конференция / доклады

В. Л. Шейнис

Избирательное законодательство Российской Федерации – проблемы разработки и применения


Уважаемые коллеги, моё выступление озаглавлено: “Избирательное законодательство, проблемы разработки и применения”. Естественно, тема эта чрезвычайно широка, можно было бы несколько часов беседовать только о разработке избирательного законодательства или только том, как оно применяется. Тем не менее, я постараюсь быть дисциплинированным и обозначу сначала вехи, которые прошла разработка избирательного законодательства, затем отмечу наиболее существенное из того, что, с моей точки зрения, удалось реализовать. И в заключение остановлюсь на тех проблемах дальнейшей разработки избирательного законодательства, которые пока не решены и являются чрезвычайно актуальными на сегодняшний день.

I

Прежде всего отмечу, что разработка принципиально нового российского избирательного законодательства прошла, на мой взгляд, три этапа.

Первый этап, начиная с конца 92-го и 93 год, когда практически на пустом месте или, может быть, даже лучше сказать, на месте, засорённом советским законодательством, которое оформляло не выборы, а некую ритуальную процедуру, ритуальные пляски, надо было выстроить работающую избирательную систему. Этой работой занялась группа депутатов тогдашнего Съезда народных депутатов и экспертов. Георгий Александрович помнит первые наши встречи.

Г. Сатаров: – Да, и обсуждения в Белом Доме.

В. Шейнис: – Да, обсуждения, которые состоялись уже сразу по следам 7-го Съезда народных депутатов, в декабре 92 года, когда стало ясно, что Съезд народных депутатов отведённый ему срок не просуществует и срочно нужна новая избирательная система. Эта работа осуществлялась в значительной мере на инициативной основе, в рамках тогдашней Конституционной комиссии съезда. Группа работала достаточно напряжённо. И каждый следующий вариант (итерации шли одна за другой) передавался в два адреса, поскольку было неясно, кто в конечном счёте будет определять правила игры. Один экземпляр передавался в президентскую администрацию, другой – в структуры Верховного Совета. И, как мы тогда и ожидали, именно наш текст, в несколько ухудшенном, с моей точки зрения, виде, был положен в основу президентского Положения о выборах, изданного по следам известного Указа 1400 в сентябре-октябре 1993 г.

Затем второй этап – 94-95 год. Если пользоваться терминологией Ивана Петровича Рыбкина, это 5-ая Государственная Дума, а если брать принятую в настоящее время терминологию, то Государственная Дума 2-го созыва, когда надо было создать собственно легитимную, законную базу избирательного процесса. Поскольку, кроме всего прочего, президентское Положение (это было в нём чётко оговорено) действовало только на выборах 93 года. Там были свои баталии, свои довольно любопытные повороты. Об этом этапе можно написать всё, что угодно, начиная с научного исследования и кончая детективным романом. Но как бы то ни было, Государственная Дума, в условиях острого цейтнота приняла один за другим несколько избирательных законов, которые затем были согласованы с Советом Федерации, несмотря на его явное сопротивление, и с президентской администрацией. На их основе проводились выборы 95 года в Думу и выборы Президента в 96 году.

И, наконец, третий этап – 96-99 год. Это усовершенствование, уточнение, восполнение пробелов, которые существовали в наскоро созданном законодательстве 94-95 годов. Каждый из избирательных законов, кроме разве что Закона о референдуме, а также ряд сопутствующих законов (“Об общественных объединениях”, УК, КоАП и др.) подверглись довольно радикальной правке. Базовый рамочный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан претерпел даже две новые редакции: одну в 97 году, другую в 99 году. Он стал регулировать проведение не только выборов, но и референдумов. И несмотря на то, что своего рода общим местом сейчас стало повторять, что избирательное законодательство никуда не годится, что все избирательные законы очень плохи, я рискну утверждать и готов защищать этот тезис, что мы имеем на сегодняшний день избирательное законодательство, разумеется, несовершенное (в этом мире вообще никогда ничего не бывает совершенного), но на уровне, в общем, мировых стандартов. А если брать, скажем, такие процедуры, как контроль за проведением выборов, контроль общественности, прозрачность выборов, формирование избирательных комиссий и т. д., то я бы даже сказал, что мы задаём определённые стандарты, которые воспроизводят страны, находящиеся в переходном периоде.

II

Теперь коротко о наиболее важных моментах, которые удалось внести в избирательное законодательство в том виде, в каком оно существует сегодня.

Во-первых, закон в значительной мере вытеснил всякого рода внезаконное и подзаконное регулирование. Я не хочу сказать, что такого регулирования нет. Напротив, в вашей практике вы неизменно сталкиваетесь с тем, что всякого рода действия, выходящие за рамки закона, осуществляются. Но это именно то, что творится за рамками закона и вопреки закону. То есть закон почти не оставил места для регулирования, противоречащего его смыслу и букве. Очень часто приходится, в том числе и в печати, встречать утверждения, что закон чрезмерно усложнен, его трудно осилить, что он слишком детализован, непомерно ограничивает возможности для творчества его исполнителей. Я могу на это ответить, что такова была цель законодателя: максимально сузить возможности для правоприменительных органов действовать и так, и эдак. Законодатель попытался все процедуры максимально отрегулировать. Конечно, получился текст сложный, не лёгкий для освоения, но мы считаем это достоинством, а не недостатком.

Второе, что было сделано в избирательном законодательстве (в основном на третьем этапе его разработки). Это преодоление того явного дефекта, который сказался во время выборов 95 года. Я напомню, что на выборах 95 года в Государственную Думу конкурировали 43 избирательных объединения и блока. Они создавали и в прямом, и в кибернетическом смысле слова многочисленные шумы, которые дезориентировали избирателя. И в результате почти половина, а если быть совсем точным, 44,8% голосов было подано за партии, которые не преодолели 5-типроцентный барьер. В связи с этим была развёрнута атака на барьер, были жалобы в Конституционный Суд. С немалым трудом удалось отстоять основы системы, в том числе 5-типроцентный барьер. Но проблема представительности Думы – реальная, невыдуманная , и чтобы воспрепятствовать чрезмерному рассеянию голосов, законодатель поставил ряд преград на пути регистрации фиктивных партий в качестве избирательных объединений и блоков.. За недостатком времени я не буду говорить о том, какие именно это преграды. Но скажу о результате. 44,8% нерезультативных, не трансформировавшихся в мандаты голосов на выборах 95 года и 13,3% на выборах 99 года. Конечно, это заслуга не только закона. Это показатель того, что постепенно происходит выделение значимых политических сил, и отсеиваются разного рода маргинальные структуры. Но, тем не менее, определённую роль здесь сыграл и закон.

Третье, что удалось сделать и что мы считаем известным достижением. Это формирование и порядок деятельности избирательных комиссий. Здесь мы не могли воспользоваться международным опытом. Как известно, в Соединённых Штатах (и по этому пути, между прочим, пошла Украина), избирательные комиссии просто составляются из представителей конкурирующих партий. Скажем, Федеральная избирательная комиссия в Штатах это шесть человек. Три человека назначают республиканцы, три человека – демократы. Прекрасная система. Но для этого надо иметь устоявшиеся партии, которые, конечно, время от времени встречают вызов со стороны аутсайдеров типа Росса Перро, но, тем не менее, их роль в политике устоявшаяся, определённая. У нас этого нет. И воспроизвести американскую модель было нельзя. Другой пример: Великобритания или Германия, где вообще подсчёт голосов осуществляют чиновники, находящиеся на государственной службе. Вы можете представить, что бы у нас было, если бы, скажем, Министерству внутренних дел было поручено считать голоса.

Поэтому мы пошли по промежуточному пути. Мы ввели порядок, по которому, во-первых, государственных и муниципальных чиновников в составе избирательных комиссий должно быть не более одной трети. И второе положение – не менее одной трети должно принадлежать представителям тех избирательных объединений и блоков, которые сформировали фракции в Государственной Думе или в Законодательных собраниях субъектов Федерации. Система эта не до конца проработана, я об этом ещё скажу. Но, во всяком случае, мы обеспечили, по крайней мере, на законодательном уровне (я не касаюсь практики), как должно быть: в избирательных комиссиях должны быть представлены конкурирующие силы.

Кроме того, очень детально прописаны права членов комиссии с совещательным голосом, которых имеют право назначить все без исключения участники выборов, и наблюдателей. Очень часто мы сталкивались, даже в 99 г.,с тем, что при подсчёте голосов, скажем, избирательная комиссия говорит: так, вот мы сейчас посчитаем, а вы побудьте там, на отдалении, не мешайте нам, когда подсчитаем, результаты вам сообщим. В законе мы прямо написали, что подсчёт голосов должен осуществляться таким образом, чтобы наблюдатель находился на таком расстоянии и в таких условиях, которые гарантируют возможность контроля за тем, как подсчитываются голоса. Если это нарушается – а известно, что это нарушается, – это прямое отступление от закона, за которое полагается наказание.

Далее. Мы попытались, на основе анализа практики, записать в Законе целый ряд норм, которые шли по трём следующим направлениям.

Во-первых, мы попопытались ограничить возможности злоупотреблений со стороны властей разного уровня. Здесь уже возникал в связи с докладом Георгия Александровича вопрос о региональных князьках, об их самодеятельности, о их разного рода художествах, в том числе и в законодательной сфере. Мы уже в 97 году, во второй редакции Закона об основных гарантиях, прямо записали, что этот закон имеет высшую силу по отношению ко всем законам, издаваемым по избирательным делам в Российской Федерации, то есть, в том числе и по отношению к законам субъектов Федерации. Что в случае расхождения между законом будь то федеральным или субъектным в части, относящейся к выборам, и Законом об основных гарантиях действуют нормы последнего.

По сути дела мы, если хотите, придали Закону о гарантиях статус полуконституционного закона, имеющего более высокую силу, чем обычный закон. А затем, именно потому, что он имеет более высокую значимость, мы прописали очень детально разного рода нормы: в какие сроки должны проходить выборы: что делать, если нет закона местного, по которому проводятся выборы; что делать, если нет избирательной комиссии и т. д. То есть детализация закона была направлена на то, чтобы ограничить всякого рода самодеятельность, нарушающую избирательные права граждан на местах.

О злоупотреблениях властей на выборах можно было бы говорить очень много. Остановлюсь только ещё на одном моменте – сборе подписей. Вообще то, что сбор подписей, как предварительная процедура , необходимая для регистрации, – плохая процедура, очевидно всем. Вспоминается обозначение, которое придумал Кеннет Боулдинг, один из создателей теории систем, для подобного рода вещей. Он, конечно, имел в виду не нашу избирательную систему и сбор подписей, но предложил универсальный термин: субоптимизация. Субоптимизация, писал Боулдинг, это оптимизация тех процессов, которыми вообще не стоит заниматься. Но в наших условиях отказаться от сбора подписей как основания для регистрации или радикально изменить этот порядок очень трудно. Скажем, в Великобритании, где регистрация кандидата осуществляется на основе относительно небольшого залога и десяти подписей, не возникает проблемы проверки – идентифицировать десять подписей никакого труда не составляет. Но попробуйте сократить у нас число требуемых подписей пусть не до десяти, а хотя бы до ста или тысячи подписей, и кандидатами станут десятки, сотни соискателей, а вы получите бюллетень, который придется разворачивать в виде свитка.

Мы предусмотрели в Законе о гарантиях и в Законе о выборах депутатов Государственной Думы принципиальную возможность замены сбора подписей залогом. Установили залог, на мой взгляд, на достаточно разумном уровне. Проходило это очень тяжело. Когда мы первый раз заикнулись о залоге, коммунисты сказали: ну вот, эти демократы, конечно, хотят выборы устроить только для богатых. Но к 99 году коммунисты смекнули, что ряд администраций отсекает их кандидатов именно посредством отбраковки подписей. И у нас появился союзник, в лице депутата Александра Ивановича Салия. Я думаю, что полезно Вам эту фамилию запомнить, потому что он присутствует в новой Думе и, как я полагаю, будет там главным участником дальнейшей работы с избирательным законодательством. Он стал убеждать своих коммунистов в том, что залог полезен. И действительно, чрезвычайно большое количество кандидатов, в том числе от коммунистов, шли на основе залога. Из 26-ти избирательных объединений и избирательных блоков, которые участвовали в выборах 99 года, 16 регистрировались на основе залога. Я с удовлетворением услышал от Вешнякова на первом заседании Думы, что у 15-ти из них залог будет обращён в пользу государства. Таким образом, выборы можно будет поставить на самоокупаемость, то хотя бы на частичное самофинансирование, а главное, это гораздо более простая и разумная норма, которая, на мой взгляд, помогает развязать один из тугих узлов.

Второе направление, которое законодатель счел необходимым усилить – это нормы, противодействующие проникновению криминала во власть через выборы. Хотя, по совести говоря, я думаю, что вопрос о борьбе с криминалом применительно к избирательному процессу в значительной мере преувеличен, также как преувеличена, как правило, в чисто демагогических целях, защитная роль депутатской неприкосновенности – но это отдельный сюжет. Мы поставили ряд преград на пути проникновения криминала во власть в виде обязательной информации избирателя о тех качествах кандидатов, которые могут иметь отношение к делу. Кстати, отражать приходилось также атаки явно антиконституционного характера. Например, мы получили законопроект, подписанный примерно двумя десятками депутатов и сенаторов, который предлагал вообще ввести такой порядок, при котором каждый кандидат должен принести справку, неизвестно откуда, что у него никогда не было судимости, что даже действующие депутаты должны представить такие справки. Был целый ряд других предложений о лишении избирательных прав целых категорий граждан, которые явно выходили за рамки конституции. Мы ограничились чётким требованием: информация о том, что у кандидата есть неснятая и непогашенная судимость или есть гражданство другого государства, должна представляться соответствующими лицами и доводиться до сведения избирателей. Непредставление такой информации – основание для отказа в регистрации или ее отмены. Кто имеет уши, тот услышит.

И, наконец, мы, сталкиваясь с разного рода грязными технологиями, попытались в законе прописать нормы противодействия им, ограничить манипуляции, махинации – все, что выходит за рамки закона или противоречит его смыслу. Иными словами, поставить вне закона целый ряд процедур, которые приобрели достаточно широкое распространение. В частности, мы провели наступление на так называемое досрочное голосование. На некоторых избирательных участках и даже на некоторых территориях до 30% проголосовавших были люди, которые голосовали досрочно. В таких случаях обеспечить тайну голосования, неманипулируемость, противодействие всякого рода махинациям достаточно сложно – это очевидно. В Законе о гарантиях возможность досрочного голосования предельно ограничена, а в Законе о выборах Государственной Думы оно практически отменено. Мы очень детально прописали голосование на дому. Приняли меры против подкупа избирателей. И целый ряд других грязных технологий были запрещены, поставлены вне закона.

Параллельно были внесены поправки в Кодекс административных правонарушений и в Уголовный кодекс. Поправки в Кодекс административных правонарушений были внесены в два приема, и обе редакции прошли все стадии, правда, с некоторым запозданием, но, тем не менее, к президентским выборам последняя редакция уже действует. Около двух десятков новых статей, которые охватывают разные нарушения, появились в Кодексе, и если нарушения будут установлены, то немалое наказание может быть обрушено на тех, кто их совершил. Уголовный кодекс мы правили два раза, но вторая редакция, по моей информации, пока ещё не вошла в силу. Она прошла Думу, но застряла где-то между Советом Федерации и Президентом.

III

Последнее, на чём мне хотелось остановиться – это открытые вопросы: от анализа практики к дальнейшему совершенствованию избирательного законодательства. Это то, что необходимо делать, но не всегда ясно, как это сделать. То есть болевые точки более или менее обозначены, а вот как с этими болезнями справляться – это во многом остаётся вопросом открытым. Должен Вам признаться, что я сюда пришёл с надеждой в том числе и от Вас получить какие-то предложения, которые помогут в дальнейшей работе.

Итак, первое – агитация. Здесь мы оказались в достаточно сложном положении. Мы сталкиваемся с незаконной агитацией, с разного рода материалами, порочащими кандидатов, общественные объединения, а также массовым вбрасыванием неконтролируемой агитационной продукции: печатной продукции, выступлений в электронных средствах массовой информации и т. д. Поэтому правила агитации были прописаны достаточно жёстко. И немедленно, особенно после разъяснений, с которыми выступил А. Вешняков, мы столкнулись с бунтом, прежде всего журналистов, работников средств массовой информации. Нам говорят: как же так, вы ограничиваете свободу слова, гарантированную Конституцией. Мне пред выборами в разных аудиториях задавали этот вопрос, и, единственное, что я на том этапе, да, пожалуй, и сейчас, могу сказать: это противоречие самой жизни. Это реальное жизненное противоречие, а не просто противоречие самих законоположений.

Да, действительно, необходимо обеспечить свободу слова для журналиста, необходимо обеспечить для гражданина право получения достоверной информации, в том числе и негативной информации о кандидатах. Но, с другой стороны, необходимо обеспечить равные права и возможности всех кандидатов. Нельзя допустить такого положения, при котором, скажем, некая фиктивная организация или же какие-то люди, формально дистанцированные от заинтересованных кандидатов и партий и потому не подчиненные ограничениям, установленным законом, тем не менее, ведут активную агитацию за и против данного кандидата или данного избирательного объединения. Ну, например, на выборах 96-го года мы столкнулись с таким эпизодом. Массовым тиражом был отпечатан красочный альбом “Борис Николаевич Ельцин”. Вы знаете этот альбом. Формально его выпуск не подпадал под агитацию, поскольку нигде в тексте альбома не было сказано: “Голосуйте за Ельцина”. Чтобы устранить подобного рода обходные маневры, вброс агитационных материалов, не оплаченных из избирательных фондов, определяя агитацию, мы записали, что под агитацией подразумевается не только прямые призывы голосовать за или против кандидатов, избирательных объединений и блоков, но и деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей голосовать за или против. Но тем самым мы распространили понятие агитации на чрезвычайно широкий круг действий, и каким образом выйти из этого положения у меня ответа на этот вопрос на сегодняшний день нет.

Тем более, что возникают и новые проблемы, которые еще не заявили о себе в 95 году, но которые уже обозначились и будут привлекать к себе возрастающее внимание. В первую очередь речь идет об Интернете. Как известно, А.Вешняков трактует Интернет как средство массовой информации. Этот подход оспаривается теми, кто видит в Интернете средство частной переписки. Где же граница: должны ли быть подведены под агитацию сообщения, которые в России могут получить миллион или больше миллиона пользователей Интернета, безусловно, имеющие определённое интеллектуальное влияние на более многочисленное своё окружение. Есть ли Интренет средство массовой информации, канал агитации, который подлежит регулированию, или нет? Как вообще быть с Интернетом? Законодательное определение и регулирование агитации – вот первая открытая проблема.

Вторая открытая проблема – финансирование. Здесь законодатель или точнее та группа законодателей, которой я имел честь руководить, столкнулась с позицией, на которой настаивали наши оппоненты и воспрепятствовать законодательному закреплению которой мы не сумели. Наша позиция заключалась в следующем. Как и в Америке, не надо ограничивать верхние пределы избирательных фондов. Сколько кандидат, партия сумели мобилизовать средств, столько и могут израсходовать. Но нужно обеспечить абсолютную прозрачность финансирования, то есть каждый рубль должен быть чётко отражен в отчетах: от кого он получен и на что истрачен. Наши оппоненты с нами не согласились, сказали, что в нашей бедной стране нельзя позволять чрезмерно высокое финансирование: тогда будет состязание не личностей, не программ, а денежных мешков. Как вы понимаете, тут резоны есть. Ограничение размеров избирательных фондов не абсолютно бессмысленная норма.

Но в законе была сделана попытка добиться двух взаимоисключающих в наших условиях целей: с одной стороны, очень жестко прописаны всякого рода правила регулирования (как, в каких размерах и от кого деньги должны поступать, как и на что они должны расходоваться); с другой стороны был установлен верхний потолок фондов. Я, слава богу, никогда не принимал участия и даже близко не стоял к финансированию чьей бы то ни было избирательной кампании. Моя личная избирательная кампания в 1990 г. была проведена исключительно на энтузиазме моей команды, а истрачены были медные гроши. Сейчас не так: люди, знающие дело, мне говорили, что реальное финансирование отличается не в разы, а на порядок или на порядки от того, что разрешено законом. То есть действует чёрный нал. А раз так, совершенно перечёркивается идея прозрачности финансирования, потому что как же вы проконтролируете движение чёрного нала? Как выйти из этого противоречия? Время от времени нам предлагают: давайте вообще запретим частное финансирование, оставим только государственное. На мой взгляд, это было бы большим шагом назад. Кроме всего прочего, это не исключило бы чёрный нал, не исключило бы всякого рода противозаконную агитацию, но способствовало бы огосударствлению выборов, что делать нельзя и не надо. Вот вторая проблема.

Третья проблема – избирательные комиссии. Я уже говорил о том, что важным достижением избирательного законодательства является обязательное назначение в состав комиссий представителей партии. Но, во-первых, в ряде мест это не соблюдается. Во-вторых, кроме заведомо противозаконных методов, применяются методы такого рода. Возьмём Санкт-Петербург. Законодательное собрание СПб (по закону половину назначает исполнительная, половину законодательная власть) назначило свою часть, а господин Яковлев не поторопился назначать. И никакой управы на господина Яковлева нет, потому что в законе сказано, что, если уже объявлена избирательная кампания, а срок существования избирательной комиссии не истёк, то комиссия продолжает существовать. Один не часто сейчас цитируемый классик определил подобные решения так: формально всё правильно, а по существу издевательство. Именно так мы и расценили это и написали депутатский запрос в Генеральную прокуратуру. На днях получили из прокуратуры ответ: всё правильно, всё по закону. Но это одно из самых невинных и вроде бы укладывающихся в рамки закона художеств.

Иногда возникает более сложная коллизия. Законодательная власть с исполнительной властью спорят: кто именно должен назначать треть членов избиркомов с решающим голосом и какие квоты должны быть установлены и для одной, и для другой. Или представителей каких партий назначает исполнительная и каких – законодательная власть. Мы предлагали простой вариант. Поскольку исполнительная власть обладает мощными и разнообразными рычагами воздействия на своих назначенцев, ей вообще незачем участвовать в формировании избирательных комиссий. Когда это было отвергнуто, мы предложили еще более скромный вариант. Пусть, по крайней мере, две трети избирательной комиссии назначает законодательная власть и одну треть исполнительная. И это не прошло.

Говоря об избирательных комиссиях, я обозначил пока только одну болевую точку. Но есть и множество других. Когда новая редакция избирательного закона начала действовать, когда избирательные комиссии за различные нарушения стали снимать с дистанции кандидатов и избирательные объединения, была развёрнута, в том числе, уважаемыми людьми критика закона и с такой стороны: почему вся власть над выборами отдана избирательным комиссиям? Не избирательная комиссия, говорят нам, а суд должен решать конфликтные ситуации. На мой взгляд, это не практичное предложение. Избирательные комиссии – специализированные, в том числе располагающие некоторыми судебными функциями органы. Я думаю, что надо укреплять независимость и права избирательных комиссий, как органов, компетентных решать вопросы, относящиеся к избирательным процессам. Все избирательные споры передавать в суд совершенно нереально, учитывая состояние нашей судебной системы. Но вообще-то по закону суд не устранён от решения избирательных споров. Во-первых, недовольные решением избирательной комиссии имеют право обратиться в суд. И суд обязан рассмотреть такую жалобу в течение 5 дней. Во-вторых, за 15 дней до выборов избирательные комиссии не имеют права никого снимать с дистанции. Это может сделать только суд. И, в-третьих, в особенно сложных случаях (например, ведение агитации, запрещенной Конституцией) избирательные комиссии не могут принимать решения, эти решения принимает только суд.

Далее, четвёртый пункт. Необходимо устранить несогласованности, противоречия, неточности в действующем законодательстве. Их оказалось довольно много. Я проиллюстрирую это только одним примером: санкциями, которым должно подвергаться избирательное объединение (блок) в случае выбытия кого-либо из тройки лидеров. Уж сколько пролито было слёз и чернил, по поводу того, что законодатель ущемил права избирательного объединения. Если один из тройки выходит из списка, то избирательное объединение снимается с дистанции. Разве это демократично, разве это хорошо? – говорят нам. Подали жалобу в Конституционный суд. А один критик написал даже так: “Я не могу понять, чем руководствовался законодатель, когда он вводил такую норму”. А законодатель руководствовался очень простым соображением: нельзя обманывать избирателя. Я собираю подписи и говорю: вот смотрите, возглавляет список такой замечательный, всенародно любимый гражданин Пупкин. Как же Вы не подпишетесь? Избиратель ставит подпись. Подписи собраны, а после этого гражданин Пупкин заявляет: да я вовсе и не собирался идти на выборы. Если избирательное объединение не погнушалось пригласить свадебного генерала, который сник, не дойдя до выборов, то справедливо, на мой взгляд, такую организацию от участия в выборах устранить.

Столь жесткая норма действует только до выборов, а после выборов, коли один из лидеров “раздумал” работать в Думе, предусмотрена достаточно вегетарианская норма – объединение теряет данный мандат, и он передается другому объединению. Впрочем, это не остановило целый ряд лидеров, которые понимали, что их имена принесут большее количество мандатов соответствующим избирательным объединениям, чем один-два потерянных мандата. Но законодатель под определенным давлением (я не буду об этом рассказывать подробно) поставил ограничение и записал, что если замещается должность, упомянутая в Конституции, то в этом случае мандат не теряется. И вдруг оказалось, что в законе не стыкуются две статьи, описывающие две разные ситуации, поскольку замещение может трактоваться как единовременный акт и как длительное, предшествующее выборам состояние. Законодатель не развел эти ситуации. Он имел в виду, что если партия победила на выборах и её лидер стал премьер-министром, мандат не должен теряться. Но истолковано это было Центризбиркомом не как акт, а как состояние. Скажем, уважаемый господин Яковлев или уважаемый господин Шойгу замещают должности, упомянутые в Конституции. Они эти должности замещали до выборов и не думали с них уходить , мандаты следовало бы передать другим, но сказано это в законе недостаточно внятно, и поэтому данная норма по сути дела обессмыслила предполагавшуюся законодателем санкцию: никто ничего не теряет. Вот такого рода несогласованности, конечно, надо убрать.

Предпоследний момент – модификация избирательной системы. Вообще позиция основного ядра разработчиков заключается в том, что серьёзных изменений в систему вносить нельзя. Во-первых, потому что мы считаем её более или менее адекватной существующему положению, расстановке сил, зрелости партий и т.д.,во-вторых, потому, что такие политические институты нуждаются в стабильности. Система должна пройти несколько циклов, для того чтобы можно было решить, насколько она жизнеспособна. Но, тем не менее, и в саму систему возможно, по-видимому, ввести отдельные модификации, не меняющие ее фундаментальных основ, но всё-таки кое в чём ее изменяющие. Для начала можно было бы предусмотреть в Законе о гарантиях хотя бы возможность применения широко распространённой в мире системы единственного передаваемого голоса в одномандатных округах и опробовать ее на каких-либо региональных или местных выборах. Во-вторых, следовало бы предусмотреть опять же возможность открытых списков. То есть, это означало бы, что избиратель не только решает, за какую партию он голосует, но и кого в списке партии он прежде всего хочет видеть. Конечно, процедуру такого голосования в наших условиях технически реализовать очень нелегко. Надо подумать, как это сделать на практике. Но такую возможность в федеральный закон надо бы ввести, а потом попробовать, проверить это, как любит говорить один мой сотрудник, “на кошечках”. То есть в каком-нибудь регионе или на местных выборах. И посмотреть, как это получается, прежде чем вводить на федеральном уровне.

Я глубоко убеждён в том, что неправильное решение было принято по порядку формирования Совета Федерации. Он должен избираться, а не формироваться как “палата начальников”. Тут, правда, возникает препятствие, запечатленное в тексте Конституции в последний момент перед референдумом рукой Президента. Мы в 95-ом году нашли способ вписаться в жесткую формулу Конституции, то есть так сформулировать закон, что выборный порядок формирования Совета Федерации и профессиональный характер его работы не вступали в прямое противоречие с тем, что записано в Конституции. Но, к сожалению, на следующих этапах, когда закон вышел из Думы, он был зарублен, и тогда Дума капитулировала и приняла тот закон о формировании Совета Федерации, который сейчас действует.

Ну, и, наконец, последнее, что вам, очевидно, ближе всего. Необходимо развивать в законодательстве роль общественных институтов, общественного контроля за проведением выборов. . Потому что самый прекрасный Закон не будет действовать, если к нему не приставлены десятки, сотни, тысячи рук, ног, глаз, голов, сердец людей, которые готовы бороться за исполнение этого закона. Законодательное обеспечение таких общественных инициатив – тоже не до конца решённая задача. Хотя в закон многое в этой части внесено, но живая деятельность активистов немало еще может подсказать законодателю.

Благодарю Вас за внимание. Я готов ответить на вопросы.