конференция /тезисы доклада

Шейнис Виктор Леонидович,
Главный научный сотрудник ИМЭМО РАН,
Москва

Избирательное законодательство РФ:
некоторые проблемы разработки и применения

Тезисы доклада

  1. Основы действующей в России избирательной системы были заложены в 1993-95 гг. Вслед за тем она многократно подвергалась испытанию в ходе трех федеральных избирательных циклов и множества региональных и местных выборов. С тех пор избирательное законодательство существенно обновилось, стало одним из наиболее детально разработанных в мире. В целом — что не раз признавалось зарубежными специалистами — оно отвечает современным демократическим стандартам. Но видоизменяя избирательный закон, законодатель в сложных условиях ставил и решал трудные задачи, подчас ошибался, а нередко соглашался на компромиссы, чтобы сделать закон более проходимым в столкновениях разнообразных интересов. Особенно спорными представляются некоторые изменения, внесенные в последние годы.
  2. Начиная с первых рабочих проектов, избирательное законодательство было нацелено на решение сверхзадачи — оно должно было способствовать становлению в России современной партийно-политической системы и политически структурированного парламента. Задача эта оказалась более трудной, чем представлялось в начале пути. Тем не менее краеугольные камни системы: смешанный принцип формирования Государственной Думы, паритет пропорционального и мажоритарного компонентов системы, существование барьера, препятствующего проникновению в парламент маргинальных политических и квазиполитических образований — удалось не только отстоять, но и распространить на выборы законодательных собраний субъектов РФ. Однако здесь были не только обретения, но и потери. Повышение барьера с 5 до 7% — явный выход за пределы разумного ограничения. Эта норма угрожает исключением из политической жизни перспективных участников процесса. Введение смешанной избирательной системы в регионах без увеличения общего числа депутатов тех законодательных органов, где оно невелико, извращает смысл преобразования. В порядке дня — дальнейшее развитие системы. В частности, на региональном уровне следовало бы провести испытание варианта открытых списков — эффективного средства проверки внутрипартийных решений предпочтениями избирателей.
  3. Избирательные комиссии — главная несущая конструкция в организации и проведении выборов. Некоторые последние изменения порядка формирования комиссий заслуживают позитивной оценки: ограничение квоты государственных и муниципальных служащих во всех комиссиях одной третью их состава, увеличение партийного представительства с одной трети до половины. Представляется, однако, излишним участие исполнительной власти в формировании комиссий высокого уровня. Не гарантировано представительство в избирательных комиссиях партий, не пользующихся расположением властей. Самые же сомнительные новации связаны с выстраиванием административной вертикали в построении системы избирательных комиссий. Стремясь ограничить местнические влияния, законодатель стал создавать структуру, во многом напоминающую ответвления силовых министерств на местах.
  4. В обновленном законодательстве сделан шаг к замещению трудоемкого и открытого различным нарушениям процесса ручного подсчета поданных голосов современной системой ГАС-Выборы. Распространение технологического прогресса на избирательную сферу закономерно. Но при существующих условиях такой подход может ограничить транспарентность, прозрачность процесса, что составляло особую заботу законодателя в предыдущих версиях закона. Создание надлежащей системы общественного контроля за функционированием сложных электронных систем отстает от организационных и технических решений.
  5. В центре общественного внимания оказалась коллизия между конституционным правом граждан на свободу распространения и получения возможно более полной информации в жизненно важной для общества избирательной сфере - и злоупотреб-лением такой свободой, использованием "грязных избирательных технологий" недобросовестными политтехнологами и журналистами. Примеры подобного "черного PR" у всех на памяти. Представляется, что законодатель, стремясь очистить избирательный процесс от таких нарушений, сделал регулирование предвыборной агитации чрезмерным. И тем самым не только серьезно ограничил возможности осознанного выбора для избирателей, но и во многом погасил интерес общества к выборам. Это — одна из причин угрожающего распространения абсентеизма.
  6. В законодательство включен рад норм, призванных защитить избирательный процесс от использования так называемого административного ресурса (обязательность ухода в отпуск высших администраторов на время избирательной кампании, закрепление ряда карательных решений исключительно за судами и т.п.). Но эти и другие разумные нормы не работают и не могут работать на практике, когда сохраняется выборочный подход к разным партиям в зависимости от их близости или удаленности от властных структур, зависимости судов от той же власти, наступления на независимость СМИ, фактического восстановления зон, запретных для критики и т.д. Поправить дело одним лишь совершенствованием законодательства невозможно. Проблема эта не имеет ни однозначного решения, ни пресловутого "основного звена".
  7. В новом законодательстве был сделан, наконец, давно назревший шаг: основная роль в соревновании за выборные места и должности была закреплена за политическими партиями. Закон о партиях проектирует в будущем их государственное финансирование в соответствии с величиной поддержки, полученной на выборах. Однако зависимость партий от чиновников Минюста, в особенности на стадии регистрации, представляется чрезмерной. Учитывая же, что формирование устойчивой партийно-политической системы в нашем обществе далеко от завершения, трудно понять логику законодателя, ограничившего вступление в избирательный блок не более чем трех партий и общественных организаций. Представляется, что как раз через промежуточную стадию строительства блоков, вбирающих в себя большое число малых партий, а также общественных организаций, могло бы ускоряться образование крупных общенациональных партий.
  8. Одно из объективных условий, искажающих принцип равного избирательного права в мажоритарной части федеральной избирательной системы — неравновесность субъектов Федерации, подтвержденное Конституционным судом правило, по которому каждому субъекту Федерации, независимо от численности избирателей в нем, гарантируется представительство в ГД, а также трудности распределения 225 мандатов между 89 субъектами. Сделать действительно равными голоса избирателей на этом уровне можно было бы лишь доведением числа депутатов в нижней палате парламента до европейских образцов либо переходом на исключительно пропорциональную избирательную систему. И то, и другое на данном этапе нереально. Но, как минимум, необходимо блокировать неоднократно предпринимавшиеся попытки субъектов Федерации увеличить допуски при формировании округов внутри регионов во имя представительства каждой из составляющих административных единиц. Еще более серьезную опасность представляет получивший известное распространение на последних выборах в ряде субъектов Федерации джерримандеринг — произвольная, в угоду правящим группа нарезка округов, хотя бы и равных по числу избирателей. К сожалению, законодатель, который утверждает нарезку в окончательном виде, спасовал перед подобными махинациями.
  9. Сейчас стало очевидно, что принятый в условиях беспрецедентного политического давления и жесткого цейтнота в конце 1995 г. закон о формировании Совета Федерации представлял крайне неудачное решение, которое сделало верхнюю палату Федерального Собрания по способу формирования и составу по сути непарламентским институтом. Коррекция закона, предпринятая в 2001-2002 гг., устранив одни дефекты установленного прежде порядка, ввела другие, не менее серьезные. Вопрос о возвращении к выборному принципу образования РФ, реализованный на выборах 1993 г., назрел. Сделать это можно двумя путями. Более сложным и извилистым - вместе с внесением точечной поправки в Конституцию. И более прямым, хотя и вызывающим некоторые нарекания - возвратом к проекту, утвержденному Госдумой и Совфедом в 1995 г., но остановленному при помощи вето президента. Проект этот, подвергшийся некоторой корректировке в свете всей работы над избирательным законодательством, внесен в ГД фракцией "Яблоко", но не был рассмотрен Думой третьего созыва.
  10. В то время, как каждый из основных избирательных законов на протяжении последнего десятилетия принимался уже в 3-4-х версиях, конституционный закон о референдуме остается в основном неизменным. Опасность использования мощного оружия референдума в интересах собственной избирательной кампании одной политической силой была демпфирована средством, вызывающим сомнение в его соответствии демократическим принципам, — запретом на проведение референдумов на протяжении продолжительного периода. Очевидно, конституционный закон о референдуме нуждается в коррекции с тем, чтобы референдум мог использоваться только по прямому назначению, а полученные ответы на поставленные вопросы могли иметь однозначную интерпретацию.
  11. В 1994-95 гг. фракцией "Яблоко" был разработан и представлен на рассмотрение ГД проект Избирательного кодекса. ГД предпочла тогда пойти по пути издания отдельных избирательных законов, что, возможно, имело основания. Однако сегодня корпус избирательного законодательства тщательно проработан, и мы имеем несколько детализованных избирательных законов, во многом повторяющих друг друга. Задача кодификации собственно избирательных законов и технических процедур проведения референдума поставлена в порядок дня (принципиальные аспекты инициирования и назначения федерального референдума, юридической силы принятого на нем решения могут быть сконцентрированы в небольшом конституционном законе, что вполне соответствует Конституции). Было бы целесообразно федеральные выборы 2007-2008 гг., а также иные выборы, срок которых подойдет к тому времени, проводить уже на основе утвержденного Избирательного кодекса.
  12. Перед ГД следующего созыва, равно как и перед представительными органами субъектов Федерации — обширное поле работы в сфере избирательного законодательства. Но оценивая масштаб и характер задач, которые ставит совершенствование избирательного процесса, не следует впадать в "юридический кретинизм". Совершенствование избирательного законодательства — важное и трудное дело, но только на этом пути задачи не решаются. Проведение свободных, честных, по-настоящему состязательных выборов зависит от поведения и активности всех участников демократического процесса. Это возвращает нас к более общей проблеме "формальной" и "реальной" Конституции, Конституции "в книгах" и "в жизни". В условиях "управляемой демократии" проблема решения не имеет.