Административный ресурс на федеральных выборах 2003-2004 годов

В.Л. Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ

Содержание

Что такое “административный ресурс” на выборах 1

Административный ресурс снижает конкуренцию на выборах 3

Способы применения административного ресурса на выборах 5

Административный ресурс и кризис политического консалтинга на выборах 10

Возможно ли эффективное противостояние административному ресурсу 11

Политическое значение федеральных выборов 2003-2004 годов 13

Что такое “административный ресурс” на выборах

На современных выборах ставки политической игры столь высоки, что кандидаты и политические партии используют любые свои ресурсы для достижения успеха на них. Не только в России, но и в других странах мира на выборах кандидаты, находящиеся в период их проведения во властных структурах или получившие в той или иной форме поддержку этих властных структур, получают доступ тем или иным ресурсам, контролируемым этими властными структурами. Совокупность этих ресурсов, контролируемых властными структурами, можно объединить в единый ресурс государственной власти, который в нашей стране принято называть административным. Значимость административного ресурса на выборах определяется особенностями российской политики.

В современной российской политике доминирует исполнительная власть, а все остальные субъекты выборов в большей или меньшей степени ей подчиняются, именно ресурсы исполнительной власти на выборах оказываются наиболее значимыми для выигрыша на них. Более того, на российских выборах, как правило, именно исполнительная власть осуществляет своеобразную координацию применения ресурсов, доступных другим ветвям власти. Кроме того, эффективность каждого ресурса властных структур во многом определяется связями этого ресурса со многими другими, угрозами применения к сопротивляющемуся субъекту выборов всего комплекса таких ресурсов, перед которым ему уже вряд ли удастся устоять.

Анализ практики проведения выборов позволяет выявить действующий на них целый комплекс ресурсов властных структур, который вполне логично описывать как единый административный. По своей структуре административный ресурс состоит из организационных, финансовых, человеческих, временных и других ресурсов органов власти и государственного управления. Фактически административный ресурс – это единый, совокупный ресурс государственной или местной власти, который может быть использован для достижения тех или иных политических целей. Как правило, использование административного ресурса на выборах основано на принципе фаворитизма, т.е. на том, что некоторые физические или юридические лица получают благосклонность влиятельных должностных лиц, выражающуюся в тех или иных привилегиях для них. На выборах административный ресурс, как правило, используется для того, чтобы одним кандидатам, политическим партиям и избирательным блокам оказывать содействие в тех или иных действиях, а другим препятствовать в осуществлении аналогичных действий.

Сила административного ресурса на выборах – в единой позиции властных структур всех уровней, добиться которой позволяет предварительное согласование их интересов на неформальных встречах и беседах. На таких встречах и беседах достигаются договоренности о поддержке тех или иных кандидатов или политических партий на предстоящих выборах, а также о том, какие услуги получат те или иные органы власти после их избрания. Иногда обещания оказания таких услуг не выполняются, иногда на таких встречах и беседах не согласовываются интересы, а предъявляются прямые требования вышестоящих структур к нижестоящим об обеспечении необходимых вышестоящим структурам результатов выборов. Но в любом случае органы власти и управления разных уровней имеют более близкие интересы на выборах, чем другие их субъекты, а потому, как правило, им бывает сравнительно несложно договориться о совместных и согласованных действиях на выборах за или против тех или иных кандидатов или политических партий. В некоторых случаях единой позиции федеральных и региональных органов власти добиться не удаётся, и тогда в ситуации ослабления административного ресурса определённые шансы на выборах получают оппозиционные и независимые кандидаты. Но даже в таком ослабленном виде административный ресурс остаётся достаточно влиятельным на любых выборах, поэтому даже в таких случаях поддерживаемые государственной властью кандидаты и политические партии не всегда проигрывают.

Благодаря использованию своего административного ресурса органы власти и государственного управления на выборах депутатов Государственной Думы РФ, состоявшихся 7 декабря 2003 года, монопольно управляли важнейшими ресурсами кандидатов и политических партий: информационным, в частности, доступом на телевидение и в другие средства массовой информации, финансовым и временным. В условиях такой монополизации оппозиционным или независимым кандидатам и политическим партиям было сложно, как зарегистрироваться, так и привлекать голоса избирателей в свою поддержку. Победители выборов в одномандатных округах нередко становились известными задолго до дня голосования. В том, что по федеральному округу победит партия “Единая Россия” судя по социологическим опросам, также было уверено большинство избирателей, поэтому административный ресурс превратил прошедшие 7 декабря 2003 года в “выборы без выбора” для российских граждан.

Ещё более предсказуемой была ситуация на выборах Президента РФ, состоявшихся 14 марта 2004 года. Подавляющему большинству избирателей задолго до даты голосования на этих выборах с помощью административного ресурса было убедительно продемонстрировано, что на этих выборах Президента РФ победит действующий Президент РФ Владимир Путин. Все остальные итоги и последствия выборов интересовали только представителей политической, финансовой и экономической элиты России.

Для российской элиты важнейшей проблемой президентских выборов 14 марта 2004 года была проблема явки. Во многих субъектах Российской Федерации граждане понимая, что от их голосов ничего не зависит, не слишком активно собирались принимать участие в голосовании. Поэтому администрация Президента РФ добивалась от администраций регионов повышения явки на эти выборы, в средствах массовой информации были сообщения о том, что региональным администрациям устанавливались планы по явке на президентские выборы. Для обеспечения достаточно высокого уровня явки на президентские выборы в регионах, городах и районах активно использовался административный ресурс. В частности, для повышения процента явки на эти выборы во многих участковых избирательных комиссиях по распоряжениям и при содействии местных органов власти производились исключения из списков для голосований избирателей, редко приходящих на них. Другим весьма распространённым способом административного контроля явки и даже отчасти результатов голосований стало массовое голосование граждан под контролем руководителей предприятий и организаций, в которых эти граждане работают, по открепительным удостоверениям, а не на избирательных участках по месту жительства. Административный ресурс явно применялся в процессе регистрации кандидатов на этих выборах, предоставления им эфирного времени на телевидении и радио, для содействия или противодействия проведению встреч кандидатов с избирателями, особенно, в регионах России, и в других ситуациях, некоторые из которых описаны ниже.

Административный ресурс значительно усиливает своё воздействие на результаты выборов, когда он применяется согласованно органами власти и управления на федеральном, региональном и местном уровнях.

На прошедших 7 декабря 2003 года выборах депутатов Государственной Думы РФ побеждали не те политические партии и кандидаты в одномандатных округах, которые применяли наиболее современные технологии агитации избирателей. Победителями оказались практически повсеместно те политические партии и кандидаты, которые сумели доказать свою готовность представлять интересы элитных социальных групп и российской бюрократии, а также сумели согласовать их с интересами большинства избирателей или хотя бы на период выборов продемонстрировать такое согласование. На выборах Президента РФ, состоявшихся 14 марта 2004 года, политические технологии вообще оказались малозначимыми в сравнении с применением административного ресурса. Если какие-то политические технологии и применялись кандидатами в Президенты РФ, то только с целью получения доступа к использованию административного ресурса и с целью недопущения доступа к его использованию нежелательными кандидатами. Чаще всего, соперники Владимира Путина на этих выборах утверждали, что у них есть существенные трудности в получении доступа к телевизионному эфиру. Но сам по себе телевизионный эфир ничего на этих выборах не решал, доступ к нему был лишь индикатором получения доступа соответствующего кандидата к административному ресурсу. И только по этой причине, а не потому что те или иные кандидаты чаще появлялись на телевизионном экране, они получали более высокие результаты на президентских выборах.

Подавляющее большинство российских граждан слабо разбирается в политике и готово делегировать бесконтрольное право принятия и исполнения политических и государственных решений представителям бюрократии, чиновникам, а также выборным государственным деятелям. Поэтому административный ресурс получает самые широкие возможности для использования в согласовании описанных выше интересов. А успешное применение административного ресурса на выборах практически повсеместно ведёт к ещё большему усилению власти бюрократической системы на федеральном, региональном и местном уровнях.

Административный ресурс снижает конкуренцию на выборах

Ни национальное, ни международное избирательное право не поощряет применение на выборах административного ресурса. Более того, формально российское избирательное право декларирует равенство между собой как кандидатов на парламентских выборах по одномандатным округам и на президентских выборах, так и политических партий или избирательных блоков на парламентских выборах по партийным спискам. Но практика состоявшихся 7 декабря 2003 года выборов депутатов Государственной Думы РФ давала явные преимущества обладателям административного ресурса. В результате на этих выборах административный ресурс создавал неравные условия конкуренции для их участников как кандидатов по одномандатным округам, так и политическим партиям или избирательным блокам по партийным спискам.

На состоявшихся 7 декабря 2003 года выборах депутатов Государственной Думы РФ административный ресурс применялся с большей эффективностью для тех, кого он поддерживал или кто им обладал по должности, чем на предыдущих парламентских выборах 1999 года. В результате на этих последних парламентских выборах в России фактически отсутствовала реальная, более или менее свободная конкуренция политических программ и идеологий.

Можно сделать вывод, что в нашей стране во многом благодаря широкому использованию административного ресурса на выборах сами выборы перестают быть периодом конкуренции политиков и политических партий за голоса избирателей. Выборы превращаются в конкуренцию за доступ к административному ресурсу, который даже руководители крупного бизнеса вынуждены покупать за свои деньги, потому что иначе никакими вложениями финансовых и других ресурсов они не в состоянии обеспечить победы на выборах своим кандидатам и политическим партиям. В частности, хотя для продвижения имиджей лидеров избирательных объединений и кандидатов в одномандатных округах очень важным является медийный ресурс, т.е. ресурс, связанный с их доступом в средства массовой информации и представлением в них агитационных материалов, но и этот ресурс без административного и финансового свою значимость на прошедших парламентских выборах терял. Так никакие объёмы политической рекламы в средствах массовой информации, в том числе, и на федеральных телеканалах, не обеспечили на этих выборах прохождение списка партии СПС в Государственную Думу РФ.

Политическим партиям на прошедших 7 декабря 2003 года выборах депутатов Государственной Думы РФ для обеспечения побед своих кандидатов так же, как и бизнесменам, приходилось свои финансовые ресурсы тратить на приобретение административного ресурса. В некоторых случаях обладание административным ресурсом наоборот позволяло политическим партиям экономить свои финансовые ресурсы – такая ситуация была более характерна для тех партий, которые в той или иной степени поддерживались администрацией Президента РФ, в частности, для партии “Единая Россия”, избирательных блоков “Родина”, “Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости”, “Партия возрождения России - Российская партия жизни” и в меньшей степени для некоторых других партий и блоков.

Граждане на прошедших парламентских выборах в результате доминирования административного ресурса оказались практически исключёнными из процессов определения победителей на них, от них требовалось только прийти на выборы и проголосовать, а результат голосования был предрешён договорённостями политических и предпринимательских элит при доминировании приоритетов администрации Президента РФ и его представителей в федеральных округах.

Российские политические партии, поддержав нормы законов о партиях и выборах, сами резко снизили свою значимость в российском политическом процессе, фактически сами себя отодвинули на его обочину. В этой ситуации на выборах в Государственную Думу РФ наиболее значимым становится административный ресурс, поскольку поддержка граждан значит для обеспечения их результата очень мало. Во многом именно по этой причине российские политические партии на выборах больше заняты выяснениями идеологических разногласий между собой, представлениями общественности компрометирующих сведений на соперников и проведением разнообразных PR-акций, а не обсуждением стратегий развития страны и положений программ конкурентов. Пока политические партии заняты исключительно борьбой за власть и за удержание власти никаких идей в их программах, кроме идей продвижения во власть и удержания во власти не появится. Такое проведение выборов вполне рационально для руководителей российских политических партий, ведь они борются за удержание мест в Государственной Думе РФ или за получение мест в ней, а не за интересы своих избирателей. Избирателям такая предвыборная кампания мало интересна, даже как своеобразное телевизионное шоу, потому что их волнуют другие проблемы. А политики на выборах сосредоточены на обсуждениях волнующих самих политиков вопросов, скорее озабочены демонстрациями собственной высокой политической значимости и низкой политической значимости своих конкурентов на выборах.

В ответ граждане реагировали снижением явки на выборы и снижением уровня электоральной поддержки всех политических партий за исключением партии, представляющей интересы власти, т.е. российской бюрократии. И такое поведение российских граждан на выборах является вполне рациональным в сложившейся ситуации. Они если не понимают рационально, то чувствуют и усвоили в собственной практике 14 лет альтернативных выборов в России, если считать с выборов народных депутатов СССР 1989 года, что от политических партий и депутатов не следует ожидать решений своих существенных проблем. Но граждане хотели бы какой-то пользы от деятельности избранных депутатов Государственной Думы РФ и для себя, а потому во многом справедливо полагают, что хоть какую-то пользу для них могут принести депутаты, близкие к исполнительной власти, способной решить хоть какие-то проблемы граждан. А политические партии, не имеющие административной поддержки на выборах, оцениваются гражданами как малозначимые для решений их проблем, потому что их опыт показывает, что вне исполнительной власти, а тем более в конфронтации с ней депутаты ничего полезного для граждан сделать не смогут. Поэтому и не следует за кандидатов от таких политических партий, а также за их партийные списки голосовать на выборах. Некоторое исключение составляют граждане, которые по идеологическим соображениям голосуют за политические партии, не обладающие административным ресурсом, например, за СПС и “Яблоко”. Но доля таких идеологически голосующих избирателей оказалась недостаточной для прохождения поддерживаемых ими политических партий в Государственную Думу РФ на состоявшихся 7 декабря 2003 года парламентских выборах.

Способы применения административного ресурса на выборах

В российской практике встречается четыре группы методов использования административного ресурса на выборах. При этом в каждой из этих четырёх групп методы разделяются по уровням власти: федеральной, региональной и местной, - потому что на каждом таком уровне свои существенные особенности применения административного ресурса. Методы всех этих четырёх групп применялись на прошедших 7 декабря 2003 года выборах депутатов Государственной Думы РФ и 14 марта 2004 года выборах Президента РФ.

Первой группой методов можно считать прямое административное давление на избирателей с целью достижения того или иного результата выборов, в частности, через подкуп избирателей, угрозы ухудшения их положения при голосовании против поддерживаемых администрациями кандидатов, фальсификации результатов голосований за счёт принуждения тех или иных групп избирателей голосовать за поддерживаемых кандидатов и политические партии и т.п.

На прошедших 7 декабря 2003 года выборах депутатов Государственной Думы РФ одной из распространённых форм административного давления была организация голосования по открепительным удостоверениям. В норме такое голосование не связано ни с административным давлением, ни с фальсификацией результатов голосований: просто избиратели, которые в день голосования не находятся на своих избирательных участках могут проголосовать на любом другом, но только по партийным спискам и только, если заранее возьмут открепительное удостоверение в своей территориальной или участковой избирательной комиссии. Фальсификации результатов голосований производятся, например, когда работников тех или иных учреждений, организаций или предприятий заставляют взять открепительные удостоверения и проголосовать на избирательном участке, контролируемом администрацией этого учреждения, организации, предприятия или подразделением администрации города или района. Кроме того, число открепительных удостоверений печатается довольно большим, в некоторых случаях таким образом администрациям районов и регионов удаётся значительно увеличить число проголосовавших избирателей. А поскольку сверки того, сколько раз проголосовал каждый избиратель не только на своём избирательном участке, но и, возможно, по открепительным удостоверениям не производится, то одни и те же избиратели могут на разных участках проголосовать за кандидата или политическую партию, поддерживаемую администрацией того или иного уровня несколько раз.

Другое средство административного давления – голосование на дому. На каждом избирательном участке существуют списки избирателей, голосовавших на дому в предыдущие выборы, они постоянно выверяются, в них периодически вносятся новые фамилии избирателей. По существующему законодательству голосовать на дому имеет право практически любой избиратель и потому сравнительно несложно включить в такой список достаточно большое число избирателей. Контроль за голосованием на дому ослаблен, потому что не всегда независимые наблюдатели могут ходить весь день голосования по домам и хуторам в сельской местности вместе с членом участковой избирательной комиссии, осуществляющего такое голосование. И даже, если наблюдатели ходили весь день с переносной урной для голосования, в ней в итоге может оказаться больше бюллетеней, чем было брошено в неё реальными избирателями. Ведь по нормам нового законодательства о выборах не требуется сравнивать число избирателей, пришедших на участок для голосования и число бюллетеней, обнаруженных в урнах для голосования.

Административное давление на избирателей не всегда даёт необходимый тем или иным администрациям результат, особенно если применяется постоянно, поскольку постепенно вызывают противодействие избирателей. Во многих случаях, когда власти удаётся провести своего кандидата в депутаты, и он и соответствующие органы власти в результате применения административного давления теряют доверие граждан.

Второй группой методов применения административного ресурса является давление на кандидатов – конкурентов тому, кого поддерживает та или иная администрация. Формы такого административного давления на кандидатов в ходе проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ 7 декабря 2003 года были весьма разнообразными. В частности, на этих выборах применялись запреты на регистрацию кандидатов или снятия их с регистрации за те или иные нарушения правил предвыборной агитации, аресты тиражей предвыборной рекламы, препятствование проведению встреч кандидатов с избирателями, недопущение кандидатов в телевизионный и радиоэфир, применялись также разнообразные проверки избирательных штабов неугодных кандидатов, постоянные судебные иски, которые необходимо было разбирать в судебных заседаниях вместо ведения агитации и другие методы. При всей эффективности такого рода методов они имеют и некоторые слабые стороны, в частности, таким образом власть создаёт у оппозиционных себе кандидатов имидж борцов с бюрократической системой, борцов с коррупцией на выборах и во власти. В некоторых случаях такие оппозиционные кандидаты могли выигрывать выборы в одномандатных округах.

На выборах Президента РФ 14 марта 2004 года давление администрации Президента РФ на всех кандидатов, кроме действующего Президента РФ Владимира Путина, было весьма эффективным, потому что ни один из них не имел достаточно широкой поддержки в обществе, среди граждан. Целенаправленное административное давление на Владимира Брынцалова, например, привело к тому, что он сначала в декабре 2003 года заявил о желании участвовать в выборах Президента РФ, а потом уже в январе 2004 года даже не стал представлять в Центризбирком РФ списки избирателей в свою поддержку для реальной регистрации. Под административным давлением снял свою кандидатуру с выборов Герман Стерлигов, который не устраивал администрацию Президента РФ даже как кандидат не имеющий никаких шансов на этих выборах. Скорее всего, под административным давлением Иван Рыбкин снял свою кандидатуру с регистрации на этих президентских выборах. Менее эффективным было административное давление на кандидатов, имевших хотя бы небольшую поддержку избирателей. В частности, Сергей Глазьев занял на этих президентских выборах третье место, хотя административное давление на него в ходе регистрации и периода голосования оказывалось довольно сильное.

В ходе прошедшей предвыборной кампании по выборам депутатов Государственной Думы РФ 7 декабря 2003 года опытные кандидаты от властных структур применяли административный ресурс в сочетании с современными избирательными технологиями. Такой способ применения административного ресурса можно считать относящимся с третьей группе методов. В этих случаях недостатки применения административного ресурса во многом компенсировались тем, что с помощью административного ресурса проводилась достаточно эффективная агитация, а оппозиционные кандидаты и политические партии в ходе всей предвыборной кампании получали разнообразные, но постоянные мелкие или крупные проблемы в ведении агитации за себя и против кандидатов власти. В частности, оппозиционные политические партии должны были размещать свою рекламу на телевидении и на рекламных щитах строго по рекламным расценкам и с общей суммой расходов в пределах бюджетов своих избирательных фондов. А партия “Единая Россия” постоянно присутствовала в новостях на всех федеральных телеканалах и на рекламных щитах по всей стране – претензий в превышении избирательного фонда ей Центральная избирательная комиссия РФ не предъявляла.

Избирательные комиссии в регионах и ЦИК РФ обладают большими полномочиями по отказу в регистрации и снятии с регистрации кандидатов и избирательных объединений, запрету или ограничениям для кандидатов по ведению агитации на выборах, по контролю деятельности СМИ на выборах, вплоть до приостановки их деятельности на период выборов и т.п. Использование таких полномочий способно полностью изменить результаты выборов, тем более что контроль за подсчётом избирательных бюллетеней и подведением итогов выборов со стороны независимых наблюдателей будет ослаблен. Ещё опаснее, что эти меры воздействия на кандидатов и избирательные объединения будут применяться выборочно, ведь в этом случае они становятся своеобразной избирательной технологией, в которой главное – владение административным ресурсом, а не поддержкой избирателей.

Самая естественная и эффективная, распространенная во всех странах, но мало кому заметная манипуляция избирателями производится с помощью опросов общественного мнения и их публикаций в СМИ. Технология такой манипуляции очень проста и заключается в том, что в анкетах задаются специально подобранные вопросы со специально подобранными вариантами ответов. Пользоваться этим приемом следует заранее, за несколько недель, ещё лучше - месяцев до начала избирательной компании. Сначала никто не знает, что есть какой-то кандидат, желающий избираться на ту или иную должность. И вот его фамилия включается в список для опросов. Реакция нормальных людей следующая: “раз он в списке, значит, - имеет право быть во власти”. Минимум 1-2% поддержки по опросу такой кандидат уже получит: кто-то из респондентов обрадуется новой фамилии, кто-то случайно его отметит и т.п. Потом СМИ покажут, что этот кандидат имеет 1-2% поддержки. К следующему опросу его электоральная поддержка ещё больше вырастет, т.к. теперь уже на него обратят внимание и другие недовольные известными кандидатами. И так далее. Таким способом рейтинг кандидата может подняться до 5-7% и даже выше.

В итоге методы третьей группы способов использования административного ресурса оказались в ходе проведения предвыборной кампании по выборам депутатов Государственной Думы РФ 7 декабря 2003 года наиболее эффективными. Причина заключается в том, что такими методами на выборах создавалась монополия агитации за политическую партию “Единая Россия” и за кандидатов от этой партии в одномандатных округах. В условиях такой монополии на агитацию российский избиратели отдали победу на этих выборах именно политической партии “Единая Россия”, благодаря применению административного ресурса избиратели просто не видели других вариантов для своего выбора. При этом описанная монополия на агитацию партии “Единая Россия” была вполне реальной практически во всех регионах, независимо от того, насколько соблюдались в этих регионах нормы избирательного законодательства.

Аналогичная тактика создания монополии агитации за действующего Президента РФ Владимира Путина оказалась весьма эффективной на президентских выборах 14 марта 2004 года. Владимир Путин в дополнение к этой тактике отказался от участия в телевизионных дебатах, а остальные кандидаты, наоборот, активно принимали в них участие, за исключением снявшего свою кандидатуру Ивана Рыбкина. В результате все кандидаты в президенты, кроме Владимира Путина, представлялись избирателям малозначимыми ораторами на телевидении, а сам действующий Президент РФ через постоянную демонстрацию его деятельности в новостях и аналитических программах на телевидении – активным руководителем государства, способным реально решать проблемы страны. Такая политическая технология, формируя монополию на представление исключительно Владимира Путина достойным должности Президента РФ, в сочетании с другими проявлениями административного ресурса, оказалась весьма эффективной для абсолютного большинства граждан. В результате Владимир Путин сумел успешно решить поставленную перед собой задачу на этих выборах – победить в первом туре голосования.

К четвёртой группе методов использования административного ресурса на выборах можно отнести манипуляции избирательными бюллетенями в день голосования и подтасовки результатов голосований. Не доверяя первым трём методам использования административного ресурса на выборах, система государственного управления применяла на федеральных выборах 2003-2004 годов корректировки результатов голосований в интересах поддерживаемых этой системой кандидатов и политических партий.

В качестве примера методов четвёртой группы можно привести манипулирование открепительными удостоверениями. В цивилизованном государстве совершенно нормальной является ситуация, когда гражданин получает возможность проголосовать на выборах даже, если он находится в отъезде. Но поскольку в России нет строгого контроля отпечатанных открепительных удостоверений, то проверить, пришел избиратель только в один избирательный участок или в десять один за другим – невозможно. И, если напечатать побольше открепительных удостоверений, посадить нанятых людей в автобус и провезти их по разным избирательным участкам, можно существенно повлиять на результаты выборов. Конечно, для этого на каждом участке нужно голосовать по уникальным удостоверениям, в достаточном количестве правильно оформленным по паспортам таких голосующих. Такого числа действительных открепительных удостоверений без использования административного ресурса оформить было бы невозможно.

Используются в России и всевозможные технологии по обману наблюдателей на избирательных участках. Во Франции, например, член участковой избирательной комиссии постоянно контролирует щель в урне для голосования. Эта щель постоянно закрыта листком бумаги и открывать её имеет право только этот член избирательной комиссии и только для голосования конкретного избирателя. У нас щель в урне для голосования никто постоянно не контролирует, и ширина этой щели не ограничивается законодательством. В неё не обязательно должен входить только один бюллетень, может – и целая пачка. А уж отвлечь внимание наблюдателей на несколько секунд и бросить в урну для голосования такую пачку бюллетеней – это дело техники.

Даже при честном голосовании его результаты можно изменить подтасовками при подсчете бюллетеней. При подсчёте положено заполненные бюллетени разложить по пачкам, соответствующим каждому кандидату. Самый простой и наглый способ подтасовки – просто связать в пачку бюллетени за разных кандидатов, а потом не дать эту пачку развязать и проверить. И это случается, когда на проверку в середине ночи после целого дня голосования ни у кого из наблюдателей уже не остается ни сил, ни желания.

Можно просто испортить несколько сотен бюллетеней при подсчёте, сделав на них любые надписи или проставляя больше одной галочки. Такие бюллетени по закону считаются недействительными.

Но изменить результаты выборов на избирательном участке можно и без манипуляций с бюллетенями для голосования. Достаточно произвести подмену составленного на избирательном участке протокола итогов голосования во время его доставки в территориальную избирательную комиссию. Эта процедура также четко не описана в избирательном законодательстве, что делать, если в территориальную избирательную комиссию привезут протокол, отличный от того, копия которого есть у наблюдателей, - неизвестно.

Именно в территориальных избирательных комиссиях производится ввод протоколов участковых избирательных комиссий в систему ГАС “Выборы”, а нарушения в подсчете голосов избирателей, как правило, происходят раньше. Сама система ГАС “Выборы” хорошо защищена от манипуляций голосами избирателей, но это не гарантирует точность и честность подсчёта этих голосов. Во многих городах протоколы результатов голосований, оформленные на избирательных участках, на федеральных выборах 2003-2004 годов сначала передавались для проверки в специально созданные органы исполнительной власти, а только потом – в территориальные избирательные комиссии для ввода в компьютерную систему ГАС “Выборы”. Несмотря на незаконность такой проверки протоколов органами исполнительной власти никто не понёс наказаний за такое использование административного ресурса после проведения выборов.

Административный ресурс и кризис политического консалтинга на выборах

Политический консалтинг в России переживает в настоящий период определённый кризис. Развитие технологий манипуляций общественным мнением, приоритетами и представлениями избирателей привело к усилению административного ресурса, когда результаты выборов определяют договорённости структур власти и бизнеса, а не граждане. В этой ситуации приоритетными видами деятельности в избирательных кампаниях становятся не агитация избирателей, а формирование финансовых ресурсов, доступа к телевидению и работа в судебных заседаниях. Бухгалтеры и юристы становятся более значимыми субъектами избирательных кампаний, чем политические консультанты, специалисты по PR и журналисты. В России уже постоянно работают специальные команды так называемых “политтехнологов”, которые специализируются на снятиях кандидатов с выборов, используя компроматы и неопределённости норм законодательства. Этому способствует направленность развития избирательного законодательства.

Практика подготовки и проведения выборов приводит к необходимости для избрания кандидата иметь связи в тех или иных властных структурах, в избирательных комиссиях, в администрациях регионов, в администрации президента и т.д., а не поддержку избирателей. Если же кандидат не устраивает те или иные структуры власти, то его можно снять с регистрации за малейшее нарушение норм избирательного законодательства.

Провозглашая постоянное следование принципам правового государства, ЦИК РФ на деле формирует такие нормы законодательства о выборах, которые позволяют по-разному оценивать едва ли не любые действия кандидатов. Избирательные комиссии, суды, прокуроры и отчасти администрации разных уровней могут решать, в каком случае и как следует применять нормы законов о выборах. Это не соответствует принципам правового государства, поскольку в нарушение принципа равенства кандидатов закон не применяется единообразно для всех них.

Положение в политическом консалтинге является отражением такого положения в политике и на выборах, о которой в силу конфиденциальности принимаемых решений невозможно уже судить по открытым источникам, типа публикаций в средствах массовой информации. Манипулятивные технологии утратили свою эффективность, а административный ресурс в вариантах юридическом, финансовом и бюрократическом её существенно повысил. Приоритетное применение административного ресурса на выборах и в периоды между ними формирует искажённую конкуренцию в политике, весьма далёкую от принципов демократии.

Отображение процесса конкуренции в политике в средствах массовой информации создаёт видимость борьбы государственной власти с олигархами. Но на деле власть и олигархия постоянно взаимодействуя, скорее совместно, чем в противостоянии решают проблемы и власти, и крупного бизнеса. А сами эти проблемы скорее возникают в конкуренции крупных лоббистских группировок, в которые входят как представители органов власти, так и представители крупного бизнеса. Каждая группировка крупного бизнеса имеет во всех органах власти и управления страной лоббистов своих интересов, и ни одна из этих группировок не может получить на длительный срок контроль ни одного стратегически важного для реализации собственных интересов политического ресурса. А без политического ресурса ведение бизнеса в России просто невозможно. Фактически крупный бизнес за свои деньги покупает у власти её административный ресурс. Бизнес, который не желает так поступать, проигрывает в конкурентной борьбе.

В этой коррупционной схеме у кого в данный момент оказалось больше административного ресурса – тот и получает доминирование над конкурентами. Так происходит и в политике, и в бизнесе. Именно в этом одна из причин проигрыша партий СПС и “Яблоко” на прошедших 7 декабря выборах депутатов Государственной Думы РФ. Никакие финансовые, медийные и организационные ресурсы не были в состоянии обеспечить для этих партий решение задач создания фракций в Государственной Думе РФ в условиях, когда административный ресурс их поддерживал во вторую очередь. А в первую очередь такую поддержку получали, конечно, партия “Единая Россия”, “Народная партия”, блок “Родина” и некоторые другие более мелкие по политической значимости структуры.

Возможно ли эффективное противостояние административному ресурсу

Административному ресурсу на выборах противостоять очень сложно, потому что государственная власть, обладая им, в политике всегда оказывается сильнее любых своих противников. Силу административного ресурса нельзя уменьшить с помощью разоблачений аморальных поступков и преступлений, как это представляют российские средства массовой информации. Причина в том, что доминирование административного ресурса на выборах позволяет его обладателям игнорировать невысокую поддержку и даже прямое недовольство граждан. В силу неформальных договорённостей причастных к возможностям использования административного ресурса все органы власти и государственного управления более или менее согласованно поддерживают на выборах определённых кандидатов и политические партии, одновременно не давая их противникам никак их шансов выиграть иск о нарушении законодательства о выборах или отстоять свои права и свободы в судах.

В демократическом государстве и обществе административному ресурсу на выборах более или менее эффективно противостоит активность граждан, активность структур гражданского общества. В России гражданское общество в некоторых случаях демонстрирует довольно высокий уровень активности, но в политике – полностью проигрывает бюрократической системе государственного управления. Одной из важнейших причин такого положения является низкий уровень материального достатка большинства граждан нашей страны. Малообеспеченные российские граждане вынуждены постоянно бороться за своё выживание, обеспечение медицинского лечения и образования детей, а те, кто по уровню материального достатка относит себя к среднему классу, скорее заняты повышением своего материального уровня и поисками стабильных источников своих доходов. В этой ситуации получается, что большинство российских граждан заняты решением своих собственных проблем, проблем своих семей, а потому не готовы к затратам сколько-нибудь существенных усилий на решение проблем общественных, на отстаивание прав и свобод своих социальных групп, на решение важных общественных проблем, к которым можно отнести и проведение в нашей стране свободных и честных выборов.

Не очень эффективным оказывается противодействие административному ресурсу со стороны конкурирующих между собой оппозиционных политических партий. В нашей стране политические партии либо подчинены административному ресурсу, даже если они являются оппозиционными, либо очень мало значимы в политике и тогда не могут представлять реальных политических ресурсов на выборах.

Существенно изменить складывающиеся тенденции проведения выборов в России могли бы те политические партии, которые попытались бы вести свои агитационные кампании в постоянном диалоге с гражданами и через формирование в таком диалоге решений проблем, приоритетных для граждан. При этом наши граждане ожидают, что это будут не популистские, а реальные решения их реальных проблем. За такие партии они были бы готовы не только проголосовать, но и обеспечивать общественную поддержку их деятельности после выборов. Правда, скорее всего, такие технологии проведения выборов существующие в нашей стране политические партии осваивать не будут, потому что в нынешней ситуации для всех политических партий менее рискованно встраиваться в систему государственной власти, чем обеспечивать своё существование в политике, используя ресурс поддержки граждан. И, тем не менее, те политические партии, возможно, вновь образованные, которые решатся на включение граждан в политику, смогут получить на следующих выборах электоральные преимущества, возможно, даже большие, чем при использовании административного ресурса. Ведь электоральная поддержка даёт политической партии определённую независимость от власти, что позволит ей привлечь и финансовые ресурсы, потому что они с большей вероятностью будут вкладываться в успешные политические проекты.

На состоявшихся 7 декабря 2003 года выборах депутатов Государственной Думы РФ многие политические партии слишком полагались на те методы ведения предвыборных кампаний, которые уже приносили успех им или даже их конкурентам, но неохотно пробовали применять какие-то новые стратегии и методы предвыборной борьбы. Для мелких политических партий воздействие административного ресурса на ход и результаты выборов чаще всего резко снижало мотивацию к сопротивлению ему, а тогда никакие стратегии, тактики и методы предвыборной борьбы, кроме борьбы за доступ к административному ресурсу уже не имели значения. В частности, многие руководители мелких партий объясняли свои поражения на выборах тем, что они не имели достаточно широкого доступа на федеральные телеканалы со своей агитацией. Но когда они получали такой доступ – их агитация была неубедительной для избирателей, потому что ничего важного, значимого для граждан она не содержала. То же самое можно сказать и о всех кандидатах на выборах Президента РФ 14 марта 2004 года, кроме Владимира Путина: они активно отстаивали свои права на доступ к телевизионному эфиру, например, а когда его получали – ничего интересующего достаточно широкие группы избирателей сообщить им не могли. Поэтому телевизионные дебаты на этих выборах имели очень низкие рейтинги у аудиторий всех без исключения телевизионных каналов. А ведь именно прямое общение кандидатов и руководителей политических партий с гражданами является наиболее эффективным методом агитации, но только тогда, когда кандидатам и лидерам партий есть что сказать гражданам. Эффективность агитации через средства массовой информации становится более высокой, чем прямое общение с гражданами только тогда, когда такое общение на выборах отсутствует.

Для противостояния административному ресурсу на выборах необходимы существенные интеллектуальные усилия по поиску нестандартных стратегий и тактик ведения предвыборных кампаний. В частности, административный ресурс по своей природе всегда обладает довольно высокой инерционностью действий, потому что без указаний соответствующих должностных лиц не работает или работает неэффективно. Поэтому появляется возможность противодействия ему за счёт более оперативного, чем в бюрократической системе, принятия решений. А для этого политическим партиям необходимо не выстраивать иерархическую систему управления предвыборной кампанией, а управлять ею через сетевые структуры, сравнительно небольшие по штатам и самостоятельные в принятии решений. Неудачи на выборах 7 декабря 2003 года депутатов Государственной Думы РФ политических партий СПС и “Яблоко”, а отчасти и КПРФ во многом определялись именно попытками иерархическими структурами штабов, ведущих предвыборные кампании, победить административный ресурс. Правда, сетевые предвыборные технологии дороже в исполнении, чем иерархические, возможно поэтому они и не получили достаточно широкого применения на прошедших парламентских выборах.

В сложившейся на этих парламентских выборах ситуации эффективными, по крайней мере отчасти, оказалась постоянная работа кандидатов и политических партий против административного ресурса в судах. Так многие кандидаты от КПРФ в одномандатных округах, когда их не допускали в средства массовой информации или размещали в них клевету, подавали иски в суды по каждому такому случаю. Такие способы ведения предвыборных кампаний стали довольно эффективными, даже когда нет шансов выиграть такого рода иски, ведь при этом обладатели административного ресурса вынуждены приходить в суды, тратить время и нервную энергию на отстаивание своих позиций. А внесение нервозности в конкурирующую команду на выборах всегда становится большей или меньшей помехой для неё.

Но обладатели административного ресурса на выборах могут влиять и, как правило, весьма эффективно влияли на решения судов на прошедших парламентских выборах. А никакие иные масштабные методы противодействия административному ресурсу на выборах депутатов Государственной Думы РФ 7 декабря 2003 года не применялись. Поэтому эффективное противодействие административному ресурсу можно было заметить только в некоторых одномандатных округах, о которых было упомянуто выше в обзоре хода и результатов выборов в этих округах.

Платой российской власти за использование административного ресурса на федеральных выборах стало падение её авторитета и поддержки среди граждан. В условиях демократии они признают легитимной только ту власть, которая устанавливается в результате свободных и честных выборов. А поскольку подавляющее большинство российских граждан убеждено в нечестности проводимых в нашей стране выборов, у них возникают сомнения и в легитимности государственной власти. От граждан, ставших во время выборов объектами административного давления, трудно ожидать исправной уплаты налогов, уважения к законам и патриотизма. Практика использования административного ресурса на выборах таким образом прямо препятствует развитию демократии в нашей стране и консолидации общества для решения стратегических проблем страны.

Политическое значение федеральных выборов 2003-2004 годов

Возможность распоряжения капиталом государственной власти и после разрушения тоталитарной системы осталась главной целью политической борьбы, что совершенно закономерно при любом государственном устройстве. Но если раньше представители номенклатуры были связаны неписаной, а иногда и писаной, партийной этикой (мы сейчас не даем оценки ее соответствия общечеловеческим моральным нормам), дисциплиной, взаимными обязательствами, необходимостью соблюдения планов хозяйственной и другой деятельности, то теперь новые политики, даже если они пришли из старых структур, не имеют никаких ограничений, кроме чисто политических. Экономические, идеологические, интеллектуальные и даже моральные ограничения мало значимы для современных российских политиков, поэтому в борьбе за власть они нарушают любые нормы и правила, если им это выгодно, более того, они стараются навязать другим правила политической игры, которые выгодны только им. Эти особенности российской политической практики определяют и особенности проведения выборов, в частности, такие негативные как: попытки формирования законодательных норм выборов, выгодных узкому кругу политиков, постоянные нарушения такого законодательства, применение так называемых методов “чёрного” PR и “грязных” политических технологий и т.п.

В условиях демократических преобразований российская политика по указанным причинам очень быстро освободилась от давления, даже символического, экономики, идеологии, социальной сферы и интеллектуальных сил общества. Российские политики не имеют непосредственной заинтересованности ни в чем, кроме собственно политики. В политической сфере российские политики всесильны, а никакие другие их не интересуют. О существовании граждан большинство из них вспоминает только к началу предвыборных кампаний и забывают, в том числе и о своих обещаниях, на следующий день после выборов. Соответственно идет и процесс отчуждения российских граждан от политики, что проявляется в их вполне рациональном электоральном поведении: они либо не участвуют в выборах, либо голосуют против всех, либо голосуют почти случайным образом, не считая свой выбор кандидата или политической партии ответственным. И только меньшинство российских граждан пока ещё пытается осознанно принять решение на выборах, не оставляя надежд на изменение ситуации в стране после их проведения.

Прогнозирование деталей развития предвыборных кампаний интересно только их участникам. Этот прогноз тем более затруднителен, что все важнейшие решения в ходе подготовки и проведения выборов принимаются не публично, а конфиденциально. Всем остальным российским гражданам уже ясно, что политической силы, способной противостоять бюрократической системе принятия государственных решений, в нашей стране нет, в результате проведения федеральных выборов 2003-2004 годов она не появилась. На этих выборах было сделано всё, чтобы ни избиратели, ни какие-то политические партии или политики не смогли повлиять на заранее согласованные решения ни по составу Государственной Думы РФ, ни по кандидатуре Президента РФ. Никто в стране не сомневался, что Президентом РФ станет во второй раз Владимир Путин, что и произошло.

Доминирующие позиции в Государственной Думе РФ получили представители российской бюрократии: бывшей партийно-государственная номенклатуры, представляемой КПРФ, Аграрной партией и близкими им политическими силами, нынешней федеральной бюрократии, представляемой партией “Единство и Отечество”, а также нынешней региональной бюрократии, которой ближе всего из представленных в Государственной Думе РФ “Народная партия”. Поэтому по итогам федеральных выборов 2003-2004 годов бюрократическая система продолжит распоряжаться единым капиталом государственной власти без контроля граждан, система принятия, исполнения и контроля исполнения государственных решений по существу не изменится.

Для развития страны было бы желательно, чтобы выборы стали периодом обсуждения вариантов стратегий и формирования большинства среди элит и граждан в поддержку тех или иных вариантов стратегических решений. Но политики и политические консультанты не в состоянии предложить сейчас реальных сценариев развития страны и решений реальных общественных проблем. На прошедших федеральных выборах гражданам демонстрировались попытки решения только популистских проблем, близких политикам, сформированных в бюрократической реальности. Идей модернизации страны у российской элиты фактически нет, и выборы не стали периодом обсуждением вариантов дальнейшего развития страны. Эти вопросы все равно неизбежно будут возникать, они фактически были как бы отложены на период после выборов призывами доверить решения проблем избранным кандидатам и политическим партиям без изложения способов таких решений на самих выборах.

Прошедшие 14 марта 2004 года президентские выборы закончили целую историческую эпоху развития России, которая, если начинать с горбачевской перестройки, продолжалась примерно 15 лет. Содержанием этой эпохи была попытка модернизировать Россию при помощи некоторых элементов демократии, в частности, при помощи института выборов. В начавшейся после прошедших 14 марта 2004 года президентских выборов эпохе развития России, выборы легитимируют иную логику модернизации страны. По-видимому, после этих выборов руководство России окончательно сделало выбор в пользу её модернизацию с помощью бюрократической системы государственного управления и внедрения элементов авторитарного правления, более понятных гражданам и элите бывшего Советского Союза. Можно отметить, что в истории было немало успешных проектов авторитарной модернизации, но никогда не приводила к успеху модернизация бюрократическая.

Российский политический режим, сложившийся к настоящему периоду, не способен осуществлять стратегическое прогнозирование развития ситуации как внутри страны, так и в международной политике. Кажущееся всевластие административного ресурса не позволяет консолидировать власть и общество. Если в этих условиях Президент РФ Владимир Путин решится проводить реальные системные реформы, он вынужден будет войти в конфликт с системой бюрократического государственного управления, коррупция в которой способна разрушить любые, даже самые необходимые стране планы и программы. Если же Владимир Путин не решится на проведение таких реформ, в России будет углубляться кризис и власти, и экономики, и общества. Многие из проблем нашей страны требуют решений уже давно, и откладывание их решений приведет в некоторых случаях к тому, что внутренних ресурсов страны уже может на это не хватить. Каким окажется выбор Президента РФ Владимира Путина, единственного субъекта российской политики способного приступить к решению стратегических проблем нашей страны, пока неизвестно. При любом сценарии развития событий широкое использование административного ресурса в политике и распространённость коррупции в системе государственного управления будут препятствовать ему в проведении любой рациональной целенаправленной политики.