Заключение на проект федерального конституционного закона № 54268-4 "О референдуме Российской Федерации", внесенный Президентом Российской Федерации

 

Статья 3 Конституции РФ раскрывает референдум как высшее непосредственное выражение власти народа. В связи с этим задача закона, регулирующего подготовку и проведение референдумов, - обеспечить возможность реализации этой формы прямого народовластия, сделать его доступным, установить разумные условия инициирования, удобный и выполнимый порядок подготовительных действий.

Федеральный конституционный закон (ФКЗ) от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" в целом отвечал этим требованиям. Однако практика, а точнее попытки его применения показали, что и в существующем виде порог доступа к референдуму является излишне высоким, а сроки проведения подготовительных действий - достаточно жесткими.

Анализ текста проекта нового ФКЗ показывает, что отнюдь не стремление к осуществимости референдума руководило его авторами. Напротив, задачей новой версии стало сведение к минимуму возможности организации референдума снизу, по инициативе граждан и независимых политических партий, превращение референдума в инструмент власти. Предлагаемые проектом изощренные правила нельзя расценить иначе как воспрепятствование гражданам в проведении всенародного голосования по вопросам государственного значения.

Законопроект, как и действующий ФКЗ от 10 октября 1995 года, предусматривает, что инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан. При этом по действующей редакции на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ должно проживать не более 10 процентов из них (т.е. сбор подписей должен проводиться не менее чем в 10 регионах). Законопроектом же устанавливается, что на один субъект РФ (или на заграничную диаспору) должно приходиться не более 50 тысяч инициаторов, что порождает необходимость сбора подписей не менее чем в 40 регионах (статья 14). Но это лишь первая и не самая существенная трудность.

По ФКЗ от 10 октября 1995 года для сбора подписей в поддержку проведения референдума образуется одна инициативная группа в количестве не менее 100 человек, которая и организует сбор подписей во всех регионах. Законопроектом предлагается иная модель: инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума, проживающих в соответствующем субъекте. Таким образом, инициативная группа должна состоять из не менее чем 4500 человек.

Региональная подгруппа образуется на собрании, в котором должно принимать участие не менее 100 человек, подписи которых удостоверяются нотариально (такое же нотариальное заверение подписей не менее 500 человек требуется при создании инициативной агитационной группы, статья 61).

Согласно статье 17 проекта, сбор подписей граждан - инициаторов референдума может осуществляться только в субъектах Федерации, где зарегистрирована региональная подгруппа. Таким образом, жители более половины регионов, поддерживающие проведение референдума, могут быть лишены возможности стать его инициаторами только на том основании, что на территории их проживания не создана региональная подгруппа. Это противоречит природе национального референдума, призванного решать не региональные, а общегосударственные вопросы, и ограничивает политические права граждан. Так, жители Магаданской области не менее москвичей могут быть заинтересованы в референдуме по актуальному для всего населения страны вопросу. Однако в силу того, что образование группы из 100 активных политиков в Магаданской области окажется невозможным, жители области будут лишены возможности принять участие в инициировании общенационального голосования. Для того же, чтобы проводить сбор подписей на всей территории России, а также среди граждан РФ за ее пределами инициативная группа должна состоять не менее чем из 9000 человек, что почти равняется необходимому для создания политической партии числу членов.

При этом вести сбор подписей вправе исключительно члены региональной подгруппы. Привлечение к сбору подписей (как это обычно происходит и труднореализуемо в другом режиме) групп сборщиков подписей (студентов, пенсионеров) будет, при таких условиях, затруднительно, поскольку все члены региональной подгруппы должны быть определены заранее, а их список представляется в избирательную комиссию субъекта РФ одновременно с ходатайством о регистрации подгруппы. Учитывая, что представляемые в избирком сведения о членах подгруппы включают, помимо идентификационных данных, указание основного места работы или службы и занимаемой должности, многие граждане, обычно участвующие в сборе подписей в целях дополнительного заработка, вряд ли согласятся войти в политическое образование - региональную подгруппу, что может быть чревато, в частности, информированием работодателей о политической активности работников. Кроме того, инициаторы референдума также вряд ли согласятся на риск включения технических работников - сборщиков в состав инициативной группы. Ведь члены инициативной группы имеют определенный статус, полномочия и принимают содержательные решения, влияющие на судьбу референдума, в том числе решение об отзыве инициативы референдума (для принятия такого решения достаточно более половины голосов членов каждой подгруппы).

Эта неоправданно утяжеленная процедура сопряжена со сжатыми сроками проведения всех подготовительных мероприятий и, напротив, с увеличенными сроками, предоставляемые избирательным комиссиям для принятия решений. На сбор двух миллионов подписей отводится всего 45 днейействующий ФКЗ допускает сбор подписей в течение 3 месяцев). При этом процедура сбора подписей не может начаться в момент принятия решения о регистрации инициативной группы, поскольку номер регистрационного свидетельства, определяемый ЦИК, вносится в подписной лист типографским способом, при его изготовлении (статья 16). Таким образом, часть времени, отведенная на собирание подписей, уйдет на изготовление подписных листов. Еще большее время необходимо на их заверение, подсчет инициаторами собранных подписей, их нумерацию и брошюрование, составление протоколов об итогах сбора подписей, их доставку из регионов в Москву, а также изготовление первого финансового отчета, представляемого одновременно с подписями. С учетом всех этих задержек реальный срок возможного сбора подписей составит немногим более месяца. В то же время срок, отводимый Центральной избирательной комиссии на проверку подписей, увеличивается проектом вдвое: с 15 (в действующей редакции закона) до 30 дней.

Погрешности при сборе подписей обычно весьма велики в силу недобросовестности сборщиков, ошибок в заполнении листов, умышленных провокаций. Такие ситуации не могут не учитываться инициаторами и должны компенсироваться существенным процентом подписей сверх установленного количества. Если Федеральный закон от 20 декабря 2002 года "О выборах депутатов Государственной Думы…" допускает превышение необходимого количества подписей при их представлении в комиссию на 25 процентов, то рассматриваемый законопроект - только на 5 процентов. При этом, если количество забракованных подписей составит 5 и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки (а проверке подлежит не менее 40 процентов подписей от 2 млн.), проведение референдума становится невозможным. Для сравнения: проверке по закону "О выборах депутатов…" подлежит не менее 20 процентов от необходимого числа подписей, для отказа же в регистрации кандидата (списка кандидатов) должно быть выявлено 25 и более процентов недействительных подписей из числа отобранных. Эти правила, с учетом удвоенного срока, предоставляемого ЦИК для проверки доброкачественности подписей, несомненно, станут наиболее опасными, если не основными препятствиями на пути к референдуму.

Сохраняется и внесенный Федеральным законом от 27 сентября 2002 года запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ. Это ограничение представляется неправомерным и не соответствует допустимым Конституцией основаниям ограничения прав граждан, перечисленным в статье 55 (части 3) Конституции.

Ограничениями доступа к референдуму не исчерпывается список содержащихся в проекте новаций, вызывающих принципиальные возражения. ФКЗ от 10 октября 1995 года не предусматривает возможности признания результатов референдума в целом недействительными, если референдум признан состоявшимся по числу граждан, принявших участие в голосовании. Относительно возможных нарушений действующим законом устанавливается, что постановлением Центральной комиссии могут быть признаны недействительными из-за допущенных нарушений, существенно повлиявших на итоги голосования, результаты голосования лишь в отдельных субъектах РФ. В этих регионах проводится повторное голосование. Законопроект допускает признание недействительными результатов референдума в целом, что дает власти возможность аннулировать любое неудобное решение даже состоявшегося, несмотря на вышеперечисленные препятствия, всенародного голосования. В случае принятия такого решения ЦИК назначает повторное голосование, которое проводится не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу решения о признании результатов недействительными. При этом со дня назначения повторного голосования на референдуме агитация по вопросам референдума запрещается (статья 81), что дает возможность, не допуская прямой агитации, но используя разнообразные пропагандистские возможности, повлиять на значительную часть населения.

Изложенные концептуальные положения проекта исключают возможность его поддержки.

Лев Левинсон,

Институт прав человека