которые создавались в конце 1999 года, строились на основе различных альянсов региональных лидеров. Значит, подготовка к выборам для федеральной власти будет состоять, помимо прочего, в поиске возможностей перехвата или использования региональных административных ресурсов.
Это может происходить двумя способами. Первый – усиление давления на региональные элиты. В этом случае можно ожидать ближе к выборам отдельных «акций устрашения»: крупных коррупционных разоблачений региональных лидеров, применения механизмов федерального вмешательства и т.п. Второй – поиск компромиссов. В этом случае можно ожидать значительных уступок региональным элитам за их лояльность на выборах.
В наших дальнейших рассуждениях, как и выше, мы будем оперировать действующими лицами из приведенного ниже списка. Предполагается, что они обладают самостоятельными интересами и могут влиять на ход событий в рассматриваемой нами сфере.
1. Федеральная власть. Пока она, в лице всех трех ветвей власти и Президента, за исключением отдельных политических сил с ограниченным институциональным влиянием, достаточно консолидирована. Ее главный интерес – сохранение и наращивание собственного влияния. Обстоятельства и правила игры в публичной политике вынуждают ее предпринимать шаги по модернизации страны. Главное будет состоять, однако, в том, в какой мере эта задача будет приноситься в жертву реализации основной политической цели.
2. Регионы-доноры. В данный момент они пострадали более других. Вместе с ущемлением их федерального влияния они понесли максимальные финансовые потери. Их главная задача – восстановление утраченных позиций.
3. Регионы-реципиенты. Они пострадали в меньшей степени и пока более лояльны федеральной власти. Но при некоторых условиях могут объединиться с регионами-донорами.
4. Бизнес. Здесь речь идет о крупном бизнесе, обладающем в регионах серьезным, иногда подавляющим, влиянием. Естественно, что их интересы сосредоточены преимущественно в богатых регионах, а поэтому во многом совпадают с интересами регионов-доноров. Можно даже говорить о возможности политического альянса.
Изменения в характере федеративных отношений происходят, главным образом, путем изменения соответствующих правовых установлений. Возможны и исключения, например – введение института федеральных округов. Но поскольку федерализм – один из основных конституционных принципов, и поскольку этот принцип пронизывает все российское законодательство, постольку, меняя федеративные отношения, власть волей-неволей должна менять и нормы права, регулирующие эти отношения.
1. Законы. Это основной инструмент в руках федеральной власти, контролирующей сейчас весь процесс законотворчества.
2. Решения Конституционного Суда. В предшествующий исторический период этот орган неоднократно становился ристалищем, на котором происходили схватки власти с оппозицией. Сейчас на федеральном уровне противостояния нет, а регионы пока опасаются использовать свое право обращения в высший судебный орган, возможно, не веря в его «региональную» объективность.
3. Конституционные поправки. С их помощью можно ввести довольно существенные изменения в конфигурацию властных отношений. Однако принятие конституционных поправок (не затрагивающих основы конституционного строя) предусматривает согласие двух третей регионов, что обеспечить непросто. Поэтому пока федеральная власть не торопится прибегнуть к этому сильнодействующему средству.
4. «Революционные изменения». Под этим здесь понимаются не восстание, не столкновения на баррикадах. Речь идет об изменении властных отношений, которое реализуется вне действующих правовых рамок и процедур. Понятно, что этот инструмент обычно используется оппозицией. Однако опыт нашей истории показывает, что он может быть применим и действующей властью (например, Беловежские соглашения).
К таковым мы относим те «внешние», по отношению к нашим акторам, события (и обстоятельства), на которые они повлиять не в состоянии, но которые могут, напротив, повлиять на них, их действия и, в конечном счете, на состояние российского федерализма.
Мы разделяем события на эндогенные, т.е. имеющие внешнюю природу по отношению к стране, и экзогенные, т.е. порождаемые внутренними причинами, например – накапливающимися противоречиями и поиском путей их разрешения. Но одновременно надо иметь в виду, что эти события могут быть взаимосвязанными, одни могут сопутствовать другим или порождать другие. Наконец, мы рассматриваем события, которым часто приписывают заимствованный из математики термин «точки бифуркации». Это означает, что речь идет о событиях, резко нарушающих равновесие, и способных подтолкнуть к значительному изменению ситуации.
Обострение противостояния по линии Запад-Восток. объективно правильная позиция, занятая в этом противостоянии Россией в связи с возможным расширением антитеррористических операций, может, тем не менее, сделать ее возможной мишенью ответного удара террористических группировок. Ведь нанесение удара по слабому месту фронта – традиционный тактический ход. Тогда это может послужить толчком к внутренней политической дестабилизации.
Резкое ухудшение положения на мировых рынках энергоносителей. Падение цен на энергоносители негативно скажется на внутренней экономической ситуации в России. Это, в свою очередь, может привести и к негативным событиям в России, и к неадекватным шагам власти.
Ухудшение внутренней экономической ситуации может быть вызвано либо внешними обстоятельствами, либо накапливанием внутренних проблем.
Резкое обострение социальной напряженности. В природе не бывает монотонных процессов. Поэтому нынешнее социальное затишье, сопряженное с высоким доверием Президенту, – явление временное. Вопрос в том, в какой форме и какими темпами будет снова нарастать социальная напряженность, чем это будет вызвано и к каким последствиям приведет.
Очередные федеральные выборы. Мы отмечали выше существенное влияние выборов не только на поведение элит, но и на выбор ими политических стратегий. Мы выделяем выборы как самостоятельное важное событие, даже если они не происходят (отменяются или срываются). Поскольку периодичность выборов определяется законодательством, а потому их сроки (в «штатном режим») известны, то они удобны для прогнозирования темпов политической динамики.
Логика сценарного описания будет следующей. Сначала мы опишем систему координат, в которой мыслим политическую динамику. Затем «погрузим» в нее несколько основных общеполитических сценариев. А затем рассмотрим, как в них реализуются различные изменения федеративных отношений и наоборот, как эти изменения могут приводить к различным общеполитическим сценариям. Одновременно мы будем анализировать роль каждого из акторов в анализируемых сценариях; оценивать возможность решения или, напротив, использования в них имеющихся проблем российского федерализма, применения тех или иных инструментов для реализации целей акторов.
Если мы предполагаем в процессе прогнозирования какое-либо изменение изучаемой системы, то целесообразно описать, какие основные ее свойства будут меняться. Тем самым мы можем задать координатные оси некоторого пространства, в котором будет осуществляться описываемый нами политический тренд.
1. Политическая система: «адаптивность – ригидность (жесткость)». Имеется в виду упоминавшаяся выше способность к институциональной адаптивности. Здесь возможны варианты: жесткость – всегда жесткость, а вот адаптивность может быть различной. Например, это может быть организованная адаптивность, а может быть стихийная, порождаемая хаосом начальной фазы переходного периода (этим характеризовался период с 1989 по 1994 год).
2. Правовой порядок: «игра по правилам – игра с правилами». Первый полюс предусматривает наличие стабильных общепринятых и поддерживаемых подавляющим большинством общества правил игры, будь то демократические правила или правила тоталитарной системы. Главное – наличие консенсуса элит вокруг этих правил. На другом полюсе правила, устанавливаемые частью элиты в условиях конфликта. Обычно это сопровождается манипулированием правилами в пользу их «авторов». В переходные периоды это дополняется смешением разных правовых систем – уходящей и новой.
3. Элиты: «консолидация – конфликт». Это сопряжено с выбором стратегии разрешения имеющихся проблем. В первом случае стратегия состоит в поиске объединения вокруг доминирующего интереса. Следует иметь в виду, что упомянутый интерес может быть как общественно значимым и полезным, так и корыстно-групповым. Во втором случае стратегия базируется на подавлении группы с иными интересами.
Ниже мы представляем четыре возможных сценария развития и факторы, им способствующие либо препятствующие. Для удобства изложения присвоим каждому из них условное название. Инерционное развитие – «Вялая Россия»; полицейский режим – «Мрачная Россия»; динамичное развитие в рамках развития и укрепления демократических институтов – «Энергичная Россия»; наконец, распад страны – «Распавшаяся Россия».
1. «Вялая Россия». Этот сценарий, означающий фактически поражение модернизации и ведущий страну в исторический тупик, является относительно комфортным для элит, поскольку в таком режиме можно существовать некоторое время без серьезных потрясений. Данный сценарий мы рассматриваем как наиболее вероятный, поскольку для его реализации элите не нужно предпринимать экстраординарных усилий. Для него характерны (в терминах введенной нами системы координат): консолидация элит вокруг реализации инстинкта коллективного самосохранения; установление и укоренение жестких правил, направленных на сохранение действующих элит; ригидность системы, порожденная концентрацией на решении одной задачи – самосохранения.
2. «Мрачная Россия». Этот сценарий может соответствовать либо поражению модернизации либо некоторому этапу, когда диктатура используется элитой, наоборот, как инструмент модернизации, представляющийся более привычным, простым и удобным. Он может быть описан следующими признаками: раскол элит и подавление одной элитной группой остальных; «игра с правилами» в силу монополизации правовой системы частью элиты и использования ее в своих интересах; ригидность системы, в силу того, что победившая элитная группа сосредоточивается на решении единственной задачи – сохранении и усилении своей власти.
3. «Энергичная Россия». Этот сценарий мы рассматриваем как успех демократической модернизации, в силу соответствия результата заявленным целям, а также в силу объективных причин, которые рассматривались выше (установление институциональной адаптивности). Признаки этого сценария таковы: консенсус элит вокруг правил согласования интересов и урегулирования конфликтов; игра по правилам, устанавливаемым в соответствии с общепринятыми процедурами; адаптивность системы, обусловленная наличием политической конкуренции.
4. «Распавшаяся Россия». Мы обязаны рассмотреть и этот вариант как возможный выход из неустойчивого состояния, которым является транзит. Такой сценарий сопряжен с проявлением следующих черт: раскол, ожесточенное противостояние элит по вертикали и отсутствие консолидации по горизонтали; отсутствие адаптивности системы из-за распада единых механизмов управления и в силу стремления частей системы самостоятельно решать проблемы; игра с правилами, переходящая в правовой хаос, в силу распада единой системы права.
Названные сценарии можно одновременно трактовать как состояния страны (или ее остатков) в некотором неясном по протяженности будущем. Чтобы динамика была яснее, мы предлагаем рассматривать еще два состояния: бывшее («Ельцинская Россия») и нынешнее («Путинская Россия»).
Первое из этих состояний характеризуется «игрой с правилами», порожденной смешением старой и новой правовых систем и противостоянием элит; адаптивностью, связанной с правовым хаосом, слабостью власти и действием стихийных механизмов приспособления; расколом и ожесточенным противостоянием элит. Для второго (нынешнего) состояния характерны: наличие импульсов на формирование игры по правилам и в то же время сохранение «игры с правилами»; уменьшение адаптивности за счет ограничения оппозиции и введения элементов командной системы управления; постреволюционная консолидация элит. Последняя, впрочем, была по-настоящему присуща первому периоду президентства В.Путина. Сейчас видны признаки размывания этой консолидации.
В настоящий момент Россия находится на перепутье, в некоторой точке неопределенности. Она ушла от стихийной адаптивности. Но пока неясно, куда она придет: либо снова станет ригидной, либо обретет реальную институциональную адаптивность. Она ушла от «игр с правилами», когда конфликтовали старые и новые нормы. Но опять неясно, куда она придет: либо к игре по демократическим правилам, либо к жестким нормам авторитаризма. Она ушла от конфронтации времен Ельцина, но неясно куда она придет: к согласию вокруг демократических правил игры или сговору элит во имя самосохранения. Эти развилки и определяют основные траектории возможного движения страны в будущее.
Описываемые сценарии не являются какими-то железнодорожными ветками, попадание на которые жестко предопределяет дальнейшее движение. Напротив, они взаимозависимы, имеют точки пересечения и перехода друг в друга, общие побудительные стимулы или исходы. Это связано с тем, что все они в той или иной мере являются разными способами реализации одних и тех же более общих исторических закономерностей.
Нам уже приходилось отмечать, что в природе (в том числе – социальной) нет монотонных процессов. Одно из проявлений этого общего принципа состоит в том, что вслед за крупной революцией могут следовать повторные революционные всплески меньшего масштаба, преобразующиеся впоследствии в естественные циклы развития. Реакция постреволюционного периода может заходить так далеко, что для ее преодоления требуются экстраординарные усилия общества, что и порождает эти повторные всплески.
Повторные революционные волны черпают энергию из тех социальных напряжений, которые порождаются различными направлениями общества и власти. В постреволюционный период правящая элита больше руководствуется инстинктом самосохранения, нежели какой-либо исторической миссией. Общество, между тем, продолжает самостоятельное движение в том направлении, которое было задано первичным революционным импульсом (понося, возможно, и саму революцию, и ее лидеров, и ее идеи).
Правящая элита пытается реагировать на эти напряжения двумя возможными способами: первый – общая консолидация элиты (сговор); второй – подавление оппозиционной элиты. Очевидно, что оба эти способа могут лишь временно компенсировать напряжения, но не отменить ни их самих, ни их нарастание. Последние и создают рано или поздно революционную ситуацию.
Данный сценарий, как уже отмечалось, характеризуется сговором элит для реализации общего инстинкта самосохранения (страх – один из ведущих стимулов политического поведения). Подталкивать к этому могут внешние или внутренние факторы, вроде упоминавшихся выше. Различные варианты могут характеризоваться результатами политического торга, надежностью альянса или его долговечностью. Мы остановимся на версии, требующей наименьших дополнительных предположений и связанной с неизбежностью федеральных выборов, сначала в Государственную Думу, а затем президентских.
Интересное обстоятельство: лишив региональные элиты федерального политического статуса, центральная власть сделала для них политически неинтересным исход парламентских выборов. Но в отсутствие нормальной партийной системы и, тем самым, зависимости от нее региональных политиков, последние получили широкую и циничную возможность торговать своим влиянием на исход таких выборов. Конечно, это влияние ограниченно, но вполне достаточно, чтобы федеральный центр почувствовал свою заинтересованность в нем. Кроме того, цена этого влияния будет тем больше, чем сложнее будет социальная и экономическая ситуация в стране.
В рассматриваемом сценарии сочетание надвигающихся выборов с текущими проблемами подтолкнут федеральные и региональные элиты друг к другу. Первым нужна будет надежность своей политической судьбы (попросту говоря – приятные и предсказуемые результаты выборов); вторым – возврат, как минимум, утраченных за предшествующий период позиций. Очевидно, что основные результаты сговора элит будут реализованы в воплощении договоренностей относительно новых властных отношений, по большей части касающихся устройства федерации. Приведем возможный список таких договоренностей (последовательность шагов не рассматривается). Нужно иметь в виду, что он образует комплекс взаимообусловленных мер, реализация которых может быть растянута по времени.
Выборы президента не всеобщим голосованием, а коллегией выборщиков, например – верхней палатой или на совместном заседании двух палат. Для элит это крайне выгодно как уменьшение зависимости от лотереи всенародных выборов.
Отказ от выборности глав субъектов федерации. Эта идея постоянно носится в воздухе. Она лежит в русле традиционного договора элит, поскольку воплощает наличие взаимных обязательств назначающего и назначаемых.
Возвращение руководителей субъектов федерации в верхнюю палату.
Восстановление прежнего баланса в распределении налоговых поступлений.
Фактическое исчезновение местного самоуправления. Это мечта многих руководителей регионов, и вряд ли они упустят шанс восстановить в полном объеме пресловутую «властную вертикаль» внутри своих регионов.
На первых порах бизнес будет партнером в этом альянсе, заинтересованно помогая региональным элитам вернуть свои позиции. Однако потом он будет отодвинут. Влияние бизнеса на региональные власти во многом обусловлено необходимостью тратить деньги на политические проекты. Неподконтрольные деньги для этого может дать только бизнес. После того, как зависимость властных позиций от избирателей исчезнет, исчезнет и потребность в бизнесе как источнике теневых ресурсов для реализации политических проектов. Это откроет кампанию по вытеснению бизнеса как из политики, так и из наиболее доходных отраслей. Не исключено, что в них начнется национализация.
В итоге такого сценария повысится неподконтрольность региональных властей, которые станут, в большинстве своем, автаркиями, основная цель которых – извлечение ренты из имеющихся ресурсов. Федерация, с виду формально централизующаяся, станет приобретать черты конфедерации. Описанные выше напряжения, вызванные расходящимися маршрутами власти и общества, будут нарастать. Разложившаяся элита не сможет ответить на этот вызов, что и приведет к повторной революционной волне.
Выше мы описывали, как в некоторый общеполитический сценарий вписываются изменения федеративных отношений. Теперь мы рассмотрим противоположную возможность: влияние попыток существенно изменить федеративные отношения на реализацию общеполитических сценариев.
Попытка резкого изменения федеративных отношений может быть предпринята в относительно благоприятных и стабильных условиях (по логике – аппетит приходит во время еды). Основная новая линия противостояния будет сохраняться и усиливаться, например, борьбой федеральной власти за монопольный контроль над распределением природной ренты. Главной мишенью станет реформирование административно-территориального устройства, точнее – существенное уменьшение числа субъектов федерации. Как и до сих пор, для этого будет привлечено немало совершенно несостоятельных, но достаточно убедительных аргументов. Ниже мы опишем возможный сценарий развития событий, связанный с такого рода попыткой.
Исходя из поставленной задачи, введенные ранее федеральные округа берутся за основу нового административно-территориального устройства, которое должно быть зафиксировано в Конституции. Существующие ныне субъекты Российской Федерации становятся административно-территориальными единицами, а округа, в свою очередь, – субъектами Федерации и государство выстраивается как вертикально интегрированный холдинг.
При этом совсем не обязательно должны сохраниться ныне существующие семь федеральных округов. Но использование образованных в 2000 году федеральных округов представляется наиболее логичным, поскольку в них уже существуют властные структуры и они создают впечатление если не своей эффективности, то во всяком случае – работоспособности. Постепенное накопление реальных властных возможностей в округах убеждает федеральный центр в том, что данная схема вполне жизнеспособна, а значит нужно подвести под нее конституционно-правовую базу, перераспределив полномочия субъектов федерации в пользу федеральных округов.
Однако, здесь возникает дилемма: либо федеральные округа – это нижестоящий этаж власти в унитарном государстве, либо – новые субъекты федерации. Последний вариант представляется более вероятным, поскольку он позволит формально сохранить федеративное устройство при одновременном укрупнении субъектов и лишении их специфических особенностей национально-государственных образований.
Очевидно, что решить эту задачу можно только через изменение Конституции, а значит, либо через Конституционное собрание, либо через Конституционное собрание и последующий референдум. В такой ситуации федеральный центр инициирует созыв Конституционного собрания, в котором неизбежно будут представители регионов. Естественно, эти представители испытывают сильное давление региональных властей, поскольку укрупнение субъектов ведет к сокращению рабочих мест для бюрократии, потере административной ренты, сокращению распределительных полномочий и т.д. В результате Конституционное собрание оказывается не в состоянии изменить Конституцию, т.к. проект реформы наталкивается на сопротивление региональных элит. Здесь возможна очередная развилка.
Вариант 1: Конституционное собрание решает вынести данный вопрос на референдум и конфликт возникает вокруг подсчета голосов.
Вариант 2: представители региональных элит в Конституционном собрании стремятся «замотать» решение. Создаются рабочие группы, комиссии, а само Конституционное собрание объявляет перерыв на неопределенный срок. В результате центральная власть становится перед искушением решить поставленную задачу иным способом. Президент самостоятельно выносит вопрос на референдум, нарушая Конституцию.
В создавшейся ситуации региональные власти пытаются саботировать незаконно назначенный референдум. Кремль дает понять Центральной избирательной комиссии, что ей следует обратиться к Президенту с просьбой помочь в подготовке референдума через органы исполнительной власти. Вследствие этого организацию и проведение референдума обеспечивают силовые структуры: армия, МВД, ФСБ, МЧС и т.д. Они на местах осуществляют контроль, чтобы обеспечить явку в условиях все более явного саботажа региональных и местных властей, которые, помимо всего прочего, провоцируют социальную напряженность. Но главная задача «силовиков» – помочь обеспечить «правильный», выгодный центру подсчет голосов.
Этот конфликт и становится непосредственным спусковым крючком к распаду. Информационно-идеологический фон процесса составляют психологически весьма чувствительные темы «обмана народа» и «стремления Москвы украсть самостоятельность у регионов».
В результате возникает развилка:
Ø Не побеждает никто, Российская Федерация распадается (состояние «Распавшаяся Россия»);
Ø Силовым образом побеждает федеральная власть и страна превращается в авторитарное государство, где центральная власть реализует «диктатуру ради модернизации» (состояние «Мрачная Россия»);
Ø Побеждают региональные элиты и происходит переучреждение федерации представителями регионов без участия федеральной власти, что может привести и к переходу к состоянию «Энергичная Россия», поскольку региональная оппозиция занимает пустующую политическую нишу.
В свою очередь, механизм распада многовариантен. Возможна модель, при которой нынешние субъекты федерации (в той или иной комбинации) учреждают новую федерацию с центром вне Москвы. При этом Москва может оказаться анклавом. Другая модель – часть регионов отделяются и провозглашают собственную власть в пределах, например, одного федерального округа. Первый шаг – верховенство окружных законов над законами субъектов Федерации, второй – их верховенство над федеральными законами. Третий – обретение самостоятельности. Успех одной группы регионов по принципу «домино» захватывает другие группы субъектов.
Впрочем, в ситуации с попыткой изменения конституционных основ федеративного устройства страны через созыв Конституционного собрания возможен и третий вариант развития событий. Собрание никакого решения не принимает и Кремль оставляет свою инициативу. В этом случае мы можем констатировать наличие индикатора тихого инерционного угасания страны по направлению к состоянию «Вялая Россия».
Итак, мы видим, как резкие телодвижения по изменению федеративного устройства могут стать точками бифуркации, из которых возможны прыжки в разные сценарии.
***
Политическая динамика ближайших лет будет во многом определяться противостоянием между федеральным центром и регионами (в первую очередь, донорами). Вопросы федеративного устройства станут полем борьбы точно так же, как десятилетие назад таким полем оказалась Конституция.
Наиболее вероятный сценарий развития событий «Вялая Россия» сопряжен со сговором элит на основе инстинкта самосохранения. В результате возможны изменения в федеративном устройстве, являющиеся формально унитаристскими, но фактически вводящие элементы конфедеративного устройства. Реализация такого сценария будет усиливать напряжения, возникающие из-за расходящихся траекторий развития общества и эволюции власти. Задачи модернизации будут принесены в жертву инстинкту самосохранения. Все это создаст условия для политической встряски, которая может стать развилкой, из которой исходят несколько политических траекторий, в диапазоне от нового возврата к демократии на более высоком уровне до распада страны.
Федеративная форма политико-территориального устройства государства приобретает в современном мире все более широкое распространение. Если сегодня мы еще не можем назвать ее в числе необходимых признаков конституционализма, то все же должны констатировать, что тенденция к этому обозначилась весьма явственно. Пример здесь подали, как известно, США в 1787 году, а за минувшие с тех пор более двух столетий число федеративных государств превысило два с половиной десятка, с учетом же так называемых регионализованных государств, формально вроде бы унитарных, но по сути мало чем отличающихся от федераций (например, Италии, Испании), приблизилось к трем десяткам. В числе нынешних федераций не только страны с полиэтническим или поликонфессиональным населением (например, Бельгия, Индия), но и достаточно однородные по этим критериям (например, Аргентина); не только крупные государства (например, Бразилия), но и очень небольшие (например, Австрия); не только состоящие из островов (например, Сент-Китс и Невис), но и вполне континентальные, отличающиеся единством территории (например, Швейцария). Некоторые черты федерации уже свойственны развивающемуся наднациональному объединению ряда европейских государств – Европейскому Союзу, но его мы в настоящей статье затрагивать не будем, поскольку процесс федерализации здесь еще не очень близок к своему завершению.
Федеративное государство по определению демократичнее унитарного. Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, в известной степени гарантирующий от диктатуры. Правда, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская, и что субъекты федерации организованы демократически, а в стране действует демократический политический режим. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.
Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, основанная на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности германский Основной закон, швейцарская Союзная конституция.
В нашу задачу входит рассмотрение одной из самых значительных, подчас самых болезненных, политико-правовых проблем федерализма – разграничения компетенции между самой федерацией (центром) и ее субъектами. Надо оговориться, что под субъектами федерации мы понимаем автономные самоуправляющиеся территориальные единицы, образующие второй уровень управления (первый уровень – центр). Такую оговорку приходится делать потому, что зарубежные конституции обычно не пользуются термином «субъекты федерации», а употребляемое некоторыми из них выражение «федеральные единицы» имеет порой более широкий смысл.
Оговориться следует и относительно понятия компетенции, под которой мы разумеем систему полномочий в отношении определенных предметов ведения, составляющих в своей совокупности сферу компетенции. Данная оговорка необходима в силу того, что в отечественной литературе предметы ведения и полномочия подчас отождествляются[2]. Для нас же совершенно очевидно, что понятия эти не синонимичны, и различие между ними существенно[3]. Неприемлемой нам представляется поэтому и позиция Д.Ковачева, согласно которой между федерацией и ее субъектами распределяются предметы ведения, а не компетенция, которая, по его мнению, есть только совокупность полномочий и может принадлежать только органам власти[4]. Достаточно обратиться к текстам конституций, чтобы убедиться, что распределяются отнюдь не только предметы ведения, но и полномочия, причем распределяются не только между органами, но и между территориальными корпорациями.
Принципиально распределение компетенции между федерацией и ее субъектами устанавливается, как правило, в федеральной конституции. Это конституционное распределение может дополняться и конкретизироваться текущим законодательством и договорами между федерацией и ее субъектами. В конституционном праве зарубежных стран мы встречаем несколько основных моделей распределения компетенции между федерацией и ее субъектами, которые складываются из различного сочетания следующих элементов:
1) исключительной компетенции федерации;
2) исключительной компетенции субъектов федерации;
3) конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;
4) остаточной компетенции, передаваемой конституциями либо самой федерации (Индия), либо ее субъектам (Германия), в зависимости от чего мы различаем централизованную и децентрализованную федерацию.
В последнее время в качестве одной из несущих теоретических конструкций демократического политико-территориального устройства вообще и федеративного в частности был сформулирован принцип субсидиарности (дополнительности), в соответствии с которым полномочия вышестоящего уровня управления используются для решения тех проблем, которые на нижестоящем уровне невозможно решить из-за объективного недостатка ресурсов. Этот принцип прямо выражен в ряде документов европейской интеграции и Совета Европы[5], а также в ряде новейших конституционных положений (например, ч.1 ст.23 Основного закона Германии в редакции от 21 декабря 1992 г., преамбула Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 г.). Конечно, реализация этого принципа, как и других конституционных положений, зависит от конкретного соотношения политических сил в той или иной стране.
Что касается сфер компетенции (предметов ведения), то необходимо различать:
1) исключительную сферу ведения федерации, в которой компетентны только федеральные органы власти, хотя и возможно делегирование отдельных полномочий в отношении определенных предметов ведения органам субъектов федерации;
2) исключительную сферу ведения субъектов федерации, в которой компетентны только их органы власти, хотя отдельные полномочия в отношении определенных предметов ведения могут делегироваться как центру, так и органам местного самоуправления;
3) сферу совместного ведения, в которой компетентны и федеральные органы, и органы субъектов федерации (в некоторых федерациях – также муниципальные органы). В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов или федерация издает основополагающее, рамочное регулирование, а ее субъекты – конкретное), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов. Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации в совместной сфере не могут противоречить актам федеральным;
4) остаточную сферу, то есть не определенную конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.
Из всего изложенного складываются самые разнообразные сочетания, примеры которых мы сейчас рассмотрим. Учитывая, что наш интерес к проблеме обусловлен необходимостью оптимизировать распределение компетенции между федерацией и ее субъектами в России, нам нет смысла обращаться к опыту таких весьма своеобразных федераций, как Югославия, Босния и Герцеговина, даже Бельгия, не говоря уже о Коморских островах или Сент-Китс и Невис).
Обратимся к примерам тех федераций, опыт которых, по нашему мнению, может представлять определенный интерес для России.
Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций, Австралии ограничиваются установлением исключительной компетенции союза и передачей всех остальных полномочий (которые тем самым суть остаточные) субъектам федераций. Но конституционное оформление этой модели может различаться.
Например, Конституция США определяет компетенцию Союза главным образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти. Так, в разд.8 ст.I Конституции сформулированы 17 позиций, составляющих сферу компетенции Конгресса (установление и взимание налогов и иных сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния, регулирование внешней и междуштатной торговли, установление правил правления и регулирование сухопутных и морских вооруженных сил и др.). Но кроме того, в качестве 18-й позиции определено, что Конгресс должен издавать все законы, которые будут необходимыми и подходящими для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, возложенных Конституцией на правительство США или на любой его департамент (т.е. министерство) или должностное лицо. Именно этим разделом в основном и очерчена сфера компетенции Союза. Перечислять предметы федерального ведения в настоящей статье не представляется целесообразным, т.к., во-первых, их перечень в силу обстоятельств, указанных ниже, будет неполон, а во-вторых, некоторые предметы ведения в современных условиях не имеют значения и представляют чисто исторический интерес.
Согласно поправке Х к Конституции США, «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом». В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации[6]. А толкование Верховным судом США разд.8 ст.I Конституции, особенно его 18-й позиции, породило доктрину так называемых подразумеваемых полномочий (implied powers), суть которой в том, что, кроме прямо перечисленных в Конституции, Конгресс имеет и другие полномочия, которые подразумевались конституционным законодателем. Помимо этого, Верховный суд США сформулировал также доктрину присущих (inherent) центральному правительству полномочий, которые неотделимы от понятия суверенитета[7]. Отсюда следует, что сфера федеральной компетенции значительно шире, чем могло бы показаться при беглом прочтении Конституции.
Из Конституции США подчас выводится наличие сферы совпадающих полномочий Союза и штатов. Так, В.Лафитский относит к ней законотворчество и правоприменение в области налогообложения, регламентации форм деятельности корпораций, обеспечения «всеобщего благоденствия»[8], а М.Саликов, – кроме того, займы, судоустройство и судопроизводство, приобретение собственности на публичные цели[9]. Хотя оба автора отмечают, что в данной сфере приоритет имеет федеральное законодательство, похоже, что процессы здесь все же преимущественно параллельны: каждый упомянутый субъект конституционного права решает в данной сфере свои задачи самостоятельно, не затрагивая интересов другого. Другое дело, что законодательная и судебная практика приводят на деле к сужению исключительной компетенции штатов, не в последнюю очередь через федеральные программы, предусматривающие обязательства штатов в ответ на федеральное финансирование. Ссылаясь на одно из решений Верховного суда США, принятое в 1985 году, В.Лафитский утверждает даже, что Х поправка превратилась фактически в мертвую букву[10].
В целом же опыт США в конституционном регулировании федеративных отношений имеет для России, на наш взгляд, ограниченную ценность в силу архаичности американской Конституции, чем обусловлена чрезмерная по сравнению с континентальной Европой роль текущего законодательства и особенно судебной практики.
Более интересен опыт Швейцарии, где в настоящее время действует Союзная конституция от 18 апреля 1999 г. Ее ст.3 четко формулирует презумпцию компетенции субъектов федерации: «Кантоны… осуществляют все права, которые не переданы Союзу». Эта презумпция выражена здесь, таким образом, четче, нежели в поправке Х к американской Конституции, хотя швейцарской Конституции и можно бросить упрек в забвении в данном контексте прав человека и гражданина, а также местных территориальных коллективов. Согласно ее ст.42 Союз выполняет задачи, возложенные на него Союзной конституцией и принимает на себя задачи, требующие единообразного урегулирования. А кантоны, в соответствии со ст.43, сами определяют, какие задачи ими выполняются в рамках их компетенции, и, следовательно, сами решают, какие задачи передадут общинам.
Таким образом, федерация в Швейцарии оказывается децентрализованной до уровня кантонов. При этом, если компетенция в Союзной конституции разграничена между Конфедерацией и кантонами достаточно жестко, то есть можно констатировать наличие только федеральной и кантональной компетенции, то сфер компетенции мы можем по этой же Конституции насчитать не две, а по крайней мере три. Наряду с федеральной и кантональной сферами явственно просматривается и совместная, в которой, однако, четко разграничены полномочия федерации и ее субъектов. В то же время мы усматриваем в швейцарской Конституции последовательную реализацию принципов кооперативного федерализма.
Согласно ее статьям 44-49, Союз и кантоны поддерживают друг друга в выполнении задач и осуществляют сотрудничество. Они обязаны учитывать интересы друг друга и оказывать друг другу поддержку, предоставлять друг другу административную и правовую помощь. Споры между кантонами или между кантонами и Союзом разрешаются по возможности через переговоры и посредничество.
Кантоны в соответствии с Союзной конституцией участвуют в формировании воли Союза, особенно в правотворчестве, а Союз своевременно и полностью информирует кантоны о своих намерениях и выявляет их позиции, когда затрагиваются их интересы. В соответствии с Союзной конституцией и законом кантоны проводят в жизнь союзное право, причем Союз оставляет кантонам возможно бóльшую свободу организации и учитывает кантональные особенности. Он также учитывает связанное с проведением в жизнь союзного права финансовое обременение, оставляя кантонам достаточные источники финансирования и заботится о соразмерной финансовой компенсации.
Союз уважает самостоятельность кантонов. Они могут заключать между собой договоры, а также создавать совместные организации и учреждения, в частности совместно выполнять задачи, представляющие региональный интерес. Союз в рамках своей компетенции может в этом участвовать. В то же время договоры между кантонами не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов. Эти договоры должны доводиться до сведения Союза.
Союзное право имеет приоритет перед противоречащим ему кантональным правом, и Союз следит за соблюдением кантонами союзного права. Конституции кантонов, согласно ч.2 ст.51 Союзной конституции, нуждаются в гарантии Союза. Такая гарантия дается, если кантональные конституции не противоречат союзному праву.
Более 70 статей швейцарской Конституции регулируют распределение предметов ведения между Союзом и кантонами. Оно касается следующих сфер: отношений с заграницей; безопасности, обороны страны и гражданской обороны; образования, исследований и культуры; окружающей среды и пространственного планирования; публичных работ и транспорта; энергетики и коммуникаций; экономики; жилья, работы, социальной защищенности и здоровья; пребывания и поселения иностранцев; гражданского и уголовного права и метрологии. Помимо этого, Союзная конституция в связи с правами и свободами человека и гражданина разграничивает компетенцию Союза и кантонов в вопросах гражданства, осуществления политических прав, достижения социальных целей. При этом явственно ощущается стремление конституционного законодателя максимально обеспечить при осуществлении Союзом естественно принадлежащих ему полномочий соблюдение интересов кантонов. В каждой из этих сфер разграничение компетенции имеет свои особенности, и полное описание их заняло бы слишком много места. Приведем поэтому лишь отдельные примеры.
Так, согласно ч.1 ст.54 Союзной конституции иностранные дела подлежат ведению Союза. Казалось бы, установлено однозначно. Однако ч.3 этой статьи обязывает Союз принимать во внимание компетенцию кантонов и соблюдать их интересы. В соответствии со ст.55 кантоны участвуют в подготовке внешнеполитических решений, затрагивающих их компетенцию или их существенные интересы, а Союз своевременно и полностью информирует кантоны и выявляет их позиции. Позициям кантонов придается особое значение, когда затрагивается их компетенция. В этих случаях кантоны подходящим образом участвуют в международных переговорах.
Более того, согласно ст.56 кантоны в сфере своей компетенции могут заключать с заграницей договоры, которые не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов. О заключении договоров кантоны должны информировать Союз заблаговременно. С нижестоящими иностранными властями кантоны могут вести отношения непосредственно; в прочих случаях отношения кантонов с заграницей ведутся через посредство Союза.
Обратимся к сфере образования. В соответствии со ст.62 Союзной конституции в отношении школьного дела компетентны кантоны, которые заботятся о достаточном основном школьном обучении, открытом для всех детей. Профессиональное же образование и высшие школы, согласно ст.63, подведомственны Союзу, который издает предписания о профессиональном образовании, управляет техническими высшими школами, может учреждать другие высшие школы и иные высшие учебные заведения, управлять ими или поддерживать их. Свою поддержку он может ставить в зависимость от обеспечения его координационной функции. Тем не менее ст.66 наделяет Союз правом предоставлять кантонам средства для покрытия их расходов на стипендии и другие пособия на профессиональную подготовку, а кроме того, в дополнение к кантональным мероприятиям и при соблюдении верховенства полномочий кантонов в школьном деле принимать собственные меры для поощрения профессиональной подготовки. Согласно ч.2 ст.67 Союз может в дополнение к кантональным мероприятиям поддерживать внешкольную работу с детьми и молодежью, а также образование для взрослых.
Иной способ распределения компетенции мы находим в ст.74, согласно ч.1 которой Союз издает предписания о защите человека и окружающей его природной среды от вредных или обременительных воздействий, а согласно ч.3 этой статьи, исполнение этих предписаний находится в компетенции кантонов, поскольку закон не сохранил это за Союзом.
В соответствии со статьями 122 и 123 законодательство в области гражданского и уголовного права подлежит ведению Союза, а судоустройство, судопроизводство и правосудие по гражданским и уголовным делам находятся в компетенции кантонов. Вступившие в силу судебные решения по гражданским делам исполнимы во всей стране. Союз может предоставлять кантонам субсидии для лучшего исполнения судебных решений по уголовным делам. Согласно ст.124 Союз и кантоны заботятся о том, чтобы лица, потерпевшие от преступлений против их физической, психической или сексуальной неприкосновенности, получали помощь и соразмерное возмещение, если вследствие преступления у них возникли экономические трудности. Однако распределение этого бремени между Союзом и кантонами Конституцией не установлено.
Особое внимание швейцарская Конституция уделяет распределению между Союзом и кантонами налоговых полномочий (статьи 127-135), причем сделано это довольно подробно. В качестве примера укажем, что ст.130 управомочивает Союз на взимание налога на добавленную стоимость в размере не более 6,5% с поставки товаров и производства услуг, включая потребление для собственных нужд, а также с импорта. Из полученных сумм 5% используются для облегчения налогового бремени слоев с низкими доходами. Если же взимаемых сумм окажется недостаточно для финансирования расходов по социальному страхованию, союзный закон может повысить ставку НДС не более, чем на 1%.
Иную модель предусматривает Основной закон Германии, принятый в 1949 году и затем многократно новеллизованный. В ст.30 Основного закона четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В то же время ст.31 безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель» (буквально: «ломает право земель»). Отсутствие оговорки, что этот принцип действует лишь в совместной сфере компетенции Федерации и земель, открывает возможность федерального вторжения в компетенцию земель; единственная защита здесь – Федеральный конституционный суд.
В дальнейшем, однако, Основной закон разграничивает компетенцию Федерации и земель отдельно в области законодательства и отдельно в области исполнения федеральных законов.
В области законодательства ч.1 ст.70 вновь подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы Федерации». И далее в статьях 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции – федеральная и конкурирующая (соответственно 14 и 28 позиций), причем последняя дополнена ст.74а. При этом Основной закон не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст.71).
Что же касается сферы конкурирующего законодательства (ст.72), то здесь земли управомочены законодательствовать в той мере, в какой Федерация не издает законов и, следовательно, не пользуется своим правом на законодательство. А право такое возникает у Федерации в случае, если существует потребность в федеральном законодательном регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на федеральной территории или соблюдение правового или экономического единства в общегосударственных интересах. Федеральный закон может определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость которого отпала, может заменяться правом земель. Подобные гарантии для субъектов Федерации в российской Конституции, как мы знаем, отсутствуют.
Кроме того, в совместной сфере компетенции Федерация, согласно ст.75, управомочена на издание рамочных законов по 7 позициям, конкретизация которых возлагается на законодательство земель. Законы земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы могут входить в детали или даже содержать нормы прямого действия лишь в порядке исключения. У нас же, как известно, в сфере совместного ведения Федерация практически не подлежит ограничениям и сама в каждом случае определяет, что оставить для регулирования субъектам Федерации[11].
Примечательно распределение исполнительной компетенции между Федерацией и землями, где также действует презумпция компетенции земель даже применительно к федеральным законам. Согласно ст.83, земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом. Иное, в частности, может заключаться в исполнении землями федеральных законов по поручению Федерации (ст.84). Надзор за этим осуществляется Федеральным правительством.
Однако Федерация, согласно статьям 86, 87, 87а-87е, 88-90, может и сама исполнять законы через собственную администрацию или непосредственно ей подчиненные публично-правовые корпорации или учреждения (например, учреждения социального страхования, действующие на территории более чем одной земли).
В соответствии со ст.91а Федерация по трем позициям участвует в выполнении задач земель, которые имеют значение для всего общества, если федеральное участие необходимо для улучшения условий жизни. Это участие, главным образом, финансовое. Статья 91b предусматривает совместную деятельность Федерации и земель на основе соглашений в планировании образования и поддержке научных исследований, значение которых выходит за региональные рамки.
В сфере правосудия федеральные суды – это высшие суды, действующие на всей территории Федерации. В каждой из земель действуют свои суды. Однако в процессуальном отношении каждая из систем судов (общей юрисдикции и специальных), кроме конституционных, образует единство.
Как и швейцарская конституция и даже в еще большей степени, Основной закон Германии подробно регулирует федеративные финансовые отношения (статьи 104а-115). Описание даже одного лишь распределения доходов от налогов между Федерацией и землями заняло бы слишком много места.
Необходимо также отметить, что значительная часть федеральных законов и исполнительных решений, затрагивающих интересы земель, принимается с обязательного согласия Бундесрата – органа представительства земель в законодательстве и администрации, выполняющего функции верхней палаты парламента (формально он не считается палатой парламента). Бундесрат состоит из членов правительств земель, делегируемых этими правительствами.
Однако следует подчеркнуть, что в условиях состояния обороны децентрализованная федерация в Германии фактически превращается в унитарное государство. В соответствии с ч.1 ст. 115с, Федерация в этом случае имеет право конкурирующего законодательства также и в сфере компетенции земель, а согласно п.2 ч.1 ст.115f, Федеральное правительство может давать указания правительствам и ведомствам земель, равно как и делегировать это полномочие назначенным им членам правительств земель.
Приложение VII к Конституции Индийской Республики 1949 года содержит три списка предметов ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза, штатов и совместную. Число позиций во втором списке составляет примерно 2/3 от первого, а в третьем – примерно половину. Парламент Союза, согласно ст.246 Конституции, вправе безусловно законодательствовать по первому списку, а Легислатура штата – по второму, но также и по третьему на конкурирующей основе (т.е. при условии непротиворечия союзным законам). Однако примечательно, что союзный Парламент может законодательствовать и по вопросам, входящим в сферу компетенции штатов (второй список), если закон издан для части страны, не включенной в штат (ч.4 ст.246), или по принятому 2/3 присутствующих и голосующих членов Совета штатов решению на срок до года (этот срок может быть продлен еще на год) – для всей или любой части территории страны (ст.249). По любому вопросу Парламент может законодательствовать и в случае, когда этого требуют международные договорные обязательства страны (ст.253).
Еще более примечательны положения ст.248, согласно которым союзный Парламент имеет исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в совместном списке или списке штатов, включая установление новых налогов. Это значит, что остаточная сфера компетенции и остаточные полномочия принадлежат в Индии не субъектам федерации, а Союзу, то есть Индийский Союз представляет собой централизованную федерацию.
То же просматривается в положениях Конституции, относящихся к исполнительной деятельности. Так, ст.256 гласит: «Исполнительная власть каждого Штата должна осуществляться согласно законам, изданным Парламентом, и всем законам, которые действуют в данном Штате, а исполнительная власть Союза должна включать дачу Штату таких указаний, которые Правительство Индии сочтет необходимыми для этой цели». Согласно же ч.1 ст.257, исполнительная власть штата осуществляется так, чтобы не препятствовать и не наносить ущерба исполнительной власти Союза.
Еще более централизуется власть в случае объявления чрезвычайного положения, предусмотренного статьями 352-354 и 358-360 Конституции.
Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года (с последующими изменениями), как и в Германии, также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-либо вопрос, согласно Федеральной конституции, не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он остается в сфере самостоятельной компетенции земель» (ч.1 ст.15). Наряду с этим Федеральный конституционный закон установил следующие четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и землями.
Первый вариант заключается в том, что и законодательная, и исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению Федерации. Например, в соответствии с пп.1-18 ч.1 ст.10 это имеет место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция по конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное обращение, почта, телеграф и телефон и др.
Согласно второму варианту, законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполнительная деятельность – к ведению земель. Так, в соответствии с пп.1-7 ч.1 ст.11 данная модель распределения компетенции применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, народное жилищное обеспечение, дорожная полиция и др. Подзаконные нормативные акты, направленные на исполнение законов, издаются также Федерацией.
Третий вариант состоит в том, что Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в частности, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. (пп.1-6 ч.1 ст.12).
Четвертый вариант: и законодательство, и исполнение законов находятся в компетенции земель. Поскольку в Федеральном конституционном законе содержится приведенная выше общая презумпция компетенции земель, то специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, почти нет. В качестве примера можно привести п."b" ч.4 ст.14, согласно которому к предметам исключительного ведения земель отнесена организация детских садов и детских домов.
Конституция Федеративной Республики Бразилии была принята в 1988 г. К настоящему времени в нее внесено 35 поправок, в том числе относящиеся к проблеме федерализма[12].
Основываясь на принципе кооперативного федерализма, бразильская Конституция предусматривает четыре вида компетенции: общесоюзную, совместную, конкурирующую и остаточную, принадлежащую штатам (согласно §1 ст.25 «компетенция, осуществление которой им не запрещено настоящей Конституцией, остается за штатами»).
При этом Конституция выделяет две части союзной компетенции (ст.21 и ст.22): предметы ведения и полномочия административного характера и предметы ведения, по которым только Союз может законодательствовать.
К первой части относятся такие, как поддержание отношений с иностранными государствами и участие в международных организациях, объявление войны и заключение мира, обеспечение национальной обороны, в случаях, предусмотренных дополняющим законом[13], разрешение иностранным войскам прохода через национальную территорию или временного пребывания на национальной территории, объявление военного положения, состояния защиты и федерального вмешательства, разрешение производства военных материалов и торговли ими и осуществление соответствующего надзора, эмиссия денег и др.
Вторая часть предусматривает исключительное право Союза издавать законы по таким вопросам, как гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избирательное, аграрное, морское, воздушное, космическое и трудовое право, экспроприация, гражданские и военные реквизиции в случае неизбежной опасности и во время войны; воды, энергетика, информатика, телекоммуникации и радиовещание, почтовая служба, денежная система, система мер и весов, пробы и гарантийное содержание металлов, внешняя и междуштатная торговля, основные направления национальной политики в области транспорта, гражданство и натурализация, коренные народы и др.
В совместной компетенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий (ст.23 Конституции) должно обеспечиваться сотрудничество между ними, а также сбалансированное развитие и благосостояние на национальном уровне. К этой сфере отнесены такие предметы ведения, как забота об охране Конституции, законов и демократических институтов и сохранении публичного имущества, обеспечение здравоохранения и публичной помощи, защита и гарантирование прав инвалидов, охрана документов, трудов и другого имущества, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников, естественных пейзажей особой ценности и археологических мест, предоставление возможностей для доступа к культуре, образованию и науке, охрана окружающей среды и борьба с загрязнением во всех его формах, сохранение лесов, фауны и флоры, поощрение сельскохозяйственного производства и организация снабжения продовольствием и др. Формы сотрудничества в этой сфере регулируются дополняющим законом.
Конкурирующая компетенция Союза, штатов и федерального округа (ст. 24) охватывает право издавать законы по таким вопросам, как налоговое, финансовое, пенитенциарное, экономическое и градостроительное право, бюджет, торговые палаты (жунты), производство и потребление, леса, охота, рыбная ловля, фауна, охрана природы, защита почвы и естественных ресурсов, охрана окружающей среды и контроль за загрязнением и проч., во многом входящие в совместную сферу компетенции. В сфере конкурирующего законодательства компетенция Союза ограничивается изданием норм общего характера, что предполагает дополняющую компетенцию штатов. При отсутствии федеральных норм общего характера штаты осуществляют полную законодательную компетенцию с тем, чтобы учитывать свои особенности, однако после принятия федеральных законов, содержащих общие нормы, законы штатов не должны противоречить федеральным общим нормам.
Конституция особо урегулировала распределение компетенции в налоговой сфере (ст.145-162), что представляет значительный интерес, однако изложение этих финансово-правовых норм здесь нецелесообразно в силу их весьма большого объема.
Что касается исключительной компетенции штатов, то, несмотря на ее остаточный характер (практически здесь мало что остается), Конституция все же некоторые полномочия прямо записала за ними (§§2 и 3 ст.25). Так, им принадлежит право управления местными службами магистрального газа, непосредственно или посредством предоставления концессий, однако регулирование этих отношений должно осуществляться исключительно законом (Конституционная поправка № 5 1995 года запретила регулировать эти отношения временными мерами). Дополняющими законами штаты могут учреждать «метрополитенские регионы», городские агломерации и «микрорегионы», образуемые путем группирования сопредельных муниципий с тем, чтобы интегрировать организацию, планирование и исполнение публичных функций, представляющих для них общий интерес.
Особенность бразильской Конституции в рассматриваемом вопросе заключается еще и в том, что она урегулировала распределение собственности между Союзом и штатами (ст.20 и 26)[14].
К собственности Союза относятся важнейшие объекты, необходимые для функционирования Бразилии как государства, и прежде всего, «то, что в настоящее время ему принадлежит или за ним может быть признано» (в ст. 20 идет более конкретное перечисление). Собственность Союза составляют:
- незанятые земли, необходимые для защиты границ, фортификационных сооружений и военных строений, федеральных путей сообщения и сохранения окружающей среды, каковые устанавливаются законом;
- озера, реки и любые водные потоки, которые находятся на землях владений Союза или протекают по территории более одного штата, или служат границей с другими странами, или уходят на иностранную территорию, или приходят с нее, равно как береговые земли и речные отмели этих водных потоков;
- речные и озерные острова, расположенные в пограничных с другими странами зонах, морские отмели, океанские и прибрежные острова, за исключением принадлежащих штатам и муниципиям;
- природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны;
- территориальное море;
- земли морского побережья и их приращения;
- возможные источники гидроэнергии;
- минеральные ресурсы, включая ископаемые;
- естественные подземные полости, археологические и доисторические места;
- земли, традиционно занимаемые индейцами.
Штатам, федеральному округу и муниципиям, органам прямой администрации Союза гарантируется участие в доходах от добычи нефти и природного газа, использования гидроресурсов для выработки электроэнергии и других природных ресурсов соответствующей территории, континентального шельфа, территориального моря или исключительной экономической зоны либо от финансовой компенсации за их эксплуатацию.
Сухопутная приграничная полоса шириной 150 км считается основной для обороны национальной территории, и ее занятие и использование регулируются законом.
В собственность штатов входят также некоторые важные объекты, но в значительно меньшем размере, чем отнесенные к собственности Союза. Это поверхностные или подземные воды, текущие, выходящие на поверхность или собранные в водохранилище, за исключением в последнем случае появляющихся в результате публичных работ, осуществляемых Союзом; зоны на океанических или прибрежных островах, которые являются владением штатов, за исключением находящихся во владении Союза, муниципий или третьих лиц; речные и озерные острова, не принадлежащие Союзу; незанятые публичные земли, исключая принадлежащие Союзу.
***
Приведенные модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами не исчерпывают всего возможного и существующего многообразия. Даже в этих моделях мы опустили ряд уточняющих деталей, содержащихся в конституциях, не говоря уже о том, что конституции подчас отсылают к текущему законодательству, распределяющему компетенцию по отдельным частным вопросам.
Но подчеркнем в заключение, что изложенное – это всего лишь конституционные модели. А жизнь, как известно, гораздо богаче любой модели. И для того, чтобы познать действительное распределение компетенции в той или иной конкретной стране, надо наряду с конституционными и иными законодательными нормами изучить реальные взаимоотношения между политическими элитами федерального уровня и уровня субъектов федераций. В этой связи следует еще раз упомянуть один из важных, а в демократических государствах, можно сказать, важнейший, рычаг воздействия центральной власти на поведение властей субъектов федерации.
Рычаг этот – финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых расходов. Центр, конечно, дает деньги, но зачастую обставляет это требованием участия субъекта федерации в осуществлении какой-либо федеральной программы, особенно когда ее реализация находится в сфере компетенции субъектов федерации.
Но финансы гарантируют центру лишь косвенное воздействие на политику субъектов федерации. Обычно этого достаточно. Но все же может когда-то потребоваться и прямое федеральное воздействие. Мы не затрагиваем ситуации, когда страна оказывается в состоянии войны с внешним врагом, а обратимся к случаям обострений ситуаций внутриполитических. Некоторые конституции содержат регулирование, рассчитанное на такие случаи.
Так, ст.37 Основного закона ФРГ устанавливает, что если земля не выполняет федеральные обязанности, возложенные на нее согласно Конституции или федеральному закону, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры к тому, чтобы побудить землю выполнить ее обязанности посредством федерального принуждения. Для его осуществления Федеральное правительство или его уполномоченный вправе давать указания всем землям или их органам.
Дальнейших подробностей в законодательстве нет, а комментаторы интерпретируют содержание федерального принуждения неодинаково. Например, в популярном комментарии к Основному закону[15] указывается, что в данном случае может идти речь о таких нарушениях, как, необеспечение властями какой-либо земли поступления федеральных налогов, отказ земли участвовать в планировании и строительстве федеральных автомагистралей, прекращение землей своего участия в работе Бундесрата. Использование Бундесвера (федеральных вооруженных сил) в случае федерального принуждения исключено. Возможны такие меры, как финансовое давление, применение полицейских сил других земель, использование указанного в ч.2 ст.37 Основного закона права дачи указаний, а при необходимости также отстранение правительства земли. Подготовленный же под руководством Т.Маунца и Г.Дюрига и насчитывающий многие тысячи набранных убористым шрифтом страниц четырехтомный комментарий к Основному закону ФРГ добавляет к приведенному перечню возможных мер роспуск ландтага (парламента земли), назначение федерального комиссара с общими или специальными полномочиями, принятие на себя федеральными властями временной опеки над властями земли (кроме судебных органов). Возможно также обращение в Федеральный конституционный суд[16].
Примечательная особенность Индии и в данном отношении – это предусмотренное ст.356 и 357 ее Конституции так называемое президентское правление в штатах (термин этот, впрочем, в Конституции не содержится). Суть его в том, что Президент Союза, полагая на основе полученной информации, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции, принимает на себя все или некоторые полномочия правительства и губернатора штата, а функции законодательного собрания штата передает союзному Парламенту, который, в свою очередь, может передать их Президенту с правом дальнейшей делегации (часто субъектом этих делегированных прав становится губернатор, с подачи которого и вводится президентское правление). Соответствующая прокламация Президента действует в течение двух месяцев, но если она утверждена Парламентом, то срок ее действия увеличивается до 6 месяцев и при определенных обстоятельствах продлевается еще на 6 месяцев. Надо при этом не забывать, что в Индии, представляющей собой парламентарную республику, Президент действует по указаниям Совета министров. За время существования Индийского Союза, то есть с 15 августа 1947 г., президентское правление вводилось более 70 раз. Особенно часто это касалось тех штатов, где в результате выборов к власти приходили политические партии, оппозиционные тем партиям, под чьим контролем в соответствующий момент находилось центральное Правительство.
Подробно урегулировала федеральную интервенцию бразильская Конституция. Согласно ее ст.34, федеральная интервенция в отношении штатов и федерального округа возможна исключительно в целях:
- поддержания национальной целостности;
- отражения нападения извне или одной федеральной единицы на другую;
- прекращения серьезных нарушений публичного порядка;
- гарантирования свободного осуществления любой из властей федеральной единицы;
- реорганизации финансов федеральной единицы в случаях:
а) приостановления выплаты задолженности более чем за два последовательных года, кроме случаев непреодолимой силы;
б) несоблюдения установленных законом сроков для передачи муниципиям налоговых поступлений, определенных Конституцией;
- принятия мер для исполнения федерального закона, судебного приказа или решения;
- обеспечения соблюдения следующих конституционных принципов:
а) республиканской формы, представительной системы и демократического режима;
б) прав человека;
в) муниципальной автономии;
г) отчетности прямой или косвенной публичной администрации.
Конституция Бразилии в ст.36 установила круг субъектов, управомоченных выступать с инициативой интервенции. Декрет об интервенции, определяющий ее масштаб, срок, условия проведения и называющий уполномоченное на это лицо (интервентора), в течение 24 часов представляется на одобрение Национальному конгрессу или законодательному собранию штата; если эти органы не заседают, то подлежат созыву в 24 часа. В случаях, когда интервенция вызвана упомянутым судебным приказом (решением) или необходимостью защиты конституционных принципов и декрет одобрен Национальным конгрессом или законодательным собранием, он ограничивается приостановлением исполнения оспариваемого акта, если это средство достаточно для восстановления нормального положения. По отпадении оснований для интервенции отстраненные власти возвращаются к своим функциям, если этому не препятствует закон.
Надо признать, что подобные положения в конституциях редки. Возможность судебного разрешения конфликтов, видимо, представляется конституционному законодателю большинства федераций вполне достаточным средством.
Возросшее в последнее время негативное отношение к договорной практике в федеративных отношениях является, на наш взгляд, свидетельством недостаточного развития правовой культуры и правового сознания. В обществе, где столетиями суровость законов компенсировалась необязательностью их исполнения, само понятие «договор» вызывает ассоциации с попыткой обойти общие правила, а с другой стороны, выглядит чем-то необязательным к исполнению, актом, нарушение которого не влечет за собой никаких правовых последствий.
На самом деле договоры между федеральным центром и его частями, если они применяются по своему прямому назначению и за их выполнением осуществляется должный контроль, являются весьма действенным средством укрепления и оптимизации федеративных отношений. Как показывает опыт современных федеративных и даже ряда унитарных государств (например, Испании), договоры и соглашения являются не только эффективным способом разграничения полномочий центра и членов федерации, но и важнейшим инструментом обеспечения ответственности органов власти за надлежащее осуществление принятых ими на себя полномочий и соблюдение конституционного правопорядка. Так, например, во всех российских договорах о разграничении предметов ведения и полномочий содержится норма о том, что субъекты федерации обязуются привести свое законодательство в соответствие с Конституцией РФ, договором и федеральным законодательством по предметам совместного ведения. Если бы федеральный Центр осуществлял своевременный и должный контроль за исполнением этой нормы заключенных договоров, то сегодня потребовалось бы значительно меньше усилий для приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным.
Перед тем, как перейти к дальнейшему анализу договорной практики, целесообразно посмотреть, какие субъекты Федерации ее применяли и какова их доля в численности общероссийского населения, в общей площади страны и в валовом национальном продукте России. Этой цели служит представленная ниже Таблица 1.
Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий
(состояние на момент подписания последнего договора – второе полугодие 1997 г.)
|
№№ п/п |
Экономический район |
Наименование субъекта РФ |
Дата подписания |
Площадь |
Население |
Доля в ВНП России |
|
||||||
|
(тыс. км2) |
доля в РФ (%) |
(тыс. чел.) |
доля в РФ (%) |
(%) |
|
||||||||
|
1. |
Северный |
Республика Карелия |
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
2. |
Республика Коми |
20.03.95 |
415,9 |
2,44 |
1185,0 |
0,80 |
1,38 |
|
|||||
|
3. |
Архангельская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
4. |
Ненецкий АО |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
5. |
Вологодская обл. |
04.07.97 |
145,7 |
0,85 |
1354,5 |
0,91 |
1,37 |
|
|||||
|
6. |
Мурманская обл. |
28.10.97 |
144,9 |
0,85 |
1067,1 |
0,72 |
1,02 |
|
|||||
|
7. |
Северо-Западный |
г. Санкт-Петербург |
13.06.96 |
1,9 |
0,01 |
4769,0 |
3,23 |
3,34 |
|
||||
|
8. |
Калининградская обл. |
02.01.96 |
15,1 |
0,09 |
932,0 |
0,63 |
0,37 |
|
|||||
|
9. |
Ленинградская обл. |
13.06.96 |
85,9 |
0,5 |
1668,0 |
1,13 |
0,89 |
|
|||||
|
10. |
Новгородская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
11. |
Псковская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
12. |
Центральный |
Брянская обл. |
04.07.97 |
34,9 |
0,2 |
1475,0 |
1,0 |
0,55 |
|
||||
|
13. |
Владимирская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
14. |
Ивановская обл. |
20.05.98 |
21,8 |
0,13 |
1263,0 |
0,86 |
0,46 |
|
|||||
|
15. |
Калужская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
16. |
Костромская обл. |
20.05.98 |
60,1 |
0,35 |
800,0 |
0,54 |
0,42 |
|
|||||
|
17. |
г. Москва |
16.06.98 |
|
|
8572,0 |
5,81 |
10,25 |
|
|||||
|
18. |
Московская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
19. |
Орловская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
20. |
Рязанская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
21. |
Смоленская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
22. |
Тверская обл. |
13.06.96 |
84,1 |
0,49 |
1644,0 |
1,11 |
0,83 |
|
|||||
|
23. |
Тульская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
24. |
Ярославская обл. |
28.10.97 |
36,4 |
0,21 |
1450,0 |
0,98 |
1,05 |
|
|||||
|
25. |
Волго-Вятский |
Республика Марий Эл |
20.05.98 |
23,2 |
0,14 |
766.0 |
0,52 |
0,28 |
|
||||
|
26. |
Республика Мордовия |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
27. |
Чувашская Республика |
27.05.96 |
18,3 |
0,11 |
1363,0 |
0,92 |
0,53 |
|
|||||
|
28. |
Кировская обл. |
28.10.97 |
120,8 |
0,71 |
1636,0 |
1,11 |
0,83 |
|
|||||
|
29. |
Нижегородская обл. |
08.06.96 |
74,8 |
0,44 |
3732,0 |
2,53 |
2,5 |
|
|||||
|
30. |
Центрально-Черноземный |
Белгородская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
31. |
Воронежская обл. |
20.05.98 |
52,4 |
0,31 |
2501,0 |
1,69 |
1,17 |
|
|||||
|
32. |
Курская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
33. |
Липецкая обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
34. |
Тамбовская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
35. |
Поволжский |
Республика Калмыкия |
проект |
|
|
|
|
|
|
||||
|
36. |
Республика Татарстан |
15.02.94 |
68,0 |
0,4 |
3765,0 |
2,55 |
2,69 |
|
|||||
|
37. |
Астраханская обл. |
28.10.97 |
44,1 |
0,26 |
1022,0 |
0,69 |
0,41 |
|
|||||
|
38. |
Волгоградская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
39. |
Пензенская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
40. |
Самарская обл. |
01.08.97 |
53,6 |
0,31 |
3309,0 |
2,24 |
3,2 |
|
|||||
|
41. |
Саратовская обл. |
04.07.97 |
100,2 |
0,59 |
2738,0 |
1,85 |
1,45 |
|
|||||
|
42. |
Ульяновская обл. |
28.10.97 |
37,3 |
0,22 |
1491,0 |
1,01 |
0,76 |
|
|||||
|
43. |
Северо-Кавказский |
Республика Адыгея |
проект |
|
|
|
|
|
|
||||
|
44. |
Республика Дагестан |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
45. |
Республика Ингушетия |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
46. |
Кабардино-Балкарская Республика |
01.07.94 |
12,5 |
0,07 |
784,0 |
0,53 |
0,19 |
|
|||||
|
47. |
Карачаево-Черкесская Республика |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
48. |
Республика Северная Осетия - Алания |
23.03.95 |
8,0 |
0,05 |
661,0 |
0,45 |
0,17 |
|
|||||
|
49. |
Чеченская Республика |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
50. |
Краснодарский край |
30.01.96 |
76,0 |
0,45 |
4984,0 |
3,38 |
2,2 |
|
|||||
|
51. |
Ставропольский край |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
52. |
Ростовская обл. |
11.06.96 |
100,8 |
0,59 |
4409,0 |
2,99 |
1,87 |
|
|||||
|
53. |
Уральский |
Республика Башкортостан |
03.08.94 |
143,6 |
0,84 |
4089,0 |
2,77 |
2,8 |
|
||||
|
54. |
Удмуртская Республика |
17.10.95 |
42,1 |
0,25 |
1636,0 |
1,11 |
0,88 |
|
|||||
|
55. |
Курганская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
56. |
Оренбургская обл. |
30.01.96 |
124,0 |
0,73 |
2225,0 |
1,51 |
1,29 |
|
|||||
|
57. |
Пермская обл. |
31.05.96 |
160,6 |
0,94 |
3001,0 |
2,03 |
2,63 |
|
|||||
|
58. |
Коми-Пермяцкий АО |
31.05.96 |
32,9 |
0,19 |
156,0 |
0,11 |
? |
|
|||||
|
59. |
Свердловская обл. |
02.01.96 |
194,8 |
1,14 |
4677,0 |
3,17 |
4,13 |
|
|||||
|
60. |
Челябинская обл. |
04.07.97 |
87,9 |
0,51 |
3683,0 |
2,50 |
2,35 |
|
|||||
|
61. |
Западно- Сибирский |
Республика Алтай |
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
62. |
Алтайский край |
29.11.96 |
169,1 |
0,99 |
2691,0 |
1,82 |
1,06 |
|
|||||
|
63. |
Кемеровская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
64. |
Новосибирская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
65. |
Омская обл. |
19.05.96 |
139,7 |
0,82 |
2178,0 |
1,48 |
1,47 |
|
|||||
|
66. |
Томская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
67. |
Тюменская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
68. |
Ханты-Мансийский АО |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
69. |
Ямало-Ненецкий АО |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
70. |
Восточно- Сибирский |
Республика Бурятия |
28.09.95 |
251,3 |
2,06 |
1050,0 |
0,71 |
0,55 |
|
||||
|
71. |
Республика Тыва |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
72. |
Республика Хакасия |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
73. |
Красноярский край |
01.11.97 |
2339,7 |
13,7 |
3118,0 |
2,11 |
1,48 |
|
|||||
|
74. |
Таймырский АО |
01.11.97 |
862,1 |
5,05 |
47,0 |
0,03 |
|
|
|||||
|
75. |
Эвенкийский АО |
01.11.97 |
767,6 |
4,5 |
21,0 |
0,01 |
|
|
|||||
|
76. |
Иркутская обл. |
27.05.96 |
767,9 |
4,5 |
2789,0 |
1,89 |
2,44 |
|
|||||
|
77. |
Усть-Ордынский АО |
27.05.96 |
22,4 |
0,13 |
142,0 |
0,1 |
? |
|
|||||
|
78. |
Читинская обл. |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
79. |
Агинский Бурятский АО |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
80. |
Дальневосточный |
Республика Саха (Якутия) |
29.06.95 |
3103,2 |
18,17 |
1036,0 |
0,7 |
1,44 |
|
||||
|
81. |
Еврейская автономная обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
82. |
Чукотский АО |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
83. |
Приморский край |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
84. |
Хабаровский край |
24.04.96 |
788,6 |
4,62 |
1560,0 |
1,06 |
1,07 |
|
|||||
|
85. |
Амурская область |
20.05.98 |
363.7 |
2,13 |
1030,0 |
0,70 |
0,59 |
|
|||||
|
86. |
Камчатская обл. |
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
87. |
Корякский АО |
проект |
|
|
|
|
|
|
|||||
|
88. |
Магаданская обл. |
04.07.97 |
461,4 |
2,7 |
265,0 |
0,18 |
0,24 |
|
|||||
|
89. |
Сахалинская обл. |
29.05.96 |
87,1 |
||||||||||