Системность российской коррупции и возможности противодействия ей[1]
В.Л. Римский
Коррупция – это довольно сложное и неоднозначно понимаемое понятие, которое развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Наиболее полное и глубокое понимание коррупции возможно при исследовании её как социального явления, включая детали социальных практик, представления и стереотипы сознания, а также эмоциональное их восприятие.
В советский период в нашей стране пропаганда распространяла и навязывала обществу представление о том, что коррупция – это взяточничество. Большинству граждан в это было довольно легко поверить, поскольку для них единственной формой коррупции, в которую они или их близкие, знакомые и коллеги были вовлечены, действительно являлось взяточничество. Но такое внимание к одной из форм коррупции и в советский период, и, особенно, в современный представляет малозначимыми или даже вполне допустимыми другие, часто более опасные для общества и государства формы коррупции.
В постсоветский период с развитием денежного обращения, фондового рынка и рынка ценных бумаг, предоставления гражданам возможностей приобретать и владеть любой собственностью, в том числе, недвижимостью и средствами производства, наибольшие финансовые потери для общества и государства стали приносить коррупционные сделки, связанные с перераспределением и нецелевым использованием бюджетных финансовых средств, а также недоплатой налогов. Многие из этих коррупционных сделок производятся без нарушений законов в пределах полномочий участвующих в них должностных лиц. Взятки в таких условиях остались во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками, но чем выше социальный статус участников коррупционных действий, тем больше у них возможностей и тем чаще они стремятся не прибегать ко взяткам, а получать свои нелегальные доходы без нарушений законов.
Коррупция в разных странах и регионах России проявляется по-разному, её нередко определяют национальные, этнические, религиозные и правовые традиции, позволяющие те или иные действия относить или не относить к злоупотреблениям, подкупу или продажности. Например, в некоторых странах преподнести небольшой подарок чиновнику на день рождения или на праздник считается естественным действием, тогда как в других странах факт получения такого подарка будет восприниматься как грубое нарушение норм общественной морали.
Коррупция может проявляться в преступлениях, правонарушениях, различных этических отклонениях в поведении, в нарушении норм морали и нравственности. С другой стороны, коррупция может проявляться в использовании должностным лицом своего статуса для получения незаконных преимуществ (что означает продажность этого должностного лица), либо в предоставлении таких преимуществ другому или другим должностным лицам (что означает их подкупаемость) или гражданам, должностей не занимающих. Довольно часто коррупция проявляется в прямом воровстве денег или иных государственных или общественных ресурсов. Но наличие некоторых и даже всех перечисленных признаков может и не быть связано с коррупцией, что создаёт существенные трудности её квалификации.
С юридической точки зрения в настоящий период коррупция чаще всего трактуется как преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей для личного обогащения. В уголовном законодательстве Российской Федерации коррупция является не самостоятельным, а собирательным составом преступления, охватывающим ряд должностных преступлений таких, как взяточничество и злоупотребление служебным положением. Таким образом, коррупция в настоящий период не имеет точного и чёткого юридического определения, что создаёт препятствия для юридической квалификации коррупционных действий на практике. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения общего уровня коррупции. Вполне вероятно, что в силу сложности коррупции, как социального явления, точного и чёткого её определения сформулировать вообще невозможно, что создаёт дополнительные трудности в противодействии коррупции.
Многие действия, оцениваемые, как правило, как коррупционные, производятся без нарушения законодательства, в рамках предоставленных должностным лицам полномочий и не всегда можно юридически доказать личную выгоду для этих должностных лиц, связанную с совершением таких действий. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения общего уровня коррупции.
Современные определения коррупции не связывают её непосредственно с уголовными преступлениями, хотя и не исключают таких возможностей. Более адекватным современной ситуации можно считать, например, следующее определение коррупции, используемое в практике деятельности органов Европейского Союза:
· Коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими (например, депутатами), либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких-то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ.
В этом определении сделана попытка описать все наиболее часто относимые к коррупции варианты действий должностных лиц и служащих. И, хотя это определение не решает всех проблем квалификации коррупционных действий, оно лучше, чем чисто юридическое описывает современное понимание коррупции.
Коррупция в результате развития нашего общества и государства становится всё более разнообразной, и потому она описывается и изучается с разных позиций, которые можно назвать разными пониманиями коррупции. Наиболее известными концепциями или пониманиями коррупции являются следующие.
· Юридическое понимание коррупции. Оно включено в нормы законодательства, например, в Уголовный кодекс РФ. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления сводятся к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т.п.). Выгодами имущественного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п.
· Экономическое понимание коррупции. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях – для развития социальной сферы. Опасность тех или иных коррупционных действий чаще всего оценивается по уровню финансовых потерь, которые они могут принести.
· Понимание коррупции с позиций управления. К коррупции в таком понимании чаще всего относится нарушение или разрушение нормального, нормативного, описанного в Конституции РФ, законах и других нормативных документах, государственного или муниципального управления, нередко приводящее к системной неэффективности управления в результате того, что личные или корпоративные интересы начинают доминировать над государственными и общественными.
· Социологическое понимание коррупции. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Процедуры решений таких проблем нередко связываются с фаворитизмом и клиентелизмом, особенно в области принятия кадровых решений и последующего содействия деятельности получившим таким образом свои назначения должностным лицам.
Каждое из приведённых пониманий коррупции является ограниченным, но каждое содержит те или иные существенные признаки современной коррупции и потому в совокупности довольно полно описывают современную коррупцию. Поэтому было бы желательно, чтобы в нашем обществе формировалось понимание того, что не существует какого-то наиболее правильного определения коррупции и что каждое из них позволяет более или менее определённо квалифицировать те или иные проявления коррупции.
В российском государственном управлении и в правоохранительных органах доминирует юридическое понимание коррупции. Поэтому в публичных заявлениях политиков и государственных деятелей коррупция связывается с совершением преступлений, со взяточничеством, а потому с уголовными преследованиями и арестами вовлечённых в такого рода действия должностных лиц. Считается, что чем выше их должности, тем больших успехов достигают правоохранительные органы в борьбе с коррупцией. Адаптируя такое понимание коррупции, средства массовой информации стремятся представить как сенсации сведения об арестах и судебных преследованиях за коррупцию, особенно, высоких должностных лиц.
При этом повседневная коррупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чиновниками, которое очень редко наказывается. В публичной сфере и в СМИ пропагандируется идея полной неискоренимости коррупции в нашей стране. Такое противодействие коррупции оказывается совершенно неэффективным, уровень коррупции растёт.
В последний период в публичной сфере всё чаще проявляется экономическое понимание коррупции: экономические потери от неё связываются в публичных заявлениях должностных лиц и средствах массовой информации с проблемами развития российской экономики и невысоким уровнем внешних и внутренних инвестиций в неё. Такое понимание коррупции лоббируют в России некоторые потенциальные крупные инвесторы, для которых коррупционные издержки входа на российский рынок и ведения дел на нём становятся слишком высокими.
Некоторые исследователи и аналитики используют понимание коррупции с позиций управления для оценивания эффективности государственного и муниципального управления. Но в российской публичной сфере не принято демонстрировать прямую связь неэффективности государственного и муниципального управления с коррупцией. Вследствие этого, в частности, в системе государственного и муниципального управления противодействие коррупции рассматривается лишь как один из многих факторов повышения эффективности деятельности. В российском частном бизнесе понимание коррупции с позиций управления практически не используется, следовательно, неэффективность управления в нём очень редко связывается с коррупцией.
Социологическое понимание коррупции иногда используют исследователи и аналитики, но оно практически не используется ни в системах государственного и муниципального управления, ни в частном бизнесе, ни в некоммерческой сфере, ни при принятии судебных решений.
Понимание коррупции с позиций управления и социологическое её понимание очень слабо представлены в российской публичной сфере. А поскольку они описывают не менее существенные характеристики современной российской коррупции, чем юридическая и экономическая её концепции, у граждан, бизнесменов и чиновников формируются неадекватные представления и неполные знания о коррупции и её негативных последствиях. В свою очередь неадекватность представления и неполнота знаний о коррупции у граждан, бизнесменов и чиновников способствует повышению уровня коррупции в России.
Коррупцию в разных странах нередко определяют национальные, этнические, религиозные и правовые традиции, позволяющие те или иные действия относить или не относить к злоупотреблениям, подкупу или продажности.
Исторически различающимися формами коррупции в России периода царской власти были мздоимство, т.е. получение взяток должностными лицами за совершение ими законных действий по их службе, и лихоимство, т.е. получение должностными лицами взяток за совершение незаконных, противоправных действий. Эти формы проявлений коррупции в современной России сохранились и дополнились новыми. В частности, в царской, дореволюционной России различались взятки, даваемые до совершения чиновниками соответствующих коррупционных действий («посулы»), и взятки, даваемые после их совершения («поминки»). В современной России в практике совершения коррупционных действий всё чаще денежные средства, передаваемые, например, врачам после выполнения хирургических операций, уже не считаются взятками и прямо разрешаются руководителями соответствующих государственных лечебных учреждений как форма проявления вполне законной и этичной благодарности врачам от пациентов и их родственников.
Западные корпорации работали с властями Советского Союза вплоть до начала его распада практически без взяток. Но в конце 1980-х годов XX века самые крупные западные корпорации, работавшие или желавшие работать на советском рынке, столкнулись с требованиями выплат взяток практически на всех уровнях власти. Советские чиновники в период ослабления контроля со стороны КПСС поняли, что они могут разбогатеть за счет интереса внешних партнеров к ресурсам страны без особого риска получить уголовное преследование. С другой стороны, на уровне взаимоотношений граждан и чиновников взятки были вполне обычным явлением, соответствующим определённым историческим традициям, хотя объёмы таких взяток до 90-х годов XX века были много меньшими, чем в настоящий период.
Современную российскую коррупцию, по-видимому, уже следует признать системным явлением для общества, бизнеса и государства, о чём свидетельствуют, например, следующие широко распространённые в России явления:
1. государственная политика прямо диктуется частными и корпоративными интересами олигархических групп;
2. теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников;
3. нормой стало несоблюдение, уклонение от соблюдения законов во всех сферах деятельности;
4. исполнительная власть активно использует «теневые» формы мобилизации доходов и стимулирования граждан, бизнеса и нижестоящих чиновников для достижения желаемых результатов.
Как социальное явление российская коррупция возникает и поддерживается на уровне неформальных социальных связей, составляющих основу общества. Во многих случаях в практике социальных взаимодействий невозможно разделить коррупционные и некоррупционные их составляющие.
Коррупционные практики являются составляющими процессов управления государством, местными сообществами и бизнесом. Отказ от коррупционных практик либо существенно снижает эффективность управления, либо просто невозможен.
Фактически коррупция в России стала частью образа жизни граждан. Чаще к коррупции их принуждают органы власти, но нередко и сами граждане с готовностью используют коррупционные способы решений своих проблем. Причина в том, что коррупционные решения проблем для граждан оказываются либо намного эффективнее некоррупционных, либо просто фактически единственно возможными, например, в силу сложностей бюрократических процедур.
Россия постепенно превращается в страну, в которой коррупция становится неотъемлемой составляющей практик государственного и муниципального управления, ведения бизнеса и решения повседневных проблем граждан.
Такие особенности российской коррупции свидетельствуют о её системном характере в нашем государстве, частном бизнесе и обществе.
Российская бюрократия научилась за период постсоветского развития страны определять уровень прибыли, минимально необходимый бизнесу для его сохранения. Через коррупционные выплаты бюрократия отбирает у бизнеса такую часть прибыли, чтобы он не имел собственных ресурсов развития. Реальной стратегией современного российского бизнеса, во-первых, остаётся присутствие его в официальной экономике - с официально выплачиваемыми налогами, и в теневой экономике - с неофициальными коррупционными выплатами. Во-вторых, стратегией ведения современного частного бизнеса в России стало постоянное согласование или даже подчинение своей деятельности интересам отдельных государственных или муниципальных служащих, в некоторых случаях, подчинение интересам соответствующих органов власти. Формально частный бизнес в России действует самостоятельно в своих собственных интересах, но неформально он имеет возможность действовать только при согласовании всех существенных аспектов своей деятельности с государственными или муниципальными служащими, либо с органами власти федерального, регионального или муниципального уровней.
Решения проблем социальной сферы разрабатываются и реализуются органами государственной и муниципальной власти на основе представлений своеобразной канцелярской реальности, т.е. статистических, экономических и других показателей, макроэкономических, социальных и иных моделей, включаемых в канцелярские документы. Эти показатели и модели по объективным и субъективным причинам не всегда адекватно отражают реальность. Но граждане через систему представительства в выборных органах власти и через лидеров гражданского общества имеют очень ограниченные возможности изменений государственной политики в направлении своих приоритетов и интересов, а принимаемые чиновниками государственные решения, в том числе и в сфере социальной политики, в сторону повышения их адекватности реальности.
Органы государственной власти декларируют как существование, так и свою заинтересованность в решениях многих социальных проблем. Но чаще всего, сами эти органы власти, их руководители и работающие по их заказам эксперты становятся производителями «социальных проблем», решения которых потом и предлагают гражданам. К «социальным проблемам» такого рода относятся, например, бедность, снижение рождаемости, миграция, безработица, рост преступности и наркомании и многие другие. Это реальные проблемы, но представления о них, методы их решений, критерии оценивания их эффективности существенно различаются у государственных служащих и у большинства граждан.
Сложившаяся таким образом неэффективность органов государственной и муниципальной власти в сфере социальной политики компенсируется коррупционными практиками граждан, которым свои проблемы и проблемы своих семей необходимо решать постоянно. И, если органы власти оказываются неспособными разработать и реализовать решения социальных проблем для большинства общества, для крупных социальных групп, то отдельные государственные и муниципальные служащие оказываются почти всегда способными решать аналогичные проблемы для отдельных граждан, способных дать им взятки.
Российская бюрократия, будучи коррумпированной, оказалась неспособной предложить обществу, бизнесу и государству реальные решения стратегических проблем страны, в частности, способы реального противодействия коррупции. В частности, неформальной нормой, своеобразным стандартом принятия решений в системе государственного и муниципального управления по противодействию негативным явлениям в любых сферах стало создание специализированных государственных или муниципальных органов с полномочиями по такому противодействию. Но коррупцией поражено всё государственное управление, поэтому ни такие создаваемые новые органы, ни сами органы государственной и муниципальной власти неспособны избавиться от коррупции в своей системе, в экономике и обществе. При этом использовать активность граждан и бизнеса в противодействии коррупции органы государственной власти опасаются. Поэтому, когда власть пытается избавиться от коррупции – получается наоборот её усиление, потому что легальным способом решать проблемы бизнесменов и граждан очень сложно, а за взятки – легко и просто.
В силу системности российской коррупции и сложности противодействия её проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции как социального явления должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия. Если коррупционные связи и отношения в России формировались в течение столетий и уже стали неотъемлемыми элементами государственного и муниципального управления, ведения бизнеса и частной жизни граждан, то вряд ли можно рассчитывать на массовый переход к стереотипам сознания и поведения, резко ограничивающим или исключающим коррупционные проявления во всех этих сферах.
Коррупционные проявления полностью невозможно исключить никогда, но это не может быть оправданием неэффективности противодействия ей. Ситуация может быть описана как во многом аналогичная борьбе с преступностью: полностью её изжить невозможно, но есть общества, где её уровень настолько низок, что преступность не воспринимается как проблема, не создаёт существенных препятствий для развития общества, экономики, государства. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, нашего общества, экономики, политики, государственного и муниципального управления.
Ведущим принципом всей антикоррупционной политики должно быть постоянное повышение рисков, цены потерь и уровней нестабильности для вовлечённых в коррупцию государственных должностных лиц, представителей бизнеса и граждан. В противном случае коррупция будет восприниматься в обществе как малорискованная и высокодоходная деятельность в том смысле, что именно коррупционные отношения позволяют надёжно и быстро решать проблемы. Противодействие коррупции с помощью запретов соответствующих действий или высоких штрафов за их осуществление, включая изменение правовых норм, является и будет являться малоэффективным в силу возможностей обхода запретов, неисполнения этих правовых норм или их использования в личных или корпоративных интересов, т.е. в коррупционных целях.
Этот ведущий принцип может быть реализован в следующих трёх основных блоках направлений антикоррупционной деятельности, которые могли бы способствовать снижению уровня коррупции в целом и в некоторых областях:
5. Изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения и негативных оценок коррупции.
6. Пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных процедур.
7. Формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения.
Каждый из этих блоков направлений будет действенным только в системе с остальными. В частности, изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан ничего не даст, если условия их деятельности будут постоянно порождать коррупцию. То же самое можно указать для жёстких мер пресечения коррупционных действий и наказания коррупционеров. При сохранении условий, порождающих коррупцию, коррупционные проявления будут становиться всё более изощрёнными, а правоохранительная система будет успевать пресекать только менее значимые и хорошо известные из них.
Понимание коррупции как системной неэффективности государственного управления приводит к выводу о том, что противодействовать коррупции можно с помощью решения некоторых конкретных проблем граждан, прямо с коррупцией не связанных: преодоление бедности, сокращение теневой экономики, сокращение разрывов в доходах, обеспечение предсказуемости действий государства и повышения на этой основе уровня доверия к нему. Перечисленные проблемы прямо связаны с уровнем коррупции в России и потому их решение будет способствовать его снижению. Решение этих проблем соответствует конституционным правам и свободам граждан и объявленным целям государственной политики. В этом смысле противодействие коррупции может стать фактором развития в России таких норм современной демократии, как правовое государство, верховенство закона, соблюдение прав и свобод граждан и других.
Гражданское участие понимается как участие граждан и структур гражданского общества в управлении государством и тем местным сообществом, в котором они живут. Формами гражданского участия могут быть участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений органов власти, государственного и муниципального управления.
Коррупция приводит к тому, что во власти реально лоббируются приоритеты и интересы только узких социальных групп, крупных корпораций и даже отдельных личностей. Гражданское участие представляет собой фактически лоббирование во власти приоритетов и интересов крупных социальных групп, а потому является важнейшим фактором, определяющим возможность успеха антикоррупционной политики.
В ситуации широкого распространения коррупции системы государственного и муниципального управления, а также предпринимательские структуры оказываются неспособными осуществлять взаимный контроль своей деятельности, а также принимать решения в интересах общества и государства, а не в корпоративных и личных. Только активность и постоянное давление граждан, гражданского общества на государственное и муниципальное управление, а также на бизнес может позволить чиновникам, предпринимателям и гражданам постепенно отказаться от применения коррупционных практик в своей деятельности.
Важнейшими принципами осуществления взаимодействия государства, негосударственных учреждений и граждан в противодействии коррупции являются следующие:
· Формирование коалиций гражданского общества, бизнеса и правительства для противодействия коррупции. В этих коалициях гражданское общество, бизнес и правительство должны формировать концепции и стратегии российских реформ в условиях ответственности друг перед другом.
· Именно правительство, государство в широком смысле, должно проявить волю к противодействию коррупции. Без такой ясно выраженной политической воли никакие усилия гражданского общества и бизнеса в противодействии коррупции не будут эффективными. Но такой воли у правительства не появится без активного и эффективного лоббирования гражданами и их ассоциациями своих интересов.
· Все антикоррупционные программы и проекты должны сопровождаться постоянным проведением социологических, экономических и политических исследований, стратегическим прогнозированием и планированием. В противном случае велика вероятность не снижения, а роста уровня коррупции в результате реализации этих программ и проектов.
· Рынок и конкуренция основаны на достижении собственной пользы и собственной заинтересованности их участников. В российских условиях наиболее эффективными стали коррупционные механизмы конкурентной борьбы и достижения эффективности в бизнесе. Поэтому для ведения эффективной антикоррупционной деятельности необходимо включение моральных и нравственных категорий в оценки деятельности государства, бизнеса и некоммерческой сферы.
· Реформы не должны, по возможности, формировать новые рынки коррупционных услуг и перенаправлять коррупционные финансовые потоки. Такие действия приводят к новым коррупционным проявлениям, для выстраивания противодействия которым требуются дополнительные ресурсы, в первую очередь, временные. В период определённой бесконтрольности и отсутствия эффективного противодействия коррупция будет только усиливаться.
Важную роль в противодействии коррупции могут играть структуры гражданского общества, т.е. группы граждан, неправительственные, некоммерческие и общественные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, независимые аналитические центры, благотворительные, религиозные организации и т.п.
Будучи заинтересованными в высоком качестве государственного управления и учреждений, выступающих в роли посредников в отношениях между государством и населением, организации, которые образуют так называемое «гражданское общество» – группы граждан, неправительственные организации, профсоюзы, деловые ассоциации, «мозговые центры», религиозные организации – могут играть важную роль в противодействии коррупции.
Важнейшим условием эффективности антикоррупционной деятельности является установление партнёрских отношений государственных, некоммерческих и общественных структур в противодействии коррупции. В противном случае власть будет пытаться решать свои проблемы в условиях постоянного роста коррупции во всех своих структурах, а гражданское общество заниматься собственными программами, ограниченными скудными человеческими и финансовыми ресурсами. Шанс на снижение уровня коррупции в очередной раз будет упущен.
Решающими условиями для установления партнёрства государственных, некоммерческих и общественных организаций являются установление хотя бы примерного равенства их позиций, а также стремление к открытому диалогу и постоянному взаимодействию в выработке вариантов решений и их реализации. Гражданское общество наиболее эффективно, если государство видит в нём не врага, а союзника в антикоррупционной деятельности.
Пока же российский бюрократический аппарат, полностью приватизировавший позицию лоббиста общественных интересов, не в состоянии даже заметить существование в России достойного себя партнера в противодействии коррупции в лице гражданского общества. Но государство как более сильный потенциальный партнёр гражданского общества должно проявить инициативу в организации взаимодействия с некоммерческими и общественными организациями.
[1] Опубликовано в сборнике «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России» / Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.) – М., Научный эксперт, 2007. – С. 177-189.