Коррупция во взаимодействиях российских граждан с представителями органов государственной власти[2]
Взаимодействия граждан с государственными служащими органов власти и управления в нашей стране организованы довольно сложно, их описание не может исчерпываться ни нормами законов, ведомственных и должностных инструкций, других нормативно-правовых актов, ни нормами этики, морали и нравственности.
Взаимодействия граждан с государственными служащими чаще всего осуществляются в тех случаях, когда у граждан возникают те или иные проблемы, связанные с регулированием или управлением их жизнью и деятельностью со стороны органов государственной власти. По нормам законодательства, ведомственным инструкциям и другим нормативно-правовым актам такие взаимодействия должны осуществляться на основе универсалистских принципов. Эти принципы должны обеспечивать в решениях государственных служащих реализацию универсальных, независимых от личностей прав граждан. В большинстве случаев такой универсализм обеспечивается тем, что права граждан единообразным образом реализуются для довольно крупных социальных групп. Иначе говоря, одинаковые решения органов государственной власти получают граждане, принадлежащие к тем социальных группам или категориям граждан, которые имеют соответствующие права.
Универсализм может быть и моральным требованием к решениям органов власти в отношении граждан. Такие моральные требования, чаще всего, являются требованиями единообразного отношения ко всем гражданам и принятия справедливых решений их проблем. Понятие справедливости само по себе не является универсальным, разные социальные группы оценивают как справедливые разные решения. Но общим остаётся принцип – справедливым считается решение, реализующее интересы граждан, имеющих на них право. При этом некоторые решения, основанные на нормах законов, оцениваются представителями тех или иных социальных групп как несправедливые, если сами эти законы такие представители считают несправедливыми.
В современной России и граждане, и государственные служащие нередко строят свои взаимоотношения по поводу решений проблем регулирования или управления жизнью и деятельностью граждан со стороны органов государственной власти не на универсалистских, а на партикулярных принципах. Эти принципы предполагают получение гражданами решений своих проблем не в соответствии с их принадлежностью той или иной социальной группе, имеющей на это право, а в соответствии с социальными статусами конкретных граждан, их социальными компетенциями, теми или иными их человеческими качествами. Применение в таких решениях партикулярных принципов приводит к тому, что государственные служащие отказываются выполнять свои функции специалистов в системе управления, а соглашаются выполнять функции распорядителей тех или иных ресурсов государства, которые они могут предоставить гражданам, а могут и не предоставить. Граждане, в свою очередь, в партикулярных отношениях с государственными служащими демонстрируют им теми или иными способами, что именно они достойны получения соответствующих ресурсов. Во многих случаях решения проблем граждан в их партикулярных отношения с государственными служащими обеими сторонами взаимодействий оцениваются как справедливые, ведь государственные ресурсы были переданы тем, кто убедительно продемонстрировал их необходимость для себя.
В партикулярных отношениях граждан с государственными служащими высокую значимость получают неформальные нормы и правила, формирующиеся как договорные между участниками этих взаимодействий, но не произвольно, а на основе уже сложившихся социальных практик. Эти договорные нормы и правила обладают способностью заменять в реальных практиках формальные юридические. Нередко при этом юридические нормы и правила оцениваются гражданами и даже государственными служащими как несправедливые, что ещё больше усиливает мотивацию и тех, и других в своих взаимодействиях использовать партикулярные взаимоотношения, а не универсалистские. В таких ситуациях и граждане, и государственные служащие очень часто совершают коррупционные действия, например, когда принимаются и реализуются решения в интересах отдельных граждан, их объединений, частных корпораций в ущерб интересам широких социальных групп, которые тоже имеют по нормам законов права на получение государственных ресурсов.
Для обеспечения действия норм законов во взаимодействиях граждан с представителями органов власти их взаимоотношения должны подчиняться универсалистским принципам. Только в таких взаимоотношениях государственные служащие будут выполнять свои обязанности перед гражданами независимо от их социальных статусов и других личностных особенностей, а граждане будут обращаться к ним только с теми запросами, которые предусмотрены нормами законов. Только такие взаимоотношения постепенно приведут к регулированию взаимодействий граждан с органами власти нормативными социальными институтами, т.е. такими, которые полностью соответствуют нормам законов, являются полностью легальными. Но внедрение изменений процедур взаимодействий граждан и государственных служащих, способствующих изменениям их взаимоотношений в сторону универсализма и использования легитимных социальных институтов, невозможно провести без специальных углублённых исследований социальных практик при решениях гражданами своих проблем в органах власти. Без таких исследований новые процедуры взаимодействий будут теми или иными способами изменяться в сторону усиления партикулярных и коррупционных отношений, потому что без учёта социальности изменить сложившиеся социальные стереотипы и практики вряд возможно.
С ноября 2006 года по июнь 2007 года Фонд ИНДЕМ проводил углублённое социологическое исследование реальных социальных практик взаимодействий граждан с органами власти на примерах взаимодействий граждан с Федеральной миграционной службой (ФМС) и Государственной инспекцией безопасности дорожного движения (ГИБДД) МВД РФ.
Эти службы были выбраны по двум причинам. Первая – обе службы решают задачи, связанные с интенсивными контактами с гражданами: регистрация мигрантов, оформление разрешений на проживание, оформление паспортов, наложение штрафов и иных наказаний на владельцев автомобилей и т.п. Вторая – интенсивность этих контактов подтверждена предшествующими исследованиями Фонда ИНДЕМ, также как и высокий уровень коррупции в этих органах власти. Поэтому результаты проведённого исследования позволяют сделать выводы о закономерностях взаимодействия граждан не только с изученными, но и с другими органами власти и управления.
Исследование проводилось методами фокус-групп, личных полуформализованных интервью и заполнения личных дневников контактов граждан с этими службами. Для участия в этом исследовании отбирались граждане, готовые дать информацию о своих взаимодействиях с ФМС или ГИБДД из разных социальных групп: бизнесменов, работающих по найму в частном бизнесе, пенсионеров, домохозяек и других. Для проведения личных полуформализованных интервью приглашались государственные служащие ФМС и ГИБДД МВД РФ, но большинство таких приглашений были отклонены, и в результате было проведено только одно такое интервью.
Методы проведённого исследования позволяют сделать некоторые оценки и выводы в целом о реальных практиках взаимоотношений российских граждан с органами власти, которые по своим функциям должны решать те или иные проблемы граждан[3].
Социологическое исследование реальных социальных практик взаимодействий граждан с органами власти, проведённое Фондом ИНДЕМ, показало, что общей и существенной для граждан проблемой взаимодействия с органами власти и управления является проблема неравенства статусов граждан и государственных служащих в осуществлении этих взаимодействий. Государственные служащие при исполнении ими своих обязанностей вне зависимости от их должностей и компетенции оказываются в положении господства, а граждане – во всех случаях их виновности или невиновности в том или ином нарушении норм законов или инструкций, при наличии у них формальных прав на решения их проблем или при их отсутствии – в ситуации зависимости и подчинения. Фактически все граждане, которые были участниками фокус-групп, неформализованных интервью и наблюдений, признают это реальное различие социальных статусов граждан и государственных служащих в их взаимодействиях.
Все нормы законов и других правовых актов, а также должностных инструкций государственных служащих предполагают и определяют равенство их статусов и обращающихся к ним граждан. Поэтому в соответствии с такими нормами решения проблем граждан могут быть получены только при соблюдении равенства социальных статусов граждан и государственных служащих. Но такое равенство остаётся формальным и в практике взаимодействий почти никогда не обеспечивается. В результате для получения решений своих проблем граждане вынуждены либо искать какие-то способы хотя бы временного выравнивания своих социальных статусов с социальными статусами государственных служащих. И тогда граждане могут надеяться на получение решений своих проблем в соответствии с нормами законов и других нормативно-правовых актов. Либо граждане должны искать какие-то способы получения решений своих проблем в обход этих норм, с нарушением установленного ими порядка.
Граждане используют разные способы уравнивания социальных статусов с государственными служащими при взаимодействиях с ними. В качестве ресурсов выравнивания своих социальных статусов с государственными служащими граждане используют имеющиеся у них ресурсы: свою внешность, возраст, знакомства с влиятельными личностями и должностными лицами, взятки и т.п. Методы выравнивания социальных статусов бывают различными, но они почти всегда являются неформальными, не соответствующими правовым нормам. В частности, граждане крайне редко пытаются оспорить в судах неправомерные действия государственных служащих по отношению к ним, что можно было бы считать методом выравнивания социальных статусов, соответствующим правовым нормам.
С целью получения реальных решений своих проблем во взаимодействиях с государственными служащими граждане гораздо чаще обращений в суды используют несоответствующие правовым нормам демонстрации личного терпения, признания своего подчинённого положения, беспрекословное выполнение всех требований государственных служащих. В таких случаях государственные служащие нередко удовлетворяются признанием своего господства и решают проблемы граждан. В других случаях граждане используют демонстрацию своего знакомства с влиятельными гражданами или должностными лицами, что неформально повышает социальный статус граждан и позволяет им получать решения своих проблем в органах власти в более или менее равных по социальному статусу взаимодействиях с государственными служащими.
В некоторых случаях для повышения своих социальных статусов граждане используют имитацию флирта или сексуального ухаживания, т.е. пытаются заинтересовать государственных служащих, к которым они обращаются, в себе, в своих личностях. В результате взаимоотношения граждан с необходимыми им для решений своих проблем государственными служащими становятся личностными, у граждан появляется возможность претендовать на решения своих проблем в эксклюзивном порядке, на применение к ним для этих целей партикулярных принципов.
Попытки граждан уравнивать свои социальные статусы со статусами государственных служащих не всегда оказываются успешными. Но если социальные статусы не уравнивать, то последствия обращений граждан в органы власти и управления могут быть для них непредсказуемы. Государственные служащие могут потребовать дополнительных справок, потерять документы граждан или их регистрацию в компьютерных системах, заставить граждан ожидать необходимых им решений очень долго или несколько раз приходить за документами в этот орган власти и управления, оформить необходимые гражданам документы с ошибками, делающими эти документы недействительными, и т.п. Такое отношение государственных служащих к обращающимся к ним гражданам можно оценивать как незаинтересованность, халатность и непрофессионализм. Сами граждане в проведённом исследовании нередко такое отношение к ним государственных служащих оценивали как невнимание к ним и их проблемам, как унижение их достоинства. Граждане неоднократно описывали случаи такого отношения к ним государственных служащих, нередко сопровождавшихся невыполнением их обязательств перед гражданами, которые были необходимы им для решений своих проблем. Очень многие граждане не хотят такого отношения к себе государственных служащих, поэтому они ищут иные способы решений своих проблем. Но такой поиск они почти всегда проводят в обход официальных и законных процедур, поскольку граждане не надеются на возможность применения к ним универсалистских норм законов.
Взятка является одной из универсальных стратегий решений проблем российских граждан в органах власти – это однотипное действие позволяет получать необходимый гражданину результат практически в любом его взаимодействии с органами власти.
Дачи взяток государственным служащим нередко оцениваются гражданами как те реальные правила их взаимодействия с органами власти, которые необходимо выполнять, хотя они и противоречат нормам закона и морали. Государственные служащие нередко тоже признают справедливость таких оценок граждан. Но они при этом утверждают, что в одиночку никто из государственных служащих не сможет ничего изменить в отношениях их органов власти с гражданами, потому что нет никаких гарантий беспристрастности и соблюдения норм морали всеми их служащими без исключения. Отсутствие таких гарантий может быть оценена как подтверждение самими государственными служащими, а не только гражданами вывода о том, что сама система взаимоотношений граждан с государственными служащими вынуждает первых давать, а вторых – брать взятки.
Мотивы участия государственных служащих во взяточничестве не сводятся к стремлению повысить уровень своего материального достатка, хотя такой мотив во многих случаях является значимым. Не менее важно для государственных служащих через участие во взяточничестве постоянно демонстрировать собственную принадлежность к своей корпорации служащих того или иного органа власти. Государственные служащие должны быть частью системы организации деятельности их органов власти, их отказы от получений взяток могут быть оценены как стремление выделиться из этой корпорации, даже осуществлять противодействие ей. Корпорация должна будет теми или иными способами защищать себя от таких сотрудников, в лучшем случае им придётся потерять свои должности, прервать служебные карьеры. Чтобы этого не случилось, государственные служащие нередко бывают вынуждены ставить необходимость оставаться членами своих корпораций выше норм морали и даже законов. В результате взяточничество становится вполне рациональным выбором большинства государственных служащих органов власти, решающих те или иные проблемы граждан.
В сознании граждан нередко дача взяток оценивается как вполне естественный, даже легитимный в современных российских условиях способ решений их проблем. Высказывание ими недовольства этим способом решений своих проблем нередко является лишь декларативным. Граждане чаще всего понимают, что использовали, и будут использовать взятки для решений своих проблем, фактически они приспосабливают свою мораль и нравственность к условиям взаимодействий с органами власти, которые сложились в нашей стране. Они понимают, что очень многие граждане дают взятки, и никто из них не в состоянии изменить эту социальную реальность. Поэтому и для граждан дачи взяток государственным служащим довольно часто являются рациональным выбором, необходимым для эффективной адаптации к сложившейся в нашей стране социальной реальности.
Мотивы граждан давать взятки довольно разнообразны, они не сводятся только к предоставлению им за неформальную оплату государственных услуг. В частности, во взаимодействии водителей с ГИБДД взятка является удобным и наиболее распространенным способом разрешения проблемных ситуаций на дороге (в случаях действительного нарушения правил водителем), позволяющим гражданам экономить ресурсы времени и денег, меньше переживать по поводу случившегося.
Взятка может даваться гражданами за то, чтобы государственные служащие просто не выполняли своих функций, т.е. за то, чтобы соответствующей услуги им не оказывалось. Так происходит, например, когда граждане за взятки получают талоны техосмотра своих автомобилей в ГИБДД. При этом техосмотр автомобилей почти никогда не проводится, эти талоны можно получить вообще без предъявления автомобилей инспекторам ГИБДД. Это очень распространённая в нашей стране практика. В такой ситуации ГИБДД не выполняет возложенные на эту службу функции контроля технического состояния транспортных средств, что следует оценить как одну из форм коррупции в этой государственной службе.
Нередко государственные служащие сознательно ставят обращающихся к ним граждан в безвыходные ситуации, явно или неявно вымогая у них взятки. Но при этом государственные служащие очень редко прямо предлагают гражданам заплатить им ту или иную сумму денег за решения их проблем. Причина в том, что при явном вымогательстве взятки государственный служащий сильно рискует получить уголовное преследование за совершение таких действий. Поэтому чаще всего государственные служащие демонстрируют гражданам безвыходность их положения и вынуждают их самих догадаться о необходимости дачи взятки.
Чаще всего, взятка даётся не в тот момент, когда граждане догадываются о таких желаниях государственных служащих, а несколько позже, когда обе стороны найдут способ передать взятку без высокого риска для обеих сторон получить уголовное преследование за это действие. Поэтому взятки даются тайно, денежные средства нередко маскируются какими-то малоценными подарками, которые взятками не считаются, используются посредники, которые меньше рискуют получить уголовное преследование, потому что у них нет личной заинтересованности в решениях проблем граждан и т.п.
В проведённом исследовании граждане, чаще всего, утверждали, что в самом офисе органа государственной власти дать взятку государственному служащему невозможно. И тогда граждане используют свои социальные связи, знакомства, неформальные отношения для того, чтобы найти наиболее оптимальный в той или иной ситуации способ дать взятку. Нередко гражданам помогают их родственники и друзья, а не только знакомые. Но в исследовании встретились и описания случаев, когда граждане, не боясь уголовной ответственности или будучи буквально измотанными процедурами решений своих проблем в органах власти, предлагали взятки непосредственно государственным служащим прямо на их рабочих местах. Во многих случаях такие взятки решали проблемы граждан, и потому ни сами граждане, ни государственные служащие не были заинтересованы в проведении уголовных преследований за совершённые коррупционные действия.
Во многих случаях граждане имеют возможность обсудить размеры взяток и договориться об их приемлемых размерах. Государственные служащие, в большинстве своём, понимают реальное материальное положение граждан, которые готовы дать им взятки, но при этом не отказываются даже от взяток небольших размеров. Такие взятки являются скорее не платой за те или иные услуги, а выражением подчинения граждан установленным в органах власти неформальным правилам и порядкам. Получается, что каждый гражданин платит взятку в соответствии со своими возможностями, т.е. государственными служащими соблюдается определённая социальная справедливость, находящая понимание у граждан. Справедливость понимается обеими сторонами и как осуществление за взятки какого-то учёта личностных характеристик конкретных граждан. Государственные служащие, стремясь облегчить их положение, могут за взятки существенно сократить сроки принятия решений проблем граждан, пропустить их без очереди, помочь им оформить те или иные документы и т.п. Справедливость в понимании и граждан, и государственных служащих реализуется ещё и в том, что за небольшие взятки оказываются небольшие услуги, а за крупные взятки – много более существенные.
Весьма часто для уравнивания социальных статусов с государственными служащими граждане используют взятки.
Взятка в таком случае означает, что не государственный служащий теперь определяет положение гражданина, а гражданин заставляет государственного служащего подчиниться своим желаниям. В этом смысле взятка обеспечивает господство гражданина над государственным служащим. Правда, при этом сами проблемы нередко специально создаются государственными служащими, чтобы получать взятки, так что это господство граждан над ними является ими же и спровоцированным.
Коммерческие отношения в нашей стране становятся всё более привычными для граждан. Они обратили внимание на то, что отношения продавца и покупателя, отношения поставщика услуг и их получателя реализуют во многом равенство статусов сторон, которое обеспечивается актом обмена товара или услуги на деньги. Поэтому многие участники исследования не возражали против коммерциализации взаимодействий граждан с органами власти, например, они не возражали или позитивно относились к легализации деятельности посредников между гражданами и органами власти. В этих случаях для граждан остаётся только один фактор неравенства социальных статусов – это различия в уровнях благосостояния граждан. Но эти различия стали уже довольно привычными у наших граждан и воспринимаются ими как менее существенные, чем отношения господства государственных служащих над гражданами.
В современных условиях взятки гражданами чаще всего даются в денежных формах, подарки государственным служащим редко бывают ценными, а не ценные – не рассматриваются ни гражданами, ни государственными служащими, их получившими, как взятки, а скорее как просто выражение благодарности за их участие в решениях проблем граждан. Взятка является фактически единственным средством для гражданина, не обладающего особыми социальными связями, занять по отношению к государственному служащему господствующее положение, заставить его выполнить необходимое гражданину достаточно быстро и качественно. Но во многом взятка лишь создаёт иллюзию доминирования граждан над государственными служащими, потому что последние нередко сами выстраивают ситуации взаимодействия с гражданами так, чтобы получить взятки, а, кроме того, взятки приводят к обогащению государственных служащих и решают каждую проблему только один раз, в следующий раз снова понадобится взятка. Если социальные статусы граждан и государственных служащих и выравниваются, то только в одном конкретном их взаимодействии, когда с помощью взятки гражданин заставляет государственного служащего решить его проблему. Социальные позиции государственных служащих в органах власти позволяют им доминировать над гражданами, постоянно воспроизводя ситуации вынуждения граждан давать им взятки. Практически все описанные гражданами в проведённом исследовании неформальные действия государственных служащих в реальности направлены на увеличение разрыва в их социальных статусах с гражданами.
Проблемы в своих взаимоотношениях с органами государственной власти российские граждане редко воспринимают как какие-то барьеры, препятствующие осуществлению ими своих прав и свобод, обеспечению их интересов и т.п. Очень часто эти проблемы воспринимаются гражданами как элементы социальной среды, в которой они живут, как социальные условия, к которым им следует адаптироваться. Именно поэтому столь часто российские граждане проявляют терпение и подчиняются даже трудновыполнимым требованиям государственных служащих, чтобы решить свои проблемы. И именно поэтому они столь редко обращаются в суды и вышестоящие организации с целью изменить социальные условия решений своих проблем. Нередко в таких ситуациях для российских граждан представляется выгодным не менять ничего существенного в их взаимоотношениях с органами власти и управления: они умеют неформальными методами решать свои проблемы в этих органах, а в то, что эти проблемы можно будет реально решать в точном соответствии с нормами законов, – не верят. Поэтому подавляющее большинство граждан пытается найти способы благоприятного разрешений ситуаций взаимодействия с государственными служащими только для себя лично, они не думают и не хотят, чаще всего, думать, как обеспечить решения аналогичных проблем для других граждан.
Некоторые предложения по улучшению обслуживания граждан в органах власти участники исследования высказывали. Большинство этих предложений были пожеланиями для органов власти разобраться в процедурах, осуществляемых при взаимодействиях с гражданами, сократить и исключить повторы малопонятных гражданам действий государственных служащих. Но с позиций руководителей органов власти большинство этих действий имеет своё обоснование, юридическую и административную логику, не позволяющих в ближайший период принять предложения граждан. Участники исследования из Москвы и Санкт-Петербурга, лидирующих в нашей стране по уровню материального достатка, неоднократно высказывали предложения по расширению внедрения коммерческих услуг в тех областях, где услуги традиционно для нашей страны оказывали и оказывают органы власти. Эти граждане имеют возможности постоянно сравнивать уровни обслуживания и комфорта помещений в коммерческих организациях с уровнями обслуживания и комфорта помещений органов власти. Все без исключения сравнения граждан, принявших участие в исследовании, были в пользу коммерческих организаций. По-видимому, представления граждан о невозможности существенных улучшений в обслуживании в органах власти приводили их к предложениям заменять государственные услуги частными. В частности, многие участники исследования не возражали или позитивно относились к деятельности посредников между гражданами и органами власти, которые за определённые гонорары решают проблемы их взаимодействий, а также к организации коммерческих МРЭО, оказывающих те же самые государственные услуги по регистрации и снятию с учёта автомобилей, что и государственные МРЭО, только за деньги.
Участники исследования довольно часто отмечали, что в нашей стране для оформления заграничного паспорта существенно проще, хотя и намного дороже, обратиться в туристическое агентство или какую-то другую организацию, которая может его оформить на коммерческих условиях. Но коммерциализация получения загранпаспортов приводит к соответствующим изменениям и в работе ФМС МВД РФ, потому что соответствующие инспекторы понимают, что могут получать существенные дополнительные доходы просто от выполнения своих должностных обязанностей, только доходы эти будут нелегальные. Но большинство инспекторов ФМС это не останавливает, они в ускоренном порядке оформляют документы тем, кто дал им взятки, а из-за этого те, кто взяток не давал, получают свои загранпаспорта позже определённых законом сроков. Такие явления в ФМС следует оценивать как коррупционные, потому что в этом органе власти систематически нарушаются универсалистские принципы оказания услуг гражданам, преимущество предоставляется тем, кто через посредников или непосредственно инспекторам дал взятки за выполнение ими государственной функции. Но коррупционной должна быть признана и деятельность коммерческих организаций, оформляющих заграничные паспорта по легальным договорам с гражданами, но в сроки, существенно более короткие, чем определённые нормами законов и за оплату таких услуг, которая существенно превышает размер государственной пошлины. Вполне обоснованными являются подозрения в том, что такие организации систематически нарушают нормы законов при оформлении заграничных паспортов, а денежные суммы, превышающие размеры государственных пошлин, незаконно распределяют между участниками такой сомнительной коммерческой деятельности. Этот пример показывает, что реализация предложений граждан по расширению оказания коммерческих услуг для реализации тех или иных функций органов власти может приводить не к повышению уровня соблюдения норм законов и снижению уровня коррупции, а к обратным результатам.
Граждане нередко не помогают друг другу решать свои проблемы в органах власти, а конкурируют и довольно жёстко между собой за возможности получения таких решений. В отличие от граждан государственные служащие существенно чаще проявляют солидарность друг с другом, взаимодействуют с гражданами, чаще всего, как единая корпорация с общими интересами, что усиливает возможности их доминирования над гражданами.
Участвовавшие в исследовании граждане нередко указывали на наличие очередей при их обращениях в органы государственной власти. По старой советской традиции многие российские граждане считают их вполне естественным явлением и радуются, когда какие-то проблемы удаётся решить без очередей. Очереди заставляют граждан терять много времени для решений своих проблем, нередко являются средством обеспечения господства над ними государственных служащих при исполнении ими своих обязанностей в органах власти и управления. Государственные служащие чаще всего с помощью очередей действительно обеспечивают зависимость граждан от них, которая нередко приводит к унижениям граждан. Очень часто очереди в органах государственной власти и управления становятся средством психологического давления на граждан, вызывают у них чувства раздражения и беспомощности перед государственными служащими.
В ситуациях очередей граждане нередко проявляют не солидарность друг с другом, а пытаются решать свои проблемы за счёт других, пытаются теми или иными способами обойти очереди. В исследовании были описаны случаи, когда граждане помогали друг другу преодолеть очереди, но не бескорыстно, а за определённую плату. Так происходит, например, когда кто-то рано утром занимает очередь в орган власти, а потом продаёт в буквальном смысле эту очередь тем, кто не имел возможности так рано в эту очередь встать. Получается, что очереди в органах власти и управления приносят неформальные доходы не только работающим в них государственным служащим, но и некоторым предприимчивым гражданам.
Нередко организацией очередей в органах власти государственные служащие вынуждают граждан давать им взятки. И именно нежелание находиться в очередях и терять время очень часто приводит граждан к желаниям давать взятки в органах власти и управления для решений своих проблем. Во многих случаях граждане отмечали, что при более эффективной работе государственных служащих очередей в их органах власти и управления могло бы не быть. И поэтому участники исследования нередко приходили к выводам, что очереди выгодны государственным служащим и специально ими поддерживаются. Целью создания очередей, как отмечали некоторые участники исследования, является создание дефицита услуг государственных служащих, который будет способствовать подчинённому положению граждан в их органе власти и управления, нередко будет приводить их к желанию дать взятку и т.п. В результате корпорация государственных служащих успешно навязывает гражданам очереди при обращениях в органы власти, а граждане не имеют никаких ресурсов, кроме выстраивания партикулярных отношений с конкретными государственными служащими, чтобы противодействовать очередям, добиваться их отсутствия.
Участвовавшие в исследовании граждане отмечали сложность процедур решений их проблем в органах власти, их запутанность, необходимость обращения в различные организации и их подразделения для сбора документов при решении какой-то одной проблемы. Нередко граждане отмечали сложности процедур оплаты государственных пошлин для оформления паспортов и тех или иных документов. Им, как правило, трудно заполнять от руки квитанции с большим числом цифр в номерах счетов государственных пошлин, а также очереди, которые приходится отстаивать для оплаты этих пошлин в отделениях Сбербанка. Довольно часто граждане отмечали, что сроки действия документов, которые им приходится собирать для решений своих проблем, очень короткие и не согласованы с процедурами оформления финального, окончательного документа. Многие бюрократические требования к ним представляются гражданам излишними. В некоторых случаях граждане отмечали, что сами нормы российских законов создают им дополнительные трудности в решениях проблем в органах власти и управления. Например, по сообщениям участников проведённого исследования, отсутствует возможность продления регистрации в Российской Федерации, выдаваемой на три месяца. Для решения этой проблемы части опрошенных приходится каждые три месяца выезжать за пределы Российской Федерации и въезжать обратно.
В соответствии с данными исследования государственные служащие в ответ на указания гражданами на описанные выше и некоторые другие сложности получения решений их проблем справедливо утверждают, что не они придумали такие трудности для граждан, нередко ссылаются на нормы законов, утверждают, что они обязаны эти нормы точно соблюдать. Но реально государственные служащие нормы законов не всегда соблюдают, нередко они стремятся использовать сложности этих норм и желания граждан решать свои проблемы в собственных интересах. Исследование не выявило какого-то интереса государственных служащих содействовать изменению норм законов в направлении упрощения и повышения эффективности процедур осуществления взаимодействий с ними граждан.
Все сложности получений решений своих проблем в органах власти не формируют и у граждан желаний поиска каких-то легальных упрощений норм законов, представляющих способы осуществления таких решений. Граждане, скорее всего, уверены, что любые изменения норм законодательства приведут не к их исполнению, а лишь к изменениям неформальных правил взаимодействий с государственными служащими, потребуют от граждан дополнительных усилий и времени на поиск и освоение этих неформальных правил. Такие дополнительные затраты своего интеллекта и других ресурсов большинству граждан представляются нерациональными. Напротив, для граждан вполне рациональной является поддержка действующих в настоящий период неформальных норм и правил взаимодействий с государственными служащими, включая коррупционные, которыми, например, являются взятки. Рациональность такой поддержки заключается в том, что в сложившихся неформальных взаимодействиях и граждане, и государственные служащие получают определённые выгоды. Граждане могут в таких взаимодействиях реально решать свои проблемы в органах власти, а в точном соответствии с нормами законов эти цели остаются недостижимыми. Государственные служащие за счёт взяток могут повышать уровень своего благосостояния, а при осуществлении контактов с гражданами получать моральное удовлетворение от подтверждения своего более высокого социального статуса.
Проведённое Фондом ИНДЕМ исследование подтвердило гипотезу о доминировании партикулярных отношений во взаимодействиях граждан с государственными служащими. Эти партикулярные отношения стали неформальной нормой таких отношений, они поддерживают коррупцию в этих отношениях и противодействуют изменениям их в сторону расширения использования универсалистских принципов, строгого следования нормам законов, положений и инструкций. В результате и сами нормативно-правовые документы не описывают реальные процедуры решений проблем граждан в органах власти. Включить в такие документы описания этих реальных процедур настоящий период не представляется возможным в силу неформального и коррупционного характера этих процедур. А это, в свою очередь, делает рациональным не следовать нормам законов, нарушать их во взаимодействиях граждан с государственными служащими.
Для реального изменения процедур взаимодействий граждан с государственными служащими с целью систематического исполнения правовых норм обеими сторонами этих взаимодействий и снижения в них уровня коррупции, необходимо на практике, а не только формально в текстах законов и других нормативно-правовых актов, уравнять социальные статусы граждан и государственных служащих. Никакие административные мероприятия, направленные на снижение так называемых административных барьеров этой цели реализовать не смогут, потому что самый низкий административный барьер означает признание господства государственных служащих над гражданами. Величина этого барьера будет иметь второстепенное значение, потому что для выравнивания социальных статусов или для собственного доминирования над государственными служащими граждане будут использовать те же самые способы, которые были описаны выше. А государственные служащие будут организовывать свои взаимодействия с гражданами так, чтобы ими постоянно осуществлялись попытки уравнивания социальных статусов с помощью дачи взяток, оказания каких-то услуг, или других коррупционных действий.
Какими могут быть реальные стратегии обеспечения равенства социальных статусов во взаимодействиях граждан с государственными служащими, сами граждане не представляют, а руководители органов власти и управления не разрабатывают. Поэтому в проведённом социологическом исследовании таких конкретных предложений зафиксировано не было.
После разработки и внедрения в нашем обществе и государстве стратегий таких трансформаций, которые окажутся способными реально обеспечить равенство социальных статусов во взаимодействиях граждан с государственными служащими социологами могут быть сделаны некоторые оценки возможностей и эффектов реализации такого рода стратегий. Предварительно можно рекомендовать включать в такие стратегии обеспечение соответствия действий государственных служащих целям государственных политик их органов власти, повышение уровня ответственности государственных служащих за решения проблем граждан, постепенное исключение из практики взаимодействий граждан с органами власти и управления случаев, когда проблемы гражданам создаются самими этими органами, заявительный характер регистраций граждан, уменьшение числа функций государственных органов по регулированию тех или иных сфер деятельности с постепенной передачей их организациям частного бизнеса и ассоциациям граждан, разработка норм законов, инструкций, положений и других нормативно-правовых актов, определяющих взаимодействие граждан с органами власти и управления, на основе глубоких исследований и с участием активных граждан и представителей их ассоциаций. Можно надеяться, что проведённое исследование является одним из шагов на стратегическом направлении противодействия коррупции в нашей стране.
© В. Римский, 2008.
[1] Римский Владимир Львович – заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ.
[2] Опубликовано в журнале «Общественные науки и современность». 2008. № 5. – С. 59-67.
[3] Более подробно методы и результаты этого исследования Фонда ИНДЕМ описаны в статье Римского В.Л. Взаимодействие с органами власти в восприятии граждан / Преодоление бюрократических барьеров в сфере миграции и дорожного движения: научный доклад по материалам проекта «Преодоление бюрократических барьеров в Федеральной миграционной службе МВД РФ и ГИБДД МВД РФ» / [Сатаров Г.А. и др.]. - М.: Фонд ИНДЕМ, 2007. – С. 58-152.