Надо ли улучшать избирательное законодательство?

(краткое эссе для конференции Фонда “ИНДЕМ”)

А.Бузин

Процедура подсчета голосов прописана в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (ниже – “Закон о гарантиях”) чрезвычайно подробно. Эта процедура до деталей повторена и в других законах о выборах, также как и в региональных законах. Тем не менее, в подавляющем большинстве участковых избирательных комиссий эта процедура не соблюдается, а именно, почти никогда (приблизительно в 95% случаев) не соблюдаются пункты 14 и 18 ст.68 Закона о гарантиях и очень часто (приблизительно в 75% случаев) – пункт 22 этой же статьи. Все граждане нашей страны – от рядового избирателя до Главного организатора выборов – знают, что процедура не соблюдается, но это никак не влияет на успешное проведение выборов. Несомненно, этот феномен российской культуры требует осмысления.

Пояснение для немногочисленных сомневающихся. На чем основаны утверждения предыдущего абзаца?

Первое. Собственные наблюдения автора (а автор побывал не в одной избирательной комиссии), подтвержденные многочисленными свидетельствами других наблюдателей.

Бюллетени обычно сортируются всеми членами комиссии, которые молча раскладывают их по пачкам “за определенных кандидатов” (что не соответствует п.14 ст.68). Затем, бюллетени в этих пачках считают методом “отгибания уголка”, причем одновременно считаются бюллетени в нескольких пачках (что не соответствует п.18 ст.68). Такой метод подсчета позволяет подсчитать голоса тысячи избирателей приблизительно за полчаса.

Автор этого эссе дважды проводил хронометраж процедуры подсчета голосов при почти полном соблюдении требований закона (см. публикацию “О времени, которое требуется участковым избирательным комиссиям для подсчета голосов по закону” на сайте www.votas.ru). Вывод таков: для подсчета голосов по одному виду выборов при полном соблюдении требований закона на избирательном участке с 2000 избирателей, из которых проголосовала половина, требуется не менее 3,5 часов. И тот факт, что многие участковые комиссии привозят свои протоколы в территориальную комиссию уже через три часа после закрытия участка (причем независимо от количества проводимых выборов) свидетельствует лишь о том, что установленная процедура не выполнялась.

Следует, впрочем, заметить, что основная экономия времени достигается даже не за счет невыполнения п.п.14 и 18 ст.68, а за счет не очень тщательного подсчета по спискам избирателей и невыполнения п.22 ст.68.

Второе. Статистические данные. Небольшие ошибки при передаче бюллетеней от территориальной комиссии в участковую, от участковой комиссии избирателю вполне естественны и по-человечески объяснимы. Два “слипшихся” бюллетеня не позволят добиться выполнения контрольных соотношений, и естественно было бы ожидать некоторый небольшой процент “утери” или “обнаружения лишних” бюллетеней. Но наши участковые комиссии с поразительным упорством “подгоняют” контрольные соотношения. Так, на выборах в Государственную Думу 1999 года по официальной статистике в России было утеряно всего 310 бюллетеней из 102 миллионов (0,0003%!). На выборах 2003 года протоколы участковых комиссий уже предусматривали специальную статью для учета дисбаланса бюллетеней, и количество утерянных бюллетеней составило около 3,5 тысяч из 112 млн. (уже 0,003%). Однако, и эти мизерные проценты имеют такое же отношение к действительности, как 99,99% проголосовавших в советские времена. Об этом убедительно свидетельствует сравнительный анализ протоколов в тех случаях, когда голосование проводится по нескольким видам бюллетеней (см. статьи автора “Как считать голоса?”//“Выборы: законодательство и технологии”, №3, 2000, с.20-25; Бесконтрольные соотношения протоколов избирательных комиссий//Сборник “Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ IV созыва”.- Ассоциация “Голос”, Москва, 2004; или на сайте www.votas.ru). Дело в том, что данные протоколов по разным видам выборов связаны между собой в силу установленной процедуры голосования, но закон не требует проверки этих связей. Несоблюдение этих связей подтверждает “подгонку” хотя бы одного протокола, осуществляемую ради соблюдения контрольных соотношений, выполнения которых закон требует для каждого протокола по отдельности. Сравнительный анализ протоколов показывает, что около ¾ участковых комиссий “подгоняют” протоколы.

Итак, наша задача – дать ответ на вопрос, почему при полном и всем известном нарушении процедуры выборов, предписанной законом, власть, избранная на этих выборах, считается законно избранной и представляющей, соответственно, высшую непосредственную волю народа?

Если говорить научно, то основной причиной является отсутствие правосознания у российского общества, причем отсутствие его как у народа, так, и в первую очередь, - у государства. Закон в России рассматривается не как инструкция, обязательная к исполнению, а как рекомендация, которую нужно исполнять или можно не исполнять в зависимости от соотношения выгоды от его неисполнения и суровости санкции за неисполнение.

Замечательную роль в привитии народу, в частности членам участковых избирательных комиссий и наблюдателям, играют все наши правоохранительные органы. Суды, прокуратура и избирательные комиссии формулируют свое отношение к указанному нарушению процедуры словами “не повлияло на итоги голосования”. Эта “резиновая” формулировка ни на чем не основана, ибо наши правоохранительные органы не утруждают себя доказательствами. Возможно, утверждение о том, что голоса с нарушением процедуры подсчитаны приблизительно правильно, является верным: это нарушение происходит не от злонамеренности, а от сознания необязательности исполнения закона. Там, где фальсификации не требуются, они и не производятся. Зато там, где они требуются – они облегчены традицией несоблюдения процедуры.

Как плохой родитель, наше государство, само не соблюдая право, требует соблюдения этого права от своих граждан. Если, допустим, вы забыли поставить подпись под своими сведениями о доходах, вам на этом основании могут отказать в регистрации (совсем недавний случай из практики). Невыполнение процедуры гражданином, будьте уверены, будет наказано. Невыполнение процедуры государством наказывать практически некому, ибо все три конституционные ветви власти (а также веточки типа Прокуратуры и системы избирательных комиссий) мирно сосуществуют под сенью гаранта Конституции.

Зададимся еще вопросом о том, зачем надо было вставлять в закон заведомо невыполняемые нормы? Но, во-первых, на нас смотрит мир. И наше избирательное законодательство не только соответствует международным стандартам, но и превосходит их! Стоит посмотреть на куцые избирательные законы какой-нибудь Германии или Франции, не превышающие по объему ста страниц, как сразу становиться ясно, что наши трехсотстраничные законы в три раза крепче гарантируют избирательные права! Во-вторых, государство у нас демократическое, а потому оно идет навстречу пожеланиям народа, выраженным в законодательных инициативах депутатов, о дополнении законов все более и более строгими нормами, зная, что и менее строгие не выполняются на практике (за исключением случаев, когда их выполнение выгодно самому государству).

Хорошее дело – совершенствование законодательства. Сидишь себе, пишешь предложения. На собственном опыте изучаешь изъяны… Вот, Александр Альбертович, например, заметил, что надо “отшлифовать позиции, связанные с теледебатами, регулированием деятельности СМИ, выдачей копий протоколов” (см. “Независимая газета”, №88, 28.04.2004). Автор этого эссе более важным считает вопросы формирования избирательных комиссий, да и процедуру подсчета можно было бы подправить.

Когда мы, наконец, усовершенствуем российское избирательное законодательство до предела, ветви и веточки власти уже будут представлять собой единый самовоспроизводящийся с помощью абсолютно свободных выборов организм. И законодательной основой этих абсолютно свободных выборов будет Идеальный Избирательный Кодекс Российской Федерации.