Бюрократия, клиентелизм и коррупция в России[1]
Владимир Львович Римский,
заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ
Коррупция – это довольно сложное и неоднозначно понимаемое понятие. Оно описывает социальное явление, которое развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Поэтому для достижения полного и глубокого понимания коррупции необходимо исследовать детали социальных практик, связанных с коррупцией, представления о ней и соответствующие стереотипы сознания, а также эмоциональное восприятие проявлений коррупции.
В силу скрытого характера многих факторов коррупции, явного и неявного противодействия их выявлению самими субъектами коррупции, её объективное и всестороннее описание в виде системы элементов и их взаимосвязей сильно затрудняется и пока, фактически, не получено. Тем не менее, многие фрагменты российской коррупционной системы уже изучены и даже их краткие описания могут дать представление о её системном характере[2].
В советский период в нашей стране пропаганда распространяла и навязывала обществу представление о том, что коррупция – это взяточничество. Большинству граждан в это было довольно легко поверить, поскольку для них единственной формой коррупции, в которую они или их близкие, знакомые и коллеги были вовлечены, действительно являлось взяточничество. Но такое внимание к одной из форм коррупции и в советский период, и, особенно, в современный, представляет как малозначимые или даже вполне допустимые другие, часто более опасные для общества и государства формы коррупции.
В постсоветский период с развитием денежного обращения, фондового рынка и рынка ценных бумаг, предоставления гражданам возможностей приобретать и владеть любой собственностью, в том числе, недвижимостью и средствами производства, наибольшие финансовые потери для общества и государства стали приносить коррупционные сделки, связанные с перераспределением и нецелевым использованием бюджетных финансовых средств, а также недоплатой налогов. Многие из этих коррупционных сделок производятся без нарушений законов в пределах полномочий участвующих в них должностных лиц. Взятки в таких условиях остались во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками, но чем выше социальный статус участников коррупционных действий, тем больше у них возможностей и тем чаще они стремятся не прибегать ко взяткам, а получать свои нелегальные доходы без нарушений законов.
Коррупция может проявляться в преступлениях, правонарушениях и различных этических отклонениях в поведении. С другой стороны, коррупция может проявляться в использовании должностным лицом своего статуса для получения незаконных преимуществ (что означает продажность этого должностного лица), либо в предоставлении таких преимуществ другому или другим должностным лицам (что означает их подкупаемость) или гражданам, должностей не занимающих. Довольно часто коррупция проявляется в прямом воровстве денег или иных государственных или общественных ресурсов.
Многие действия, оцениваемые, как правило, как коррупционные, производятся без нарушения законодательства, в рамках предоставленных должностным лицам полномочий и не всегда можно юридически доказать личную выгоду для этих должностных лиц, связанную с совершением таких действий. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения общего уровня коррупции. Кроме того, квалификация тех или иных современных социальных практик как коррупционных действий почти всегда является субъективной, проводится по субъективным критериям, в соответствии с принятыми в том или ином регионе стереотипами отношения к коррупции и т.п.
Современные определения коррупции не связывают её непосредственно с уголовными преступлениями, хотя и не исключают таких возможностей. Более адекватным современной ситуации можно считать, например, следующее определение коррупции, используемое в практике деятельности органов Европейского Союза:
· Коррупция – это использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими (например, депутатами), либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких-то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ.
В этом определении сделана попытка описать все наиболее часто относимые к коррупции варианты действий должностных лиц и служащих. И, хотя это определение не решает всех проблем квалификации коррупционных действий, оно лучше, чем чисто юридическое описывает современное понимание коррупции.
Коррупция в результате развития нашего общества и государства становится всё более разнообразной, и потому она описывается и изучается с разных позиций, которые можно назвать разными пониманиями коррупции. Наиболее известными концепциями или пониманиями коррупции являются следующие.
· Юридическое понимание коррупции. Оно включено в нормы законодательства, например, в Уголовный кодекс РФ. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления сводятся к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т.п.). Выгодами имущественного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п.
· Экономическое понимание коррупции. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и потери других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития экономики страны в целом, а также в некоторых случаях – для развития социальной сферы. По уровню финансовых потерь чаще всего оценивается опасность тех или иных коррупционных действий.
· Понимание коррупции с позиций управления. К коррупции в таком понимании чаще всего относится нарушение или разрушение нормального, нормативного, описанного в Конституции РФ, законах и других нормативных документах, государственного или муниципального управления, нередко приводящее к системной неэффективности управления в результате того, что личные или корпоративные интересы начинают доминировать над государственными и общественными.
· Социологическое понимание коррупции. Коррупцией в таком понимании, чаще всего, считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Процедуры решений таких проблем нередко связываются с фаворитизмом и клиентелизмом, особенно в области принятия кадровых решений и последующего содействия деятельности получившим таким образом свои назначения должностным лицам.
Каждое из приведённых пониманий коррупции является ограниченным, но содержит те или иные существенные признаки современной коррупции и потому все они в совокупности довольно полно описывают современную коррупцию.
В российском государственном управлении и в правоохранительных органах доминирует юридическое понимание коррупции. Поэтому в публичных заявлениях политиков и государственных деятелей коррупция связывается с совершением преступлений, со взяточничеством, а потому с уголовными преследованиями и арестами вовлечённых в такого рода действия должностных лиц. Считается, что чем выше их должности, тем больших успехов достигают правоохранительные органы в борьбе с коррупцией. Адаптируя такое понимание коррупции, средства массовой информации стремятся представить как сенсации сведения об арестах и судебных преследованиях за коррупцию, особенно, высоких должностных лиц. При этом повседневная коррупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чиновниками, которое очень редко наказывается. В публичной сфере и в средствах массовой информации пропагандируется идея полной неискоренимости коррупции в нашей стране. Противодействие коррупции в таких условиях оказывается совершенно неэффективным, уровень коррупции растёт.
Определённая ограниченность юридического понимания коррупции проявляется, в частности в том, что в уголовном законодательстве Российской Федерации коррупция является не самостоятельным, а собирательным составом преступления, охватывающим ряд должностных преступлений таких, как взяточничество и злоупотребление служебным положением. Таким образом, коррупция в настоящий период не имеет точного и чёткого юридического определения, что создаёт препятствия для юридической квалификации коррупционных действий на практике. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения общего уровня коррупции. Вполне вероятно, что в силу сложности коррупции, как социального явления, точного и чёткого её определения сформулировать вообще невозможно, что создаёт дополнительные трудности в противодействии коррупции.
В последний период в публичной сфере всё чаще проявляется экономическое понимание коррупции: экономические потери от неё связываются в публичных заявлениях должностных лиц и средствах массовой информации с проблемами развития российской экономики и невысоким уровнем внешних и внутренних инвестиций в неё. Строятся математические модели коррупции, разрабатываются программы антикоррупционной деятельности, во многом игнорирующие мотивы и реальные процедуры коррупционных действий, особенности коррупционных связей и отношений в нашем обществе. В результате коррупция всё более воспринимается в органах власти и управления, а через средства массовой информации и во всём обществе, как незаконная или аморальная экономическая деятельность, связанная с получением финансовых или материальных ресурсов теми, кто в неё вовлечён. А на практике обсуждение коррупции чаще всего сводится к обсуждению взяточничества в тех или иных формах. Причина понятна – именно взятка наглядно и конкретно показывает финансовые или материальные ресурсы, ради которых коррупционеры вступают в коррупционные связи и отношения. Такое понимание коррупции лоббируют в России некоторые потенциальные крупные инвесторы, для которых коррупционные издержки входа на российский рынок и ведения дел на нём становятся слишком высокими.
Другие концепции коррупции, другие её понимания очень слабо представлены в российской публичной сфере. А поскольку они описывают не менее существенные характеристики современной российской коррупции, чем юридическая и экономическая её концепции, у граждан, бизнесменов и чиновников формируются неадекватные представления и неполные знания о коррупции и её негативных последствиях. В свою очередь неадекватность представления и неполнота знаний о коррупции у граждан, бизнесменов и чиновников способствует повышению уровня коррупции в России.
Специфика российской коррупции в том, что она сильно связана с бюрократической системой государственного управления, которая с одной стороны формирует наиболее опасные для государства и общества формы коррупции, а с другой – нередко способствует переносу, копированию таких коррупционных практик в сферы частного бизнеса и некоммерческой деятельности.
Анализ практики российского государственного управления последнего периода показывает, что бюрократическое государственное управление рассматривается руководством страны как единственно возможное и как образец эффективности администрирования. Иначе трудно объяснить такую его приверженность постоянным реформам структуры и форм организации администрации Президента РФ, правительства РФ, министерств и ведомств, мотивируемую в средствах массовой информации как стремление улучшить управление теми или иными отраслями, обеспечить решение тех или иных общественных проблем.
В соответствии с нормативными моделями бюрократии политическое руководство страны действительно могло бы рассчитывать на улучшение государственного управления при оптимизации её структуры и форм организации. Одна из общепризнанных моделей бюрократического управления как самого рационального и абсолютно необходимого для управления обществом принадлежит, как известно, Максу Веберу.[3] В соответствии с этой моделью деятельность бюрократии подразумевает формирование иерархии чиновников, при которой нижестоящие в этой иерархии чиновники подчинены вышестоящим и обязаны неукоснительно выполнять распоряжения своих начальников, все члены бюрократической иерархии должны починяться только безличному порядку, установленному законом, техническими правилами и другими нормами, этот безличный порядок исключает подчинение личности начальника, предполагает подчинение только в рамках деловой компетенции, сама эта компетенция должна быть объективно разграничена в рамках служебных обязанностей и уровня квалификации, предполагает также полное отчуждение чиновников от средств управления и приобретения собственности, служебного имущества от личного, исключение личного присвоения места службы и другое. По мысли Макса Вебера так организованная система управления государством и крупным бизнесом является наиболее совершенной «в смысле точности, постоянства, дисциплины, подтянутости и надежности, интенсивности и экстенсивности труда, в его формально универсальной применимости к любым задачам… Бюрократическое правление означает господство на основе знания — в этом заключается его специфически рациональная основа».[4]
Первый Президент РФ Борис Ельцин осуществлял управление государством с помощью бюрократической системы, и нынешний Президент РФ Владимир Путин продолжает эту традицию, стремясь усилить воздействие бюрократии на принятие и исполнение государственных решений. Но в практике государственного управления России все веберовские принципы рациональной бюрократии постоянно нарушаются и дополняются некоторыми особенностями.
В частности, к социокультурной специфике России можно отнести то, что в течение многих столетий её истории власть не была вообще отделена от собственности. Так, великие князья и цари Московской Руси являлись в полной мере собственниками своей страны. Так на Руси и в монархической России не было граждан, все были подданными государей. В период Киевской Руси князья владели и людьми и территориями, на которых они проживали, делили территории на части для одаривания своих поданных, и для наделения властью своих детей, что вело к усилению феодальной раздробленности. В дальнейшем разделение власти в России на власть, отправляемую как суверенитет, и власть, отправляемую как собственность, проходило значительно медленнее, чем в западных странах, и в настоящий период еще не может считаться завершенным[5].
И в советский период в России любые социальные группы, за исключением отдельных их представителей, не отличались по уровню своих свобод: они все фактически не были гражданами, а оставались подданными государства, в а некоторые периоды – даже только его первых лиц. Советская система государственной власти и управления строилась именно на власти бюрократии[6], хотя идеологические работники КПСС постоянно пытались доказать наличие в СССР власти народа. В таких условиях бюрократии в России до самого окончания советского периода не требовались формальные основания владения собственностью. Вся собственность была государственной, а распоряжалась ею бюрократия. И подобное распоряжение собственностью фактически могло быть приравнено к владению ей: любые решения относительно собственности, называемой государственной, на деле в советский период принимались исключительно в интересах советской бюрократии, которую чаще называли партийно-хозяйственной номенклатурой.
Фактически в советский период государство в России было единственным реальным собственником и распорядителем различных видов общественных ресурсов, обладавших возможностями накопления и возобновления в процессе осуществления социальных взаимодействий в экономической, финансовой, общественной, политической и других видах деятельности. В аспекте доминирования и господства в обществе эти ресурсы использовались и используются государством как капиталы.[7] Как известно, в соответствии с концепцией Пьера Бурдье: «Государство есть завершение процесса концентрации различных видов капитала: физического принуждения или средств насилия (армия, полиция), экономического, культурного или, точнее, информационного, символического — концентрации, которая сама по себе делает из государства владельца определенного рода метакапитала, дающего власть над другими видами капитала и над их владельцами».[8]
Наиболее известным является экономический капитал, т.е. ресурсы, имеющие экономическую природу, к которым можно отнести деньги и товары в широком смысле этих понятий. Ресурсы, имеющие культурную природу, в частности, образование и уровень культуры, можно рассматривать как культурный капитал. Накопленную и сконцентрированную информацию можно рассматривать как информационный капитал, получающий всё большее значение в современных системах управления крупными системами, включая государство и бизнес. Информационный капитал включает и средства производства, преобразования, передачи и воспроизведения информации, к которым относятся средства массовой информации, архивы, библиотеки, почта, телеграф, телефон и т.д. К капиталу физического принуждения можно отнести силовые структуры государства: армию, внутренние войска, милицию, секретные службы и т.д. Но прямое физическое насилие за многотысячелетнюю историю человечества постепенно заменилось (за исключением кризисных ситуаций) на символическое. Под символическим капиталом можно понимать ресурсы, обладание которыми признается обществом в качестве прав на господство, т.е. должности, звания, награды, дипломы, удостоверения, престиж, репутация, почести и т.п.[9]
Советская политическая система фактически монополизировала и сконцентрировала во властных структурах все эти основные и даже не основные капиталы, образовав тем самым единый капитал государственной власти. Именно им распоряжалась партийно-государственная номенклатура, присваивавшая соответствующие своей позиции материальные и культурные блага.[10]
Период российских реформ бюрократия восприняла просто как формальное изменение способа распоряжения собственностью в государстве: необходимо было из государственной собственности выделить частную, распоряжаться которой можно было, только владея ею или ставя её собственников под контроль бюрократии. И после нескольких лет определенного ослабления власти конкретных чиновников ещё во времена президентства Бориса Ельцина бывшие и нынешние, хотя и не все, бюрократы успешно возвратили себе контроль над собственностью в России через владение ею, вытеснив временных собственников периода начала реформ, и установив контроль оставшихся частных собственников.
Российская бюрократия по итогам посткоммунистического периода развития страны оказалась сильнее новых демократических институтов: их установление не привело к отделению собственности от власти, а с помощью разнообразных коррупционных схем представители бюрократии, во многом сформировавшейся еще в советский период, эту собственность контролируют и в некоторых случаях ею прямо распоряжаются. Поэтому, в частности, ни один крупный бизнес в стране не может быть успешен без его подконтрольности власти.
В России неразделённость власти и собственности, а также доминирование бюрократической реальности в системе принятия государственных решений существенно способствуют развитию и расширению коррупции.
В нашей стране коррупция уже давно стала своеобразной нормой в политике, экономике и общественной жизни, она является составной частью практик в политике, экономике и общественной жизни.
Российскую коррупцию более адекватно характеризуют, по-видимому, самые старые, даже древние представления об этом явлении. По одной из исторических версий термин «коррупция» произошёл от сочетания латинских слов «correi» – корреальность, солидарность – и «rumpere» – ломать, повреждать, нарушать, отменять. Образовавшийся самостоятельный термин «corrumpere» применялся в Римском праве для определения деятельности нескольких лиц, целью которых являлась «порча» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.[11] Другой ведущий признак коррупции отражает определение Николо Макиавелли, понимавшего коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах,[12] которые могут быть как личными, так и корпоративными, т.е. интересами каких-то корпораций, коммерческих или финансовых структур.
Наиболее адекватным российским условиям, по-видимому, является признание коррупционными любых действий, нарушающих нормальное, нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и страны в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным. Нормальным, нормативным регулированием и развитием той или иной сферы деятельности и страны в целом можно считать такое, которое к настоящему периоду зафиксировано в действующих международных документах и соглашениях, планах и программах развития нашей страны, её отдельных отраслей и регионов, в Конституции РФ и принятых на её основе законах и других нормативных документах.
Коррупцией поэтому следует считать осуществляемое любыми способами и при любых условиях извлечение выгоды из своего положения в системе государственной власти или из связанного с ним своего общественного статуса в корыстных целях. Коррупцией в этом смысле следует признавать не только незаконные, но и неэтичные действия, а также действия, признаваемые в нашем обществе несправедливыми. Безусловно, юридически наказуемыми могут являться только действия, нарушающие нормы закона, но коррупция ими не исчерпывается: возможность юридической квалификации коррупционных действий не должна быть единственным её признаком.
К коррупции следует относить любые действия, способствующие разложению государственной власти и системы государственного управления, способствующие разрушению механизмов, обеспечивающих функционирование властных структур в общественных интересах при формировании и укреплении механизмов их функционирования исключительно в личных или корпоративных интересах, а также в интересах очень узких социальных групп и т.п.
Такое понимание коррупции способствует выявлению признаков её системности в нашем обществе и государстве, о чём свидетельствуют, например, следующие широко распространённые явления:[13]
1. государственная политика прямо диктуется частными и корпоративными интересами олигархических групп;
2. теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников;
3. нормой стало несоблюдение, уклонение от соблюдения законов во всех сферах деятельности;
4. исполнительная власть активно использует «теневые» формы мобилизации доходов и стимулирования граждан, бизнеса и нижестоящих чиновников для достижения желаемых результатов.
Как социальное явление российская коррупция возникает и поддерживается на уровне неформальных социальных связей, составляющих основу общества, она может быть обнаружена на всех уровнях управления им, а также в системах, обеспечивающих его саморегулирование. Коррупция в России во многом стала частью образа жизни граждан. Все они, независимо от социального статуса и занимаемых должностей, живут в условиях осуществления тех или иных коррупционных действий и процедур, на которые чаще всего их вынуждает власть, но иногда и сами граждане с готовностью прибегают к ним для решения разнообразных проблем. На уровне простых граждан коррупцией обычно являются взятки или использование в своих личных, семейных или клановых интересах тех или иных общественных благ. Возможностей коррупционных действий у чиновников и публичных политиков намного больше и сами коррупционные проявления намного разнообразнее.
Развитие бюрократической системы государственного управления в России стало одним из важнейших факторов формирования и расширения деятельности так называемых коррупционных сетей.[14] Деятельность коррупционных сетей[15] проявляется в формировании неформальных и нелегальных взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления в одном ведомстве или иной структуре, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и иными структурами. Эти взаимосвязи и взаимозависимости используются для систематического совершения коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения её нелегальных доходов или для получения конкурентных преимуществ финансово-кредитным и коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть, с целью последующего получения таких доходов.
Услуги корупционных сетей обычно востребуются и предоставляются в центрах принятия решений, относящихся к государственному управлению и бизнесу. Более того, многие лица, принимающие решения на различных уровнях системы управления государством и обществом, сами являются членами таких коррупционных сетей. Включение чиновников в коррупционные сети может происходить по-разному. Иногда коррупционные сети подкупают конкретных чиновников в интересах тех или иных конкретных структур, но гораздо чаще чиновники вынуждены включаться в сеть взаимных услуг без получения и передачи взяток, поскольку иначе они не смогут продолжать занимать свои должности. При этом принуждение к вовлечению в коррупционные сети для чиновников сопровождается корыстными интересами: как правило, они получают определённую долю доходов коррупционной сети в виде нелегальных выплат пропорционально своим статусам и ролям в коррупционных сделках.
Сети должностных лиц, связанных взаимными обязательствами, существовали и существуют во все времена и во всех странах. Особенность текущего периода развития России в том, что через эти коррупционные сети, а не через нормативные контрактные отношения между властью и бизнесом, проходит значительно большая доля валового национального продукта (ВНП), чем в развитых государствах. Анализ собственности и расходов чиновников российского государственного аппарата показывает, что их реальные доходы значительно превышают легальные. Более того, судя по уровню легальных доходов высокопоставленных российских чиновников, их теневые доходы, получаемые от коррупционных сетей, стали основной частью их реальных располагаемых доходов. Даже относительно честные чиновники, не берущие взяток ни за какие услуги, через коррупционные сети получают настолько значительные доли своих доходов, что не смогут существовать вне этих сетей и, соответственно, противостоять их реализации их корпоративных интересов. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами перед коррупционными сетями не меньше, чем интересами государства. В этом основная причина неэффективности государственного аппарата управления, и эта неэффективность прогрессирует.[16] При этом взяточничество перестало быть основной формой коррупции в России, поскольку оно уголовно наказуемо и намного менее эффективно, чем получение нелегальных доходов через участие в коррупционных сетях.
Главную опасность для общества представляет система взаимных обязательств, которая формируется через предоставление взаимных услуг в коррупционных сетях. Возможно, чиновникам представляется, что бизнесмены, приносящие им взятки или оказывающие те или иные услуги, всегда будут у них в подчинении. Но в определенный момент продолжение такого рода неформальных отношений заставляет чиновников выполнять требования этих бизнесменов или представителей других групп давления, поскольку чиновники через установление неформальных отношений оказываются включенными в систему взаимных обязательств. Как правило, взаимные услуги оказываются по добровольному соглашению сторон, но в крайних случаях одна из сторон прибегает к шантажу, угрозам применения компромата и другим средствам давления.
Каждая российская коррупционная сеть включает, как правило, три основные подсистемы: коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги; группу государственных или муниципальных чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений, а также силовое прикрытие или группу безопасности, в которую входят представители спецслужб и других правоохранительных органов. Такую группу часто называют «крышей» соответствующей коррупционной сети. В группу прикрытия входят чиновники, статус которых позволяет обеспечить принятие нужных решений. В коррупционных сетях, как правило, имеются и собственные службы безопасности, которые обеспечивают их деятельность. Важнейшая их функция – обеспечения неотвратимости наказания тем, кто пытается нарушить свои обязательства или вообще выйти из коррупционной сети. Такие службы часто действуют сначала через устрашение тех, кто должен быть наказан.
Поскольку большинство решений согласуется между рядами министерств, всегда возникают межведомственные коррупционные группы. По-видимому, самое страшное в российской коррупции – это помощь и поддержка чиновников одних министерств и ведомств чиновников других министерств и ведомств в коррупционной деятельности. В крупнейшие коррупционные сети входит не одно, а как минимум два – три министерства или ведомства. Представители каждого из них решают свои задачи в составе коррупционной сети, и за это получают соответствующее вознаграждение деньгами или услугами. Этот способ построения коррупционных сетей поддерживается общей настроенностью на коррупцию во всех министерствах и ведомствах, в которых недавно принятые на работу специалисты сравнительно быстро перенимают принципы и методы работы своих давно работающих коллег и их начальников. Во всех случаях наиболее эффективными являются коррупционные сети, выстроенные по единому плану, сознательно, с четким формулированием целей.
Конкретный состав и структура коррупционной сети чаще всего зависит от специфики тех областей, из которых она получает финансирование. В некоторых вариантах в состав коррупционных сетей включались высшие должностные лица крупнейших коммерческих банков, которые в настоящий период уже не существуют, высокопоставленные чиновники правительства РФ, региональных администраций, начиная с губернатора, его заместителей, высокопоставленных должностных лиц их аппаратов и некоторые другие. Чаще всего коррупционная сеть работает по замкнутому циклу: получение заказа, выделение финансирования, возврат финансовых средств в коррупционную сеть и снова – получение заказа. В осуществлении этих циклов решается главная задача деятельности коррупционной сети – обогащение её членов.
В настоящий период происходит постоянное расширение коррупционных сетей. Этот процесс идет через постоянное углубление и совершенствование коррупционных связей. Есть два основных способа формирования коррупционных сетей: снизу и сверху.
Снизу коррупционная сеть строится следующим образом. Любой относительно успешный бизнес в России в ходе своего развития для расширения требует выхода на более высокий уровень связей и контактов в среде чиновников. Фактически без прикрытия чиновников соответствующего уровня ни один бизнес в России не может быть успешен. Поиски связей и контактов среди чиновников проводятся бизнесменами по обычной хорошо отработанной схеме, через приглашения в рестораны, на отдых, преподнесение дорогих подарков, взяток и т.п. Как правило, у каждого чиновника набирается несколько фирм или банков, интересы которых он лоббирует. Если не хватает власти у этого чиновника, он сам начинает с использованием финансовой поддержки лоббируемых им структур искать тем же способом, что и они, связей с вышестоящими начальниками. Так постепенно местная или региональная коррупционная сеть вырастает до сети российского уровня. Таких сетей может быть много, одни и те же чиновники могут входить одновременно в несколько коррупционных сетей.
Сверху коррупционная сеть строится высокопоставленными чиновниками, которые отбирают своих подчиненных, обращаются к высокопоставленным чиновникам других ведомств с той же просьбой, иногда действуют с помощью приказов и т.п. Целью таких действий является кадровое обеспечение определенных операций, связанных с деятельностью формируемой коррупционной сети. Постепенно коррупционная сеть выстраивается сверху до того уровня, который обеспечивает непосредственное получение и распределение финансовых ресурсов, и, как правило, коррупционные сети дальше вниз не расширяются.
В России сложились весьма сложно организованные коррупционные сети, которые контролируют весьма значительные ресурсы. Опишем кратко один из примеров крупной коррупционной сети, во многом определяющей политику в нескольких регионах страны.[17] Её центром является одна из крупных коммерческих кампаний, которая оформлена в виде системы многих структур, в том числе, и оффшорных. Эта кампания принадлежит одному эмигранту, двум главарям преступных группировок и двум очень влиятельным бизнесменам. Эти бизнесмены являются исполнительными директорами кампании. По объёму своего бизнеса эта кампания сравнима с крупнейшими российскими финансово-промышленными группами. Эта кампания полностью владеет одним из субъектов Российской Федерации, т.е. полностью определяют результаты выборов, законодательный процесс, контролируют правоохранительные органы и весь крупный и средний бизнес в этом регионе. Через этот субъект Российской Федерации кампания поддерживает общественно-политическое движение определенной политической ориентации. Кампания владеет очень крупным бизнесом в другом регионе и через губернатора этого региона поддерживает другое общественно-политическое движение противоположной политической ориентации. Кампания владеет также большими объемами собственности в третьем регионе, и через этот регион поддерживают третье общественно-политическое движение. Эта же кампания явно или неявно через разного рода общественные организации поддерживает еще и четвертое общественно-политическое движение. Через один из московских банков, которым владеет кампания, она обеспечивает прямую связь с администрацией Президента РФ. Таким образом, структуры этой компания фактически образуют коррупционную сеть, развернутую в сфере бизнеса, финансов, федеральных и региональных структур власти, а также политических организаций.
Этот пример показывает, что постоянные обсуждения в средствах массовой информации проблем приходит или не приходит бизнес к власти являются во многом бессодержательными. Более значимым в российской политике является её контроль коррупционными сетями, в которые входят и согласованно действуют как бизнесмены, так и чиновники.
Положение, при котором нижестоящие чиновники брали взятки, и часть полученных денег передавали вышестоящим чиновникам существовало только в первые 2 – 4 года развития рыночной экономики в России. Тогда была привычной схема, при которой доступ к вышестоящему чиновнику осуществлялся через нижестоящего чиновника. Это ограничивало возможности доступа к чиновникам высокого уровня со стороны конкурентов. Затем финансовые возможности олигархических группировок настолько увеличились, что им уже стали не нужны посредники для доступа к высшим должностным лицам.
При этом и размеры взяток настолько увеличились, что чиновникам высокого ранга стали совершенно не нужны те деньги, которые можно получить от низовой коррупции. В современной ситуации чиновники низкого уровня уже не интересуют олигархические группировки: они готовы сразу покупать чиновников любых уровней.
В результате в настоящий период низовая коррупция оторвана от коррупционных сетей. Фактически, на низовом уровне инспектора ГАИ, водопроводчики, сантехники, начальники ЖЭКов и другие должностные лица занимаются просто поборами с населения. Частично эти деньги могут передаваться вышестоящим чиновникам, но их они уже не очень интересуют.
В настоящий период низовая коррупция, как правило, доходит до уровня муниципального или районного начальника. Это может быть начальник отделения милиции, контролирующий определенный район, начальник конкретной санэпидемстанции и т.п. Отчисления от взяток этим начальникам не поступают, как правило, в соответствующие министерства, в МВД, ФСБ и другие подобные структуры. Сквозная подчиненность коррупционных сетей отсутствует, поскольку вышестоящие структуры осуществляют контроль над иными и намного более объемными финансовыми потоками. Более того, довольно часто, например, через соответствующие фонды вышестоящие коррупционные структуры делятся своими доходами с нижестоящими. Поддержка нижестоящих структур имеет целью обеспечение операций на муниципальном и районном уровне, а также для обеспечения лояльности нижестоящих чиновников вышестоящим. Операции на муниципальном и районном уровне проводятся сравнительно редко, иногда не проводятся вообще. Но отсутствие финансовой поддержки сверху может привести к развалу всю систему МВД, ФСБ, налоговой полиции и многих министерств в силу невысокой заработной платы чиновников.
Не следует считать, что низовая коррупция является более безобидной, чем верхушечная. Коррупция в образовании и медицине формирует и поддерживает дискриминацию российских граждан по их социальному статусу и уровню жизни, нарушая конституционный принцип равенства и общедоступности соответствующих услуг. Это положение прямо противоречит целям либерализации, и заводит Россию в своеобразную институциональную ловушку, когда государственные институты становятся не только неэффективными, но и при любых реформах не способными решить важнейшие проблемы граждан.
Преодоление коррупции в России во многом осложняется тем, что в системах образования и медицины коррупция стала нормой жизни, а в некоторых случаях и единственной возможностью получить номинально бесплатные услуги, которые государство обязано предоставлять своим гражданам. Вместе с тем, без преодоления коррупции именно в системах образования и, особенно, в медицине, невозможно будет считать выполнение антикоррупционных программ успешными. Действительно, коррупция в образовании и медицине не только способствует формированию негативной морально-этической ситуации в обществе, углубляет дискриминацию граждан по их социальному статусу, деструктивно воздействует на систему государственного управления и снижает возможности экономического роста страны, но и приводит к массовому нарушению конституционных прав и свобод граждан. В этом смысле коррупция в образовании и медицине представляет одну из главных угроз самому существованию российского общества и российской государственности. Поэтому преодоление коррупции в образовании и медицине должно стать одним из важнейших приоритетов государственных программ борьбы с коррупцией.
Вышестоящие чиновники, участвующие в коррупционных отношениях в высших эшелонах власти, могут использовать низовые коррупционные отношения для решения своих вопросов, например, для закрытия нежелательного уголовного дела, которое было заведено в районном отделе милиции или в налоговой полиции. Прямые приказы закрыть такие дела сейчас не практикуются в силу высокой опасности для отдающего такие приказы. Коррупционные сети действуют более эффективно: через подкуп, через включение в систему неформальных отношений. В этих случаях, например, на районном уровне уголовные дела закрываются начальниками этого уровня самостоятельно. Вышестоящие начальники при этом не могут попасть под удар, а конкретные исполнители знают, что их всегда защитит коррупционная сеть, которой они служат.
В результате взаимодействия верхушечной и низовой коррупции постепенно прекращаются мафиозные разборки криминальных группировок с целью физического устранения конкурентов. Поскольку весь бизнес уже контролируется фактически государственными структурами, поскольку он поделен, ничего нового не создается, то на рынке происходит просто борьба между «крышами» на среднем уровне, т.е. структурами, обеспечивающими принятие решений и безопасность в коррупционных сетях. Таким образом, борьба с конкурентами переносится на борьбу этих «крыш» между собой.
Бюрократическая система всегда предлагает собственные схемы интерпретации и модели поведения всех граждан государства, включая и высших должностных лиц. Эти схемы и модели более или менее полно отображаются в документах, которые нередко представляют и средства и цели деятельности бюрократической системы, по сути, формируют своеобразную бюрократическую реальность. В этой бюрократической реальности документы структурируют социальные факты в соответствии с государственным каноном и фиксируют определенные схемы интерпретации не только поведения, но уже и самой действительности. Бюрократическая реальность формируется настолько профессионально, что представляется и самим чиновникам, и политикам и простым гражданам целостным миром, схемы и модели которого определяют и существенно ограничивают возможности упорядочения и унификации общественного опыта. Эти схемы и модели представляются единственно профессиональными и допустимыми в использовании должностными лица в органах власти и управления всех уровней: федерального, регионального и местного[18]. Чиновники всех уровней управления не только подменяют в своей деятельности объективную реальность её бюрократической версией, зафиксированной в документах, но и весьма успешно навязывают это свое представление о реальности политикам, журналистам, а через них и большинству граждан.
В сознании чиновников существует не только бюрократическая реальность, но и та объективная действительность, которая обеспечивает бюрократической системе доступ и использование ресурсов её функционирования, начиная от обеспечения канцелярскими принадлежностями и заканчивая необходимостью получать медицинское обслуживание и образование для себя и своих семей, вести проекты и программы государственного развития для легитимации своей профессиональной активности и т.п. Бюрократическая реальность часто не позволяет провести объективный анализ проблем действительности и найти их решения. Для этой цели бюрократическая система использует коррупцию, которая не сводится к взяткам и нарушениям законодательства, пролоббированного той же самой бюрократической системой, а включает также ненормативное государственное управление, принятие и исполнение решений, разрушающих это управление с целями достижения личной или корпоративной выгоды. В этом смысле можно утверждать, что коррупцию в государственном управлении целенаправленно порождает сама бюрократическая система, поскольку иначе никакие реальные проекты и программы осуществить было бы просто невозможно.
Демократическая система управления государством в современном понимании подразумевает участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений. В этом смысле демократическая система управления государством противостоит бюрократической, постоянно демонстрируя бюрократии ограниченность как её версии реальности, так и возможностей решений общественных проблем на основе бюрократических схем восприятия действительности. Следовательно, развитие демократической системы управлением государством способно снижать уровень коррупции. Но достичь успехов в таком противодействии коррупции в нашей стране фактически не удалось.
В посткоммунистической России бюрократическая и демократическая тенденции развития постоянно находились и находятся в противоречии, которое, чаще всего, разрешалось в пользу усиления именно бюрократии и бюрократических процедур принятия и исполнения решений. Основными причинами такого положения являются отсутствие у политиков иных, кроме бюрократических, способов управления современным государством, а также весьма эффективные, отработанные веками способы навязывания им бюрократией своих схем мышления и своих представлений о реальности. Только такие схемы и модели представляются бюрократией единственно профессиональными и допустимыми в принятии и контроле исполнения решений органами власти и управления всех уровней: федерального, регионального и местного. Но эти схемы и модели в силу их отрыва от реальности оказываются неспособными помочь в решении важнейших стратегических проблем страны. И тогда руководители страны в очередной раз убеждаются в том, что демократические процедуры государственного управления, которые они отождествляют с действующими, т.е. бюрократическими, являются малоэффективными. А потому в нашей стране всё больше доминируют именно бюрократические процедуры принятия и исполнения государственных и политических решений.
В этой ситуации органы власти и государственного управления очень слабо ограничиваются приоритетами и интересами большинства граждан. А это означает, что несмотря на многочисленные декларации этих приоритетов и интересов, бюрократическая система не оказывается и не окажется в ближайшем будущем способной решить стратегические проблемы страны. Эти проблемы системным образом пока даже не сформулированы, в разных группах политических и олигархических лоббистов существуют разные версии систем таких проблем, ресурсов и прогнозов вариантов их решений.
Российские реформы проводились по решениям высших должностных лиц государства, в первую очередь, указам Президента РФ Б. Ельцина и законам, принятым Государственной Думой и Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ. В период президентства В. Путина указов Президента РФ, обеспечивающих проведение реформ, стало меньше, соответствующие решения оформляются обычно законами и подзаконными нормативными актами. Но принятые законы и Указы Президента РФ исполняются не в полной мере или вообще не исполняются. Одной из важнейших причин такого положения является то, что исполнение и контроль исполнения этих решений в силу слабости и неразвитости структур гражданского общества в России практически полностью обеспечивались и обеспечиваются бюрократией.
Постепенно бюрократический аппарат, особенно аппарат исполнительной власти, стал доминировать и в разработке проектов государственных решений. Поэтому бюрократические процедуры принятия и исполнения решений определяли и определяют направленность, эффективность и цену реформ в России. И эти же бюрократические процедуры во многом обусловили в период президентства Б. Ельцина и обусловливают в настоящий период наблюдаемое несоответствие целей, задач, методов и результатов функционирования органов государственной власти и управления их нормативным, официальным установлениям[19]. Во многом именно по этой причине сформированные в России в период президентства Б. Ельцина демократические институты власти и управления не привели к возникновению в системе государственного и муниципального управления демократических процедур обсуждения, принятия, исполнения и контроля исполнения решений.
Важнейшим фактором российской коррупции является клиентелизм, роль и значение которого можно по-разному оценивать, но невозможно игнорировать в анализе факторов политики и общественной жизни.
Одна из проблем современной коррупции заключается в том, что её почти всегда связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм. Однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма. Клиентелизм и коррупция не сводятся друг к другу, но коррупция как социальное явление нередко возникает и развивается в условиях клиентелизма как особой формы организации общества[20].
Российская традиция изучения клиентелизма формирует к нему скорее практический, чем исследовательский интерес. В частности, российская традиция много внимания уделяет номенклатуре и неформальным личным связям, описанию зависимости подчиненных от начальников, простых граждан от представителей власти, льготам и привилегиям руководителей, ведомственности и местничеству и т.п. В силу достаточно высокого уровня конфиденциальности патрон – клиентских отношений, а также неизбежной мифологизации этих отношений, они пока крайне редко рассматриваются как объекты научных исследований. Еще реже в результате проведения научных исследований происходит демифологизация патрон – клиентских отношений. Но определенные возможности применения научно обоснованных методик для анализа клиентелизма все же имеются[21]. В частности, в ходе обличений тех или иных должностных лиц и организаций, судебных разбирательств, проведения избирательных кампаний информация о патрон – клиентских отношениях из конфиденциальной может стать общедоступной и быть подвергнутой научному анализу по соответствующим методикам.
У клиентелизма, как и у коррупции в силу сложности этого социального явления нет единственного общепринятого определения. Под клиентелизмом будем понимать социальное явление, характеризующееся формированием отношений доминирования, господства и подчинения, зависимости и независимости по принципу патрон – клиентских. В этих отношениях одна из сторон – патрон – является покровительствующей, а вторая – клиент – покровительствуемой. Статус сторон этих отношений весьма ситуативен и изменчив: патроны и клиенты взаимозависимы, и в некоторых случаях, например, клиенты имеют возможности вынудить патрона действовать в их интересах, ущемляя его собственные.
Патрон – клиентские отношения характеризуются различиями патронов и клиентов по их социальному статусу, который и позволяет патронам доминировать над клиентами. Но это доминирование обязательно должно быть обусловлено не только и даже не столько физическим принуждением, сколько принуждением символическим через признание ведущей роли патронов в их личных, частных, неформальных отношениях с клиентами, владения и распоряжения ими определенными ресурсами: властными, финансовыми, материальными и т.п. Важной характеристикой патрон – клиентских отношений является предоставление сторонами взаимных услуг друг другу, причем обычно услуг не дифференцированных по типам и видам, а комплексных, услуг, оказываемых как по принуждению, чаще всего символическому, так и добровольно и т.п. Как правило, патроны осуществляют ту или иную защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или не гласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон – клиентские отношения могут быть как официальными, так и, что чаще, неофициальными, даже полулегальными. При этом патрон – клиентские отношения, как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга[22].
Клиентелизм не исчерпывает всего содержания организации и структуры российской коррупции. Но именно патрон – клиентские отношения составляют наиболее устойчивые социальные механизмы, обеспечивающие существование и расширение коррупционной практики. Очень ярко эта особенность российской коррупции проявляется во взаимоотношениях между властными структурами на местном уровне и мелким бизнесом. Прежде всего, право на занятия бизнесом в России можно получить исключительно от соответствующего чиновника,[23] который фактически и становится патроном будущего предпринимателя. С другой стороны, эта ситуация почти всегда приводит к взяткам чиновнику за благоприятное решение.[24] Нередко впоследствии чиновники рассматривают бизнес, на ведение которого они дали разрешение как на дочернее учреждение своей администрации, в частности, требуют и почти всегда получают от этого бизнеса бесплатные услуги для себя.[25] Взаимоотношения мелкого и среднего бизнеса и муниципальных, а иногда и региональных властей таковы, что предпринимателям нередко приходится держать в штате своих сотрудников специальных профессионалов, осуществляющих регуляцию взаимодействия с государственными и муниципальными органами власти.[26] Представление о том, что такой сотрудник всегда занимается передачей взяток чиновникам, является слишком узким. Наиболее успешные предприниматели давно освоили и иные методы взаимодействия с властными структурами, по форме очень напоминающие символические демонстрации патронам-чиновникам своего подчинённого положения. К таким действиям относятся постоянные знаки внимания чиновникам, советы с ними о возможных проблемах, совместные чаепития, небольшие подарки им и их секретаршам и т.п.[27] Правда, размеры и стоимость таких подарков во многом определяется уровнем соответствующей властной структуры в системе государственного или муниципального управления: чем этот уровень выше, тем более дорогие подарки помимо взяток приходится дарить чиновникам.
В соответствии ещё со старой советской традицией и гражданам, и чиновникам, и бизнесменам клиентелистские отношения ближе и понятнее, чем демократические, основанные на законе и соблюдении, как прав человека, так и государственных интересов. Этот вывод подтверждается определёнными тенденциями развития российского бизнеса, который от прямого подкупа представителей власти и контроля криминальных структур, часто обозначаемого как наличие «крыш», перешёл не к цивилизованным отношениями с властью демократического характера, а к долгосрочным отношениям между конкретными чиновниками и конкретными бизнесменами нередко корпоративного типа, когда и власть и бизнес в единой корпорации реализуют общие интересы.[28] При этом, как уже отмечалось выше, в таких корпоративных отношениях власть, как правило, доминирует над бизнесом.
Патрон – клиентские отношения формируют своеобразные сети личных отношений, связывающих чиновников с конкретными частными и корпоративными интересами в сферах бизнеса и финансов. Иногда такие связи предполагают подкуп конкретного чиновника в интересах одной конкретной организации или частного бизнеса, но гораздо чаще он вынужден включаться в сеть взаимных услуг без получения и передачи взяток, поскольку иначе не сможет продолжать занимать свою должность. При этом принуждение к вовлечению в коррупционную сеть для чиновника сопровождается корыстным интересом: как правило, он получает определённую долю доходов коррупционной сети в виде нелегальных выплат пропорционально своему статусу и роли в коррупционных сделках. Распространенность клиентелизма в России поддерживает и распространение коррупционных сетей.
В России не только бизнес, но и каждый регион, фактически, стал клиентурой главы его администрации. Эти отношения понятны и самому главе и гражданам, проживающим в этом регионе. Действующий губернатор или президент может проиграть только, если он, как патрон, продемонстрирует невыполнение своих обязательств. Пока же клиентские отношения сохраняются и их стороны соблюдают негласные и неформальные договоренности, – избиратели доверяют руководителю региона и поддерживают его. Новая система выборов губернаторов регионов через представление Президента РФ и голосование на заседании региональных парламентов, введённая несколько лет назад В. Путиным, приводит к постепенному превращению руководителей регионов в патронов Президента РФ. Эту перемену чувствуют российские граждане и практически всегда поддерживают предложения В. Путина по кандидатурам своих губернаторов.
Противодействие коррупции в России в последние годы и даже десятилетия, включая и советский период, никогда не носило системного характера. Практика так называемой борьбы с коррупцией, о необходимости которой неоднократно делали заявления высшие должностные лица государства и о которой принимались разнообразные нормативные акты, приводила лишь к расширению коррупции в стране. Несмотря на то, что описанные выше особенности российской коррупции делают весьма проблематичной эффективную борьбу с ней, без сокращения коррупции в стране решение стратегических проблем общества и государства вряд ли будет возможно. Более того, коррупция как социальное явление всегда будет способствовать возникновению и развитию кризисных ситуаций в стране, а также препятствовать их разрешению.
Необходим системный подход к противодействию коррупции направленный, в первую очередь, на преодоление теневых явлений в финансовой сфере, экономике и политике. Для этого сама власть должна постоянно развивать и расширять практику открытости и общественного контроля своей деятельности, в первую очередь, в сфере формирования и расходования бюджетов федерального, регионального и местного уровней. Важнейшим фактором сокращения теневой экономики и связанных с ней явлений коррупции могло бы стать постепенное, но существенное сокращение налогов, сопровождаемое ужесточением контроля расходования бюджетных средств на всех уровнях управления. В результате сократились бы и неформальные отчисления частного бизнеса государственным и муниципальным служащим, т.е. произошло бы реальное сокращение финансовой нагрузки частного бизнеса. Сокращению коррупции могло бы способствовать изменение законодательства и практики деятельности системы государственного и муниципального управления, направленное на сокращение возможностей чиновников по собственному усмотрению квалифицировать ситуации и назначать гражданам и бизнесменам льготы, налоговые и иные выплаты, размеры таможенных платежей и т.п.
Коррупцию невозможно преодолеть без реформирования и адаптации бюрократической системы управления к решению реальных проблем страны через внедрение демократических институтов, в первую очередь, свободных, честных и чистых выборов. Но и здесь пока бюрократическая система оказывается сильнее новых демократических институтов, поскольку до сих пор распоряжается единым капиталом государственной власти.
Коррупцию невозможно преодолеть без целенаправленного противодействия развитию клиентелистской модели государственного и корпоративного управления, а также повседневной жизни граждан, без осуществления постепенной их замены демократической моделью.
Пока российская система выборов строится так, что уровень политической конкуренции на них снижается в каждом выборном цикле. Но конкурентность и открытость выборов и всего политического процесса являются важнейшими факторами противодействия электоральной коррупции. Не менее важным фактором противодействия электоральной коррупции является укрепление структур гражданского общества и его влияния на политический процесс и на выборы, в частности. Именно усиление воздействия структур гражданского общества на политический процесс способно с одной стороны сформировать ответственных избирателей, а с другой – обеспечить соблюдение реальных интересов граждан на выборах, т.е. снизить уровень электоральной коррупции.
К сожалению, в настоящий период развитие российского законодательства и практика общественной жизни идут в ином направлении, в направлении последовательного исключения влияния граждан на принятие и контроль исполнения решений. И пока наиболее вероятен следующий прогноз развития ситуации. Отсутствие открытости власти и даже желания граждан как-то влиять на её решения формируют своеобразную институциональную ловушку[29], когда никакие реформы институтов власти, финансов, бизнеса и общественной не будут способны решать никакие стратегические проблемы соответствующих областей. Коррупция приводит и будет приводить далее к тому, что любые социальные институты будут фактически разрушать сами себя, а также любые факторы, которые могли бы способствовать снижению уровня коррупции. Практика коррупционного поведения на всех уровнях политической, экономической и общественной жизни будет всё более расширяться, превращая некоррупционное поведение в крайне невыгодное и даже невозможное. Такое положение можно с уверенностью характеризовать как расширение коррупции и превращение её в одно из наиболее значимых препятствий развитию российского общества и государства.
1. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: Исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияния на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. – 2-е изд., доп. – М.: Московский общественный научный фонд, 2000. – 318 с. – (Серия «Монографии», выпуск 9.)
2. Бурдье П. Социология и демократия / Поэтика и политика. Альманах Российско-французского центра социологии и философии Института социологии Российской Академии наук. – М.: Институт экспериментальной социологии, СПб.: Алетейя, 1999. – С. 119-124.
3. Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000. – 224 с.
4. Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. – М.: РГГУ. 2000. – 595 с.
5. Коррупция в России: муниципальные, региональные, федеральные и международные аспекты: Аналитический доклад. – Нижний Новгород: Нижегородский государственный лигвистический университет имени Н.А. Добролюбова, Центр социально-экономической экспертизы, 2000. – 246 с.
6. Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат в перспективы экономического роста в России: В 2-х кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. Кн. 1. – М.: ГУ ВШЭ, 2001. – С. 221 – 230.
7. Основы противодействия коррупции / Науч. ред. С.В. Максимов и др. – М.: Спарк, 2000. – 228 с.
8. Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ // М., Наука, 2000. Эволюционная экономика и “мэйнстрим”. Сборник докладов. С. 31-54.
9. Полтерович В.М. Факторы коррупции // Экономика и математические методы, том 34, вып. 3, 1998. С. 30 – 39.
10. Римский В.Л. Гражданские инициативы и предотвращение коррупции / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Санкт-Петербургский центр «Стратегия» и Норма, 2000. – 224 с. – Введение, п.2; Раздел I, пп. 1.1., 2.2., 4.3., 6.; Раздел II, пп. 1.2., 6.1.
11. Римский В.Л. Российская власть в представлениях граждан // Российский монитор: Архив современной политики. – М.: Центр ИНДЕМ, 1995. – Вып. 6. – С. 99 – 132.
12. Россия и коррупция: кто кого. Совет по внешней и оборонной политике. Программа «Россия и мир». - М., Изд-во Независимая Газета, 1999. – 96 с.
13. Сатаров Г.А. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. (Краткое резюме доклада.) – М.: Фонд ИНДЕМ, 2002. – 35 с.
14. Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. Пособие для начинающих коррупционеров и таких же борцов с коррупцией. – Томск, 2000. – 117 с. (Работа выполнена при поддержке РГНФ, грант №98-03- 00048/ат.)
15. Ясин Е.Г. Перспективы российской экономики. Проблемы и факторы роста. К 3-й международной конференции «Модернизация экономики России: итоги и перспективы». – М.: Государственный университет «Высшая школа экономики», 2002. – 73 с.
[1] Опубликовано в журнале «Полития. Анализ. Хроника. Прогноз». №1(44). 2007. – С. 65-84.
[2] Приводимые ниже описания российской коррупции основаны на исследованиях Фонда ИНДЕМ, проводимых на всероссийских выборках с помощью формализованных анкетных опросов в 2001, 2002, 2004 и 2005 годах, а также в период с 1999 по 2007 год включительно методом неформализованных интервью с гражданами, бизнесменами, государственными и муниципальными служащими. Неформализованные интервью использовались чаще всего для поиска новых социальных практик, связанных с коррупцией, а формализованные анкетные опросы – для их количественных оценок.
[3] Вебер Макс. Типы господства / Пер. с нем. фрагмента книги «Хозяйство и общество», часть 1 «Экономика, общественное устройство и власть», глава III. «Типы господства и их отношение к экономике».//«Социологические исследования». 1988, № 5.
[4] Там же.
[5] См.: Пивоваров Ю.С. Русская власть и исторические типы ее осмысления // Полития. № 4. 2000–2001. Зима. С. 9.
[6] См.: Ясин Е.Г. Российская экономика: Истоки и панорама рыночных реформ: Курс лекций. М.: ГУ ВШЭ, 2002. С. 41.
[7] Римский В.Л. Российская власть в представлениях граждан // Российский монитор: Архив современной политики. – М.: Центр ИНДЕМ, 1995. – Вып. 6. – С. 107 – 108.
[8] Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Поэтика и политика. Альманах Российско-французского центра социологии и философии Института социологии Российской Академии наук. – М.: Институт экспериментальной социологии, СПб.: Алетейя, 1999. – С. 132-133.
[9] Римский В.Л. Российская власть в представлениях граждан // Российский монитор: Архив современной политики. – М.: Центр ИНДЕМ, 1995. – Вып. 6. – С. 107.
[10] Там же. – С. 107.
[11] Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. Пособие для начинающих коррупционеров и таких же борцов с коррупцией. – Томск, 2000. С. 17.
[12] Там же. С. 17.
[13] Это несколько переформулированные тезисы из статьи: Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат в перспективы экономического роста в России: В 2-х кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. Кн. 1. – М.: ГУ ВШЭ, 2001. – С. 221.
[14] Сатаров Г.А. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. (Краткое резюме доклада.) – М.: Фонд ИНДЕМ, 2002. – С. 8.
[15] Несколько подробнее это социальное явление описано в разделе «Коррупционные сети» брошюры «Гражданские инициативы и предотвращение коррупции» / Под ред. А.Ю. Сунгурова. – СПб.: Норма, 2000. – С. 72-82.
[16] Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат в перспективы экономического роста в России: В 2-х кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. Кн. 1. – М.: ГУ ВШЭ, 2001. – С. 223.
[17] Пример взят из неформализованных интервью, проведённых в 1999 году в ходе исследования Фонда ИНДЕМ «Диагностика коррупции в России». С кратким изложением результатов этого исследования можно ознакомиться в брошюре: Сатаров Г.А. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. (Краткое резюме доклада.) – М.: Фонд ИНДЕМ, 2002. – 35 с.
[18] См.: Орлова Г.А. Бюрократическая реальность // Общественные науки и современность. № 6. 1999. С. 96.
[19] См.: Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. 2-е изд., доп. М.: МОНФ, 2000. С. 180.
[20] Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. Пособие для начинающих коррупционеров и таких же борцов с коррупцией. – Томск, 2000. С. 47.
[21] Пример описания методологического подхода к изучению клиентелизма можно найти в книге Афанасьева М.Н. Клиентелизм и российская государственность. – 2-е изд., доп. – М.: МОНФ, 2000. – С. 35-41.
[22] Близкое к предложенному понимание клиентелизма использовано в книге Афанасьева М.Н. Клиентелизм и российская государственность. – 2-е изд., доп. – М.: МОНФ, 2000. – С. 21.
[23] Клямкин И. М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. – М.: РГГУ. 2000. – С. 93.
[24] Там же. – С. 94.
[25] Там же. – С. 97.
[26] Там же. – С. 99.
[27] Там же. – С. 101.
[28] Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат в перспективы экономического роста в России: В 2-х кн. / Отв. ред. Е.Г. Ясин. Кн. 1. – М.: ГУ ВШЭ, 2001. – С. 224.
[29] Полтерович В.М. Институциональная динамика и теория реформ // М., Наука, 2000. Эволюционная экономика и “мэйнстрим”. Сборник докладов. С. 39.