Какими могли бы быть демократические выборы в России

В.Л. Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ

Содержание

Оценка результатов федеральных выборов 2003-2004 годов *

Предложения по проведению экспертных круглых столов *

Рекомендации по принципам проведения выборов *

Принципы организации избирательных комиссий и их деятельности *

Принципы организации и ведения независимого наблюдения *

Предложения по идеальной модели выборов *

Оценка результатов федеральных выборов 2003-2004 годов

Российская бюрократическая система государственного управления осуществляет регулирование выборов и управление их проведением, а также в целом развитие демократии в стране практически исключая общественную активность в этой сфере. Регулирование выборов производится примерно также, примерно на тех же принципах, что и регулирование деятельности малого бизнеса, связи, транспорта, добычи и поставок нефти и т.п. Главным в этих принципах является формируемое в обществе представление о том, что именно чиновники соответствующих ведомств представляют интересы большинства граждан и всего общества в целом. Но более или менее объективный анализ деятельности бюрократической системы государственного управления по проведению выборов и развитию демократии в России показывает, что в этих сферах деятельности развитие происходит в интересах чиновников и представителей крупного бизнеса, а не широких социальных групп и не общества в целом.

Приведём некоторые аргументы в подтверждение этого вывода. Российское законодательство о выборах остаётся сложным, с неоднозначными и не всегда выполнимыми нормами. В частности, на практике остаётся сложным определение действительности подписей граждан в поддержку регистрации кандидатов, отделение агитации от информирования и т.п. Остаётся практически невозможным осуществление финансирования проведения выборов кандидатами и политическими партиями в пределах официально зарегистрированных избирательных фондов. Наличие у кандидатов или политических партий организационных, кадровых, временных и подконтрольных тем или иным администрациям финансовых ресурсов, которые в российских средствах массовой информации часто называются административными, позволяет им получать существенные преимущества в конкуренции с независимыми от власти и государственного управления кандидатами и политическими партиями.

В результате нормы избирательного законодательства применяются избирательными комиссиями, судами и прокуратурой выборочно: очень строго к кандидатам, не устраивающим систему бюрократического государственного управления, и очень либерально, мягко к кандидатам, продвигаемым этой системой на выборы. Доминирование политических партий при выдвижении кандидатов в одномандатных округах и выборы половины состава Государственной Думы РФ по партийным спискам способствуют включению в списки для голосования на парламентских выборах кандидатов, устраивающих систему бюрократического государственного управления, поскольку чиновникам значительно легче контролировать деятельность нескольких крупных политических партий, чем сотни и тысячи общественных организаций, а тем более - независимых кандидатов. Граждане не имеют возможности повлиять на формирование списков для голосования, поэтому в них на прошедших в 2003 году парламентских выборах, было включено очень мало кандидатов, способных и желающих отстаивать интересы граждан, а не чиновников и представителей крупного бизнеса. Определённые возможности проводить своих кандидатов имели руководители крупного российского бизнеса, если им удавалось договориться об этом с руководителями администрации Президента РФ и соответствующих регионов.

По итогам парламентских выборов 2003 года и по партийным спискам и по одномандатным округам абсолютное большинство в Государственной Думе РФ получила одна политическая партия “Единая Россия”, которая представляет интересы чиновников, что её руководители неоднократно публично декларировали. Подтверждением того, что большинство депутатов Государственной Думы РФ представляет интересы чиновников, является и содержание её деятельности с начала полномочий в 2004 году:

    1. отказ отменить закон о страховании автогражданской ответственности или хотя бы снизить тарифы для граждан и упростить процедуру оформления страховых случаев;

    1. попытка запрета проведения митингов граждан вблизи зданий государственного управления, частично отменённая Президентом РФ;

    1. внесение изменений в Лесной Кодекс РФ, позволяющих продавать в частную собственность земли, отведённые под заповедники и леса первой категории;

    1. одобрение Указа Президента РФ о повышении в среднем в 4-5 раз зарплат чиновников при том, что повышение зарплат другим категориям работников бюджетной сферы составит в 2004 году не более 20-30%;

    1. одобрение предложения правительства РФ об отмене льгот для пенсионеров и некоторых других категорий граждан с заменой их адресными денежными компенсациями, которые неизбежно ухудшат материальное положение этих категорий граждан и т.п.

Результаты парламентских и президентских выборов 2003-2004 годов вследствие упомянутых выше особенностей были во многом предсказуемыми:

    1. Президентом РФ при любых сценариях проведения выборов должен был стать и стал Владимир Путин;

    1. примерно в половине одномандатных округов победить должен был представитель политической партии “Единая Россия”, что и произошло;

    1. политическая партия “Единая Россия”, представляющая интересы чиновников, должна была победить по итогам выборов по партийным спискам на парламентских выборах, что и произошло;

    1. квалифицированное большинство в Государственной Думе РФ также должна была получить фракция политической партии “Единая Россия”, что и произошло с учётом результатов выборов по одномандатным округам и переходами в эту фракцию нескольких десятков независимых кандидатов и кандидатов, избиравшихся от других политических партий.

Полная предсказуемость парламентских и президентских выборов 2003-2004 годов привела к низкому уровню интереса граждан к участию в голосовании на них и соответствующим усилиям администраций всех уровней по признанию выборов на их территориях состоявшимися. В частности, по этой причине федеральные выборы 2003-2004 сопровождались различными манипуляциями, подтасовками результатов и другими нарушениями со стороны избирательных комиссий и администраций разных уровней. К наиболее заметным и зафиксированным независимыми наблюдателями нарушениям на федеральных выборах 2003-2004 годов можно отнести:

    1. добавление избирателей в списки на парламентских выборах, когда нужно было добавить голосов тем или иным партиям или кандидатам, или исключение их из списков для голосований, когда нужно было повысить процент явки на президентские выборы, на избирательных участках;

    1. голосование граждан под контролем руководителей предприятий и организаций по открепительным удостоверениям, а не на избирательных участках по месту жительства;

    1. недопущение к регистрации или последующее снятие с неё кандидатов, не устраивающих систему бюрократического государственного управления, и наоборот содействие регистрации даже с некоторыми нарушениями норм законодательства кандидатов, устраивающих систему бюрократического государственного управления,

    1. недопущение независимых от власти и государственного управления кандидатов от политических партий и по одномандатным округам в средства массовой информации, особенно на телевидение, и наоборот содействие присутствию в этих средствах массовой информации кандидатов, устраивающих систему бюрократического государственного управления;

    1. аресты и уничтожение тиражей агитационных материалов независимых от власти и государственного управления кандидатов от политических партий и по одномандатным округам и наоборот содействие распространению агитационных материалов кандидатов, устраивающих систему бюрократического государственного управления;

    1. нарушение установленной законодательством о выборах процедуры подсчёта избирательных бюллетеней, в частности, отказ от демонстрации независимым наблюдателям каждого избирательного бюллетеня, недопущение членов комиссий с правом совещательного голоса к пересчёту бюллетеней в пачках и другое;

    1. оформление протоколов о результатах голосований на избирательных участках с нарушением установленной законодательством процедуры, в частности, при отсутствии в большинстве случаев возможности для независимых наблюдателей проконтролировать определение результатов выборов на участках для голосования и другое;

    1. подмены протоколов результатов голосований на избирательных участках перед их вводом в компьютерную систему “ГАС-Выборы” в территориальных избирательных комиссиях.

В соответствии с практикой проведения выборов и нормами российского избирательного законодательства ни одна избирательная комиссия, тем не менее, не понесла существенных наказаний в виде расформирований и уголовных преследований, по причине нарушений не были отменены результаты выборов ни на одном избирательном участке. Такие отмены производились в нескольких округах, но только по причине превышения доли голосов, поданных избирателями “против всех” кандидатов, над долями голосов, поданных ими за каждого из кандидатов по соответствующим одномандатным округам.

Руководителями российского государства практика проведения выборов и нормы современного избирательного законодательства публично признаны вполне удовлетворительными и не требующими существенных изменений в ближайшие годы. Накануне своего вступления в должность 6 мая 2004 года Владимир Путин сделал именно такого рода заявления на встрече с председателем Центризбиркома РФ Александром Вешняковым. Президент РФ на этой встрече высказал удовлетворение и состоянием системы российских политических партий, отметив, видимо в шутку, что сорок шесть зарегистрированных партий – оптимальное число для того, чтобы граждане сделали свой выбор. Теперь, по мнению Президента РФ, эти партии должны стать достаточно сильными, чтобы они стали влиятельными на уровне муниципальных образований и регионов. Но, поскольку вся современная система реально влияющих на политический процесс партий полностью подчинена бюрократической системе государственной управления, стратегия развития российской многопартийности, заявленная Президентом РФ, направлена на создание с помощью политических партий определённой конкуренции внутри самой бюрократической системы государственного управления. Реальной конкуренции политических сил на выборах таким методом развития Российской многопартийности обеспечить невозможно. Представительство интересов граждан, интересов широких социальных групп в системе так построенных политических партий, осуществить будет также невозможно.

В этой ситуации у структур гражданского общества, негосударственных, некоммерческих и общественных организаций могут быть свои оценки результатов выборов и направлений развития российской государственности. По-видимому, развитие демократии в России, в частности, практики проведения свободных и честных выборов, а также российской многопартийности, представляющей интересы граждан, не должно быть делом бюрократической системы государственного управления, а должно быть делом самих граждан, структур гражданского общества. Развитие демократии в России вряд ли должно быть делом государства, а тем более делом бюрократической системы государственного управления. Бюрократия всегда будет использовать демократические по форме институты в своих интересах, интересы граждан и структур гражданского общества оказываются в этой ситуации более соответствующими развитию демократии, особенно, если в обществе проводится постоянная деятельность по выработке демократических процедур принятия политических и государственных решений, более эффективных, чем бюрократические.

Такие демократические процедуры способно разработать аналитическое и экспертное сообщество нашей страны при соответствующей организации его деятельности. На первом этапе развёртывания такой деятельности предлагается проведение серий экспертных обсуждений, семинаров и круглых столов, общие принципы которых описаны ниже.

Предложения по проведению экспертных круглых столов

Эксперты приглашаются для обсуждений политических и государственных проблем, к которым, безусловно, относится и проблема проведения демократических выборов в России, в силу их компетенции по соответствующим проблемам и заинтересованности в решениях этих проблем. Это и достоинства и недостатки экспертов.

К достоинствам экспертов относится то, что их компетентность формируется знаниями и специфическим опытом деятельности в соответствующих областях. Но эта деятельность всегда проводится по тому или иному заказу, иногда формируемому самим экспертами, что не меняет существа дела, потому что в итоге их деятельность должна быть востребована теми или иными заказчиками с соответствующим материальным или иным возмещением их усилий, т.е. оплатой их работ или предоставления им тех или иных преференций, льгот, наград и т.п. В результате любой эксперт формирует свою компетентность в осуществлении лоббистской деятельности, т.е. деятельности в интересах своих заказчиков, возможно, предполагаемых в будущем. По этим и некоторым другим причинам важнейшим недостатком экспертов является принципиальная невозможность ни одного из них публично распространять объективные знания о ситуации и предлагать решения, объективно являющиеся оптимальными. Тем не менее, отсутствие экспертных обсуждений проблем, в том числе, проблем выборов, оставляет решения этих проблем политикам. А решения политиков чаще всего являются популистскими, т.е. простыми, ясными большинству граждан, но не способными реально решить возникшие проблемы, потому что для этого требуется компетентность и заинтересованность в их решении, что чаще всего у политиков отсутствует. А именно эти качества и имеются у экспертов.

В результате без экспертов в подготовке решений проблем обойтись невозможно, но необходимо так организовывать эти обсуждения, чтобы максимально полно использовать преимущества экспертов и по возможности снижать значимость негативных качеств экспертов в принятии решений. Для достижения этих целей можно применять уже разработанные научно и внедрённые в практику процедуры экспертных обсуждений. Эти процедуры довольно сложны в использовании и могут отвергаться экспертным сообществом в силу того, что требуют от экспертов значительно больших усилий и времени для достижения результата, чем при проведении обычных семинаров, конференций, круглых столов и т.п. Кроме того, процедуры экспертных обсуждений предполагают дополнительную довольно объёмную работу более узкой группы экспертов, которая должна готовить обсуждения и обрабатывать их результаты. И тем не менее, некоторые принципы научно обоснованных процедур экспертных обсуждений вполне могут быть использованы без существенного увеличения затрат времени и других ресурсов на проведение экспертных круглых столов.

К научно обоснованным принципам проведения экспертных обсуждений, которые можно рекомендовать для проведения экспертных круглых столов по выборам, относятся, в частности, следующие.

    1. На экспертном круглом столе всегда сначала ставится задача максимально понятно для его участников описать те или иные позиции экспертов по предложенной для обсуждения проблеме. Такой подход будет несколько смягчать лоббистский характер позиций экспертов.

    1. Для описания различных позиций необходимо приглашать на обсуждение экспертов, представляющих различные позиции и точки зрения – это задача организаторов экспертного круглого стола.

    1. Эксперты не должны на обсуждении переубеждать друг друга – каждый из них имеет полное право остаться при своём мнении в ходе проведения экспертного круглого стола. Эксперту ставится другая задача – понять позицию каждой группы экспертов, присутствующих на круглом столе, и объяснения, аргументацию позиций каждой такой группы.

    1. При проведении экспертного круглого стола не ограничивается высказывание суждений экспертами ничем, кроме времени, отведённого на проведение круглого стола. Если кто-то из экспертов считает, что он не успел высказать своё мнение, он должен иметь право прислать описание этого мнения организаторам круглого стола, которое будет иметь точно такой же статус, как и высказанное при проведении круглого стола.

    1. Если эксперты считают, что для получения понимания или реального решения проблемы нужно расширить тему для обсуждения на экспертном круглом столе – они должны иметь право это сделать. Задача организаторов при этом должна состоять в том, чтобы обсуждение не стало слишком широким по тематике и чтобы оно в итоге было направлено на решение именно поставленной проблемы, а не какой-то иной. Это условие для организаторов трудно выполнить, но необходимо, потому что с одной стороны решение проблемы может лежать в той сфере, которую обычно не включают в обсуждения предъявленной экспертам проблемы, а с другой – подмена проблемы может проводиться экспертом в своих лоббистских интересах, и этому необходимо противостоять.

    1. Интеграцию позиций экспертов проводит группа организаторов экспертного круглого стола по результатам анализа его проведения. Для этого ведётся стенограмма экспертного круглого стола, она расшифровывается и рассылается всем участникам обсуждения вместе с предлагаемыми организаторами заключениями, выводами и рекомендациями. Эксперты могут присылать организаторам свои корректировки этих заключений, выводов и рекомендаций.

    1. Следующий круглый стол должен начинаться с обсуждения заключений, выводов и рекомендаций предыдущего круглого стола. Те из них, которые получили согласие у всех экспертов, выносятся как предложения всего состава экспертного круглого стола. По остальным каждый эксперт получает право записать в эти предложения своё особое мнение.

Если эти научно обоснованные принципы проведения экспертных обсуждений удастся реализовать в проведении серии экспертных круглых столов, можно будет попытаться применить и некоторые другие подходы к формированию более объективных заключений, выводов и рекомендаций этих обсуждений.

Для проведения серии экспертных круглых столов по выборам предлагается использовать и следующие дополнительные специфические для этой тематики принципы.

    1. Сначала попытаться описать идеальную, в смысле наилучшую, практику проведения выборов, роли в них избирательных комиссий и независимого наблюдения.

    1. На основе идеального описания практики сформулировать сначала столь же идеальные предложения по наилучшим нормам законодательства о выборах, формирующие и регулирующие эту идеальную практику.

    1. Но останавливаться на идеальных конструкциях не следует. Необходимо попытаться описать хотя бы первые, но уже вполне реальные действия, позволяющие начать продвижение к описанным идеалам в принятии норм законодательства и изменения практики проведения выборов.

Пока создаётся впечатление, что разные группы экспертов стремятся к разным идеальным моделям проведения выборов. В законодательство и в практику проведения внедряются нормы разных моделей, а потому выборы проводятся с худшими результатами, чем, если бы они проводились по какой-то одной, пусть не самой оптимальной, но системно разработанной модели. Поэтому сначала предлагается договориться самим группам экспертов о более или менее единой идеальной модели выборов. Но в рекомендации необходимо включить не только описание этой идеальной модели, но и реальные действия по её внедрению с учётом того, какие нормы законодательства может принять нынешний состав Государственной Думы РФ и на какие изменения в практике своей деятельности может пойти ЦИК РФ и система подчинённых ему избирательных комиссий.

Рекомендации по принципам проведения выборов

Система избирательных комиссий является государственным органом власти и управления, поэтому вся её деятельность проводится в интересах бюрократии. Поэтому малоосновательны надежды на то, что есть возможность в системе избирательных комиссий сформировать внутреннюю конкуренцию, позволяющую действовать им в интересах граждан, гражданского общества. В сложившейся ситуации для развития демократических институтов в России более эффективно создавать независимое давление на систему избирательных комиссий извне, заставляющую её действовать в интересах граждан.

Независимое давление на систему избирательных комиссий может оказывать система общественного наблюдения выборов при осуществлении довольно высокого уровня информационной открытости её деятельности. В настоящий период независимые наблюдатели имеют невысокую квалификацию и не имеют достаточно информации для эффективного контроля соблюдения норм избирательного законодательства. Но помимо активности граждан других ограничителей деятельности государственных органов в собственных интересах в демократическом государстве не существует.

Надежды на политические партии, которые на выборах способны и будут действовать в интересах граждан и структур гражданского общества, оказывают безосновательными. Выборы показывают, что политические партии скорее действуют в интересах бюрократии, чем в интересах граждан. Обновление российской многопартийности с превращением политических партий в посредников между властью и гражданами может произойти только при условии формирования новых политических партий из общественных организаций и по инициативе групп граждан. Для этого желательно от разрешительной процедуры регистрации политических партий органами государственной власти вернуться к уведомительной такой процедуре. Участвовать в выборах должны иметь возможности любые политические партии без каких-то преимуществ тем, которые имеют фракции в Государственной Думе РФ, как это происходит сейчас. Стремление ЦИК РФ ограничить число политических партий, участвующих в выборах, связано с чисто техническими ограничениями выбранной процедуры голосования с помощью бюллетеней, включающих полные их списки. Отказ от таких бюллетеней и голосование с указанием выбранных избирателями номеров политических партий, как это происходит, например, в Эстонии, позволит полностью решить эту проблему. Более того, политические партии могут при такой системе получать свои номера на выборах на относительно длительные сроки, что будет способствовать повышению эффективности их агитационных кампаний среди граждан. Кроме того, в наблюдении выборов должны иметь возможность принимать участие, как общественные организации, так и отдельные активные граждане, не обязательно согласовывающие свою деятельность с политическими партиями.

Принятие законов и поправок в действующие законы, регулирующие выборы, не позволяет решить проблемы демократического развития: нормы законов исполняются избирательно, в интересах бюрократии и элиты общества, а не большинства граждан. Более того, точно по закону выборы, скорее всего, просто невозможно провести, потому что нормы избирательного законодательства содержат слишком много существенных ограничений и возможностей неоднозначного толкования. В результате все субъекты выборов так или иначе нарушают законы и всегда могут быть привлечены к ответственности за это, что создаёт дополнительные возможности контроля выборов со стороны органов власти и государственного управления.

В ситуации, когда органы власти и государственного управления, избирательные комиссии всех уровней, также как кандидаты, политические партии, их спонсоры и политические консультанты не намерены скрупулёзно соблюдать на выборах все нормы законодательства, принятие даже самых прогрессивных, ясных и процедурно четких таких норм не будет приводить к проведению честных и свободных выборов.

Поэтому на современном этапе развития России приоритетным для продвижения к демократическим выборам является формирование иной практики их подготовки и проведения, более соответствующей международно признанным нормам и правилам. Важнейшими принципами демократических выборов должны быть равноправие органов власти и гражданских организаций в контроле выборов при существенном упрощении процедур их проведения. Государственные структуры должны быть вынуждены считать независимое наблюдение их партнёром, а не их противником в проведении выборов.

Структуры гражданского общества должны дополнить свою деятельность по соблюдению избирательных прав граждан требованиями постоянного соответствия результатов голосований воле избирателей. Кроме того, необходимо предлагать органам государственной власти решения по модификации практики выборов выгодные как бюрократии, так и гражданам. Внедрение норм проведения выборов совершенно невыгодных себе российская бюрократия не допустит. В первую очередь, нужно вносить такие изменения в практику выборов, которые упрощают её и делают более открытой.

Законодательство о выборах должно конкретно и чётко описывать процедуры проведения выборов при минимизации возможностей руководителей и членов избирательных комиссий всех уровней принятия каких-то решений, способных повлиять на их исход. В частности, следует полностью исключить возможности избирательных комиссий снятия кандидатов или политических партий с регистрации на выборах и каких-то запретов для них на ведение агитации. На выборах у избирателей должна быть полная информация о кандидатах и политических партиях, в них участвующих, а все решения должны принимать сами избиратели при голосовании. Лучше всего, чтобы из полного отказа от снятия кандидатов и политических партий с регистрации на выборах вообще не было исключений. В частности, при грубом нарушении ими Конституции РФ, например, при проведении пропагандистских кампаний, разжигающих национальную рознь или призывающих к свержению государственного строя субъекты подобной агитации должны подвергаться уголовному преследованию и нести ответственность независимо от того, совершили они такого рода действия в период выборов или нет.

Одной из особенностей практики проведения выборов последних лет в России стал постепенный, но явный отказ от использования в этой практике демократических норм свободного получения информации средствами массовой информации, свободной агитации за или против того или иного кандидата или политической партии, реального равенства кандидатов, соблюдения прав избирателей, реального обеспечения честного и точного подсчёта явки на выборы и избирательных бюллетеней и многих других.

При попытках использования демократических норм проведения выборов для органов власти и государственного управления проявляется значительно большая сложность и значительно меньшая предсказуемость результатов выборов в сравнении с применением ими хорошо отработанных ими ещё в советский период административных методов проведения и контроля результатов выборов. Для повышения шансов реального использования чиновниками разного уровня демократических норм проведения выборов необходимо эти нормы реализовать демократическими процедурами, не менее, а желательно и более эффективными для власти и общества, чем административные. В частности, одним из ресурсов достижения такой эффективности может быть уменьшение объёма работы избирательных комиссий за счёт расширения активности судов, прокуратуры, милиции, кандидатов, политических партий, общественных организаций и самих граждан, в частности, в информировании избирателей и при определении результатов выборов. Повышение эффективности демократических процедур и реализации демократических норм проведения выборов должно быть одной из важнейших задач экспертного сообщества для достижения целей проведения в России честных и свободных демократических выборов.

Российские выборы в последние годы для граждан превратились в периоды предъявления им комбинаций наборов компрометирующих сведений про кандидатов и политические партии с популистскими предложениями решений самых сложных проблем нашего общества, бизнеса и государства. Граждан вне периода выборов волнуют совершенно другие проблемы, а реально волнующие граждан проблемы не поднимаются на выборах. Популизм предложений решений проблем, поднимаемых на выборах, заключается в том, что, гражданам предлагаются простые, ясные, быстрые решения этих проблем, но эти решения как минимум спорные, а иногда и просто углубляющие а не решающие проблемы. И, как правило, после проведения голосований на выборах, обсуждавшиеся на них проблемы откладываются и решаются совершенно другие проблемы, и совершенно другими методами, по сравнению с теми, которые обсуждались на выборах. Поэтому одной из задач экспертного сообщества и структур гражданского общества нашей страны для достижения цели проведения в России честных и свободных демократических выборов должно стать снижение уровня популизма на выборах, превращение их в периоды обсуждений стратегических направлений и программ развития страны, её регионов и отраслей. При таком проведении выборов возрастёт роль выборов в системе организации власти в нашей стране, в частности, повысится интерес граждан к выборам, и проблемы обеспечения явки на выборы будут решаться демократическими способами, а не с помощью принуждения.

Принципы организации избирательных комиссий и их деятельности

Состав избирательных комиссий может быть любым, более важно чёткое описание деятельности каждой комиссии, а также информирование о ней средств массовой информации и в сети Интернет. Чем более полно система избирательных комиссий будет реализовывать принципы рациональной веберовской бюрократии – тем лучше.

Президент РФ Владимир Путин перед реорганизацией правительства РФ в феврале 2004 года заявил, что некоторые органы государственного управления должны оказывать услуги. В результате в сфере проведения выборов, используя публично высказанное мнение Президента РФ, появился шанс доказать чиновникам необходимость оказания избирательными комиссиями услуг гражданам и общественным организациям в ходе проведения выборов. Эти услуги должны оказываться в интересах граждан, а не бюрократии, должны быть ясными и понятными гражданам, выполняться открыто и по чётким конкретным инструкциям, выполняться подготовленными по уровню знания и опыта чиновниками при достаточно полном общественном контроле. В связи с проведением административной реформы в нашей стране эти принципы могут быть поддержаны руководителями государства и ЦИК РФ.

Нормы законов для изменения деятельности избирательных комиссий для реализации этой цели менять не обязательно, значительно важнее используя неоднозначность норм законодательства развивать демократическую практику выборов.

Очень важно реализовать в практике проведения выборов:

    1. Конкурсный и гласный характер формирования избирательных комиссий. Уровень знаний и опыт важнее для назначения на должность должны быть важнее принадлежности к тому или иному органу власти или политической партии.

    1. Постоянное обучение председателей и членов избирательных комиссий, в первую очередь, нормам избирательного законодательства и методам ведения избирательных кампаний.

    1. Введение в штат избирательных комиссий всех уровней сотрудников или служб связи с общественностью.

    1. Информирование средств массовой информации без жёстких требований к аккредитации. Нужно разработать такую систему информирования о выборах средств массовой информации и наблюдателей, чтобы им не обязательно было для получения полной и своевременной информации находиться в помещениях избирательных комиссий.

    1. Доступность проведения подсчёта избирательных бюллетеней с помощью автоматизированной системы “ГАС-Выборы” для политических партий, кандидатов и общественных организаций в режиме реального времени после окончания голосования.

Желательно разработать поэтапную программу изменения деятельности избирательных комиссий, которая постепенно будет способствовать реализации описанных выше целей.

Принципы организации и ведения независимого наблюдения

Низкая активность граждан на выборах имеет много причин, но одной из них является отсутствие убеждённости в том, что результаты выборов определяют сами избиратели. У граждан не сформирована уверенность в том, что как они проголосуют, таковы и будут результаты выборов. Независимое наблюдение способно постепенно изменять отношение граждан к выборам, формировать у них уверенность в том, что именно их голосование определяет результаты выборов, во-первых, через постоянное их информирование о ходе выборов, об отсутствии нарушений и, во-вторых, через вовлечение самих граждан в контроль выборов. В идеале каждый гражданин должен иметь возможность убедиться в честности проведённого голосования на выборах любого уровня.

Для осуществления независимого наблюдения необходимо постоянно готовить граждан из активистов некоммерческих и общественных организаций и просто желающих. Подготовка наблюдателей на выборах будет малоэффективной, если их деятельность будет осуществляться только в периоды проведения выборов. Деятельность по подготовке наблюдателей должна быть долговременной, по возможности постоянной. Подготовка наблюдателей на выборах будет малоэффективной, если их деятельность будет осуществляться только в периоды проведения выборов. Лучше всего, если подготовка и проведение независимого наблюдения будет дополняться какими-то другими видами гражданской активности потенциальных наблюдателей в периоды между выборами. Такое участие в независимом наблюдении выборов повысит активность граждан не только на выборах, но и в реализации других демократических процедур в период между выборами.

Сводить демократию к выборам вряд ли следует, а между выборами власть так же должна постоянно находиться под наблюдением общества и под давлением общественных, гражданских и частных интересов, как и в периоды выборов. Поэтому было бы целесообразно проводить постоянное негосударственное наблюдение деятельности органов власти и государственного, а также муниципального управления. Это наблюдение так же, как и наблюдение на выборах, должно сопровождаться публичными обсуждениями и оцениванием деятельности органов власти с позиций граждан и гражданского общества. Это наблюдение между выборами может вестись по отдельным, наиболее важным для граждан темам, например, по формированию и расходованию государственных и муниципальных бюджетов, состоянию медицины, системы образования и важнейших для регионов и населённых пунктов социальных программ, программ привлечения инвестиций и развития экономики страны и регионов.

Наблюдение деятельности власти желательно превращать в постоянно действующий мониторинг с проведением общественных слушаний и гражданских экспертиз. При этом гражданские экспертизы желательно проводить силами профессиональных экспертов в интересах граждан и гражданского общества, а не превращать в неструктурированные обсуждения действий власти со стороны обиженных на неё граждан. Демонстрациями обид на власть гражданам от неё ничего добиться не удастся. Желательно постоянно предлагать органам власти и государственного, а также муниципального управления варианты решений проблем, больше устраивающие граждан, но не менее эффективные, чем предлагаемые и реализуемые чиновниками. Поэтому желательно проводить гражданские экспертизы на этапах обсуждения вариантов решений проблем, а не после принятия решений органами власти. Ценность гражданских экспертиз может заключаться в том, что сами граждане в отличие от чиновников знают в деталях, в чём состоят их проблемы и проблемы общества, а также какие решения реально могут изменить ситуацию к лучшему. Профессиональные и ответственные чиновники, которые есть во всех органах власти, безусловно, будут прислушиваться к таким рекомендациям граждан и структур гражданского общества. Убеждение их в расширении взаимодействия со структурами гражданского общества в силу большей эффективности и обоснованности принимаемых решений должно может стать следующей задачей лоббистов приоритетов и интересов граждан.

По форме лоббирование общественных интересов может осуществляться временными ассоциациями структур гражданского общества для продвижения решений общих для всех членов таких ассоциаций проблем. В таких ассоциациях не должны быть существенными различия политических позиций и идеологий, иначе не удастся сделать их достаточно мощными лоббистами общественных интересов. Поэтому при создании таких ассоциаций и продвижении их предложений во властные структуры вряд ли следует ориентироваться на политические партии – их интересы разошлись с интересами крупных социальных групп.

Возможно, было бы целесообразно провести серию экспертных обсуждений того, как приведённые выше предложения следует представлять российским и зарубежным спонсорам для получения финансирования, без которого такого рода предложения невозможно будет реализовать.

Предложения по идеальной модели выборов

Не ставя задачу описания всех принципов идеальной, т.е. наилучшей модели проведения выборов, можно описать некоторые предложения по её содержанию, представляющиеся эффективными для продвижения к демократическим выборам.

    1. Нужно на практике определить, сколько избирателей в норме должно быть в списке избирательного участка, чтобы за сравнительно короткий период времени можно было гласно и открыто подсчитать их голоса по окончании периода голосования. Нужно учитывать при этом, что в нашей стране нередко проводится совмещение 3-4 выборов в один день. Пока представляется, что в списке на избирательном участке должно быть не более 500 избирателей, а членов участковой избирательной комиссии достаточно в этом случае 4.

    1. Желательно перейти от голосования по бюллетеням к голосованию с указанием избирателями номеров в списках кандидатов или политических партий, которые эти избиратели выбирают. В результате фокус контроля на выборах должен быть перенесён с того, насколько официально защищены бюллетени и сколько их выдано, на то, сколько и каких из них оказалось в ящиках для голосования. Для этого избирательная комиссия должна будет отвечать за содержимое ящиков для голосования, т.е. в течение всего периода голосования один член участковой избирательной комиссии должен постоянно контролировать, кто и что опускает в этот ящик, и нести ответственность за его содержимое.

    1. Желательно сделать новые урны для голосования прозрачными, а номера кандидатов и политических партий, за которые проголосовал каждый избиратель вкладывать в конверты и опускать в урны именно конверты, чтобы не было видно, за кого проголосовал конкретный избиратель. Вскрывать конверты, опущенные в урны для голосования, будет дольше и сложнее технически, чем подсчитывать развернутые бюллетени для голосования, как это делается сейчас. Но при уменьшении числа избирателей на участках для голосования и привлечении в помощь членам участковых избирательных комиссий наблюдателей при подсчёте голосов реальное время подведения итогов выборов должно сократиться.

    1. Отказ от избирательных бюллетеней и переход к голосованию номерами кандидатов или политических партий в списках для голосования позволит делать эти списки неограниченными. В результате можно будет перейти к уведомительной, а не разрешительной, как сейчас, процедуре регистрации кандидатов и политических партий на выборах. Выдвигать кандидатов на выборах должны иметь возможность не только политические партии, но и общественные организации, в том числе, и объединения граждан, не зарегистрированные юридически, созданные только для выдвижения своего кандидата.

    1. Желательно полностью отказаться от процедуры сбора подписей в поддержку кандидатов или политических партий, поскольку она окончательно превратилась из процедуры демонстрации поддержки и доверия граждан кандидатам и политическим партиям в процедуру осуществления коммерческой сделки по заполнению подписных листов за те или иные материальные блага. Политическая составляющая процедуры сбора подписей практически отсутствует. Вместо сбора подписей желательно использовать выдвижение кандидатов собраниями граждан, а на местных выборах – простого появления нескольких граждан в помещениях избирательных комиссий, которые готовы поставить подписи в присутствии членов этих комиссий в поддержку кандидатов. Политические партии должны выдвигаться на выборы своими съездами.

    1. Желательно снять все ограничения по общему объёму избирательных фондов на выборах, но сделать полностью гласным и открытым состав спонсоров каждого кандидата и политической партии, а также их расходы на проведение предвыборных кампаний.

    1. Желательно разрешить объединениям граждан агитировать за или против любых кандидатов и политических партий, исходя из собственных бюджетов, не входящих в тот или иной избирательный фонд. Единственное требование к таким организациям – уведомительная регистрация в избирательной комиссии соответствующего уровня и полная открытость своих бюджетов.

    1. Финансирование предвыборных кампаний кандидатов или политических партий из каких-то закрытых финансовых источников без каких-либо исключений должно считаться незаконным. Причина в том, что выборы должны стать публичной процедурой, для которой открытость финансов является абсолютно обязательной.

    1. Частные лица также должны получить возможность неограниченной агитации за или против того или иного кандидата или политическую партию, возможно даже без финансовых отчётов о своей деятельности. Но их деятельность не может тогда проводиться в составе какой-то организации, а должна быть именно частной, их личной деятельностью.

    1. Желательно снять все ограничения на агитацию до и после официального объявления даты выборов, поскольку это приводит к разнообразным нарушениям норм законодательства о выборах. Кандидаты, политические партии, объединения граждан и отдельные граждане должны иметь возможность агитации за или против кандидатов или политических партий всегда, в любой период. Единственным ограничением возможностей агитации должен стать финансовый контроль этой деятельности.

    1. Применение административного ресурса на выборах может быть разрешено при условии предоставления общественным организациям и гражданам реальных возможностей агитации за или против тех или иных кандидатов или политических партий.

    1. В законодательстве о выборах необходимо снять разделение информирования избирателей и агитации, потому что такое разделение всегда является фиктивным. Из практики проведения предвыборных кампаний хорошо известно, что любая информация о кандидате или о политической партии может быть агитацией. Незаконной должна считаться только та агитация, которая проводится с нарушением правил финансирования предвыборных кампаний, описанных выше.

    1. Разрешить администрациям всех уровней контролировать проведение выборов и подсчёт голосов, тем более что они всё равно это постоянно делают. Но добиться того, чтобы независимые наблюдатели имели право проверки подсчёта голосов на любом избирательном участке, если результаты их подсчёта разошлись с результатами администраций.

    1. Полностью запретить практику открепительных талонов, поскольку она постоянно приводит к разнообразным манипуляциям при подсчётах избирательных бюллетеней. Возможно, практику открепительных талонов следует заменить практикой досрочных голосований в конвертах, возможно, по почте, и для любого избирателя только на том избирательном участке, где он внесён в список избирателей. В этом случае будет легче контролировать участие граждан в голосовании. Конверты с номерами кандидатов и политическими партиями, за которые избиратели проголосовали досрочно, должны вскрываться сразу после окончания голосования и опускаться с тем же контролем, как и в период голосования в те же самые урны для голосования. А затем должны определяться результаты голосования по обычной процедуре.

    1. При организации гражданского наблюдения желательно ориентироваться на независимых специалистов, а не на специалистов политических партий. Причина в том, что наблюдение от политических партий слишком ангажировано и не может считаться независимым, а также соблюдающим приоритеты и интересы граждан, а не политических партий и их спонсоров. Поэтому желательно законодательно разрешить наблюдение выборов любым общественным организациям и активным гражданам, не обязательно принадлежащим к той или иной политической партии. Для этого нужно ввести уведомительную процедуру регистрации наблюдателей в избирательных комиссиях, а также предоставить им возможности контролировать ход голосования и подсчёт голосов не обязательно в помещениях избирательных комиссий, а через сеть Интернет, в первую очередь, через доступ в режиме реального времени к информации системы “ГАС-Выборы” без возможности изменить её базы данных, распространение пресс-релизов, сообщений в средствах массовой информации и т.п. Это необходимо в крупных городах, а там такие информационные возможности есть. В небольших населённых пунктах таких возможностей нет, но там все наблюдатели смогут находиться в помещениях избирательных комиссий.

    1. Ввести в практику проверки нарушений законодательства о выборах по устным заявлениям граждан, не обязательно подкреплённым юридическими доказательствами. Доказательства должны собирать прокуратура и милиция, а не наблюдатели и граждане. Они могут помогать в сборе доказательств государственным органам, но государственные органы не вправе отказываться от разбирательства возможных нарушений законодательства на основании того, что граждане не представили им юридически обоснованных доказательств таких нарушений. По результатам проверок прокуратура и милиция должны давать ответы по существу запросов граждан и публиковать эти свои ответы полностью в сети Интернет и в средствах массовой информации.

    1. Законодательство о выборах должно более уважительно относиться к правам избирателей на представительство их интересов в Государственной Думе РФ и в законодательных собраниях регионов, городов, районов. В частности, желательно ввести нормы, разрешающие создание фракций в этих выборных органах 3-5 депутатами от одной политической партии, прошедших в них по округам, даже если эта партия не преодолела пятипроцентный барьер на выборах по партийным спискам. Семипроцентный барьер следует отменить как недемократический и более пяти процентов такой барьер не устанавливать.

    1. Законодательство о выборах должно защищать не только права граждан, кандидатов и политических партий при их проведении, но обеспечивать честный подсчёт голосов избирателей на них. По любому сомнению в честности подсчётов любого избирателя избирательные комиссии должны проводить разбирательства или пересчёты голосов на отдельных избирательных участках или в округах и давать публично обоснованные ответы на высказанные сомнения. В сфере подведения результатов выборов должен действовать такой же принцип, что и описанный выше при доказательстве нарушений на выборах. В обоих случаях доказательства и обоснования честности выборов или отсутствия нарушений на них должны собирать органы государственного управления, а не граждане. Система государственного управления должна постоянно, на каждых выборах доказывать гражданам, что выборы проходили без нарушений. Именно такие принципы проведения выборов, по-видимому, следует признать лучше всего соответствующими положениям статьи 3 Конституции РФ в частности о том, что “носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ” (часть 1) и что “высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы” (часть 3).

Эти предложения ни по отдельности, ни в совокупности не решают полностью проблемы проведения в России честных и свободных выборов. Но реализация этих предложений позволит изменить ситуацию на федеральных выборах, покажет гражданам готовность государства учитывать их интересы, сотрудничать с наблюдателями и активистами объединений граждан, проводить выборы с помощью информационно открытой и честной процедуры. Можно надеяться, что в этой новой ситуации в обществе и среди государственных чиновников будет укрепляться доверие таким процедурам проведения выборов, а потому и доверие честно подсчитанным их результатам. А это, в свою очередь, должно привести к сужению практики манипуляций при подсчёте голосов избирателей в силу опасности привлечения к ответственности за нарушения норм законодательства и снижения необходимости таких манипуляций для членов избирательных комиссий и чиновников всех уровней. О достижении в нашей стране первых успехов в проведении честных и свободных выборов будет свидетельствовать ситуация, когда при возможном сохранении опасностей совершения других нарушений, голоса избирателей всегда будут подсчитываться честно и точно.

Приведённое описание идеальной модели выборов является предварительным, по результатам проведения экспертных круглых столов оно может быть дополнено и расширено.