конференция /стенограмма выступления

Краснов Михаил Александрович,
доктор юридических наук, профессор,
вице-президент Фонда ИНДЕМ,
Москва


Скособоченный треугольник власти

Краснов М. А.: Как вы заметили, и название доклада такое у меня не очень весёлое. И вообще я хотел бы поговорить о достаточно печальных вещах и начать с того, что, считая, что даже этот проект, я имею в виду "Информатика 2000 +", конечно, имеет, смысл, потому что он как-то сплачивает структуры гражданского общества, вообще людей с гражданским самосознанием, но в целом он не решает никаких проблем с честными выборами ни в одном аспекте. Поэтому я буду говорить как бы так вразрез общему настроению… Вот здесь Михаил Александрович Федотов с такими обертонами и с паузами очень вдохновенно рассказывал о тонкостях законодательства, но эти тонкости имеет смысл вообще рассматривать, когда существует нормальная политическая система. Поскольку её у нас нет, поэтому еще раз хочу сказать, такого рода проекты не решают своей главной задачи. Другое дело, что мы знакомимся друг с другом, и у нас какие-то навыки демократические появляются с надеждой на будущее. Хотя твёрдо говорить об этой надежде пока нельзя.

Я бы хотел начать с продолжения того, о чём Георгий Александрович Сатаров говорил - о политической конкуренции и о роли личности. Хочу вам прочитать маленький тест, наверняка, многие из вас знают его. Итак: за кого вы стали бы голосовать? Есть три кандидата: первый кандидат неоднократно был замечен в связях с полуподпольными финансовыми воротилами и бывшими бандитами, физически нездоров, имел двух любовниц, заядлый курильщик, выпивает 8-10 стаканов мартини каждый день. Второй кандидат: дважды изгонялся со своей службы, имеет привычку спать до полудня, во время учебы употреблял наркотики, каждый вечер выпивает бутылку коньяка. Третий кандидат: имеет боевые награды за мужество и героизм, вегетарианец, не курит, из алкогольных напитков время от времени употребляет только пиво, никогда не был замешен ни в каких подозрительных контактах с мафией, уголовниками, отмывке денег или иных незаконных действиях, скромен в быту. Этот тест предполагает в нормальной ситуации, что люди проголосовали бы за третьего кандидата.

А теперь: кто они? Первый кандидат — это Франклин Делано Рузвельт, кандидат два — Сэр Уинстон Черчилль и кандидат три — Адольф Гитлер.

Почему я этот тест зачитал? Дело в том, что совершенно неважно на самом деле, и в этот смысле мой вопрос действительно был провокативным, нормальный человек или более слабый, более сильная личность на вершине политического Олимпа. Дело в том, в рамках какой системы эта личность избрана, и в рамках какой системы, главное, эта личность, я имею в виду главу государства, главу исполнительной власти, она функционирует. Ненормальность политической системы проявилась, конечно, не так ярко, но уже в 93-м году, когда была принята нынешняя конституция Российской Федерации. Но поначалу это было микшировано, потому что мы понимали - при всех слабостях Бориса Николаевича Ельцина, и при всех претензиях к нему со стороны демократической общественности, в целом политический режим относительно соответствует нашим представлениям о свободе, если не о демократии, то, во всяком случае, о свободе. Но вот пришёл его преемник, наследник, как угодно называйте, и мы почувствовали, что с режимом произошло. Политическая система при этом совершенно не изменилась. Она достаточно устойчива, она будет такой, пока существует нынешняя конструкция власти, которая заложена в Конституции. Поэтому может быть нам еще и надо благодарить и Бога, и человека, через которого Бог действовал, я имею в виду Ельцина, что он, наверное, не самого плохого назначил приемника. Я говорю "не самого плохого" в том смысле, что при такой политической системе политический режим мог быть ещё гораздо более худшим. И мы не застрахованы от этого и в 2008-м году, и так далее, и так далее, потому что, со мной многие не соглашаются в том, но я упорно стою на своём: наша Конституция рассчитана на достаточно сильные демократические традиции, уже такие паттерны поведения, которые свойственны людям, которые долго прожили в демократической системе. Она не учитывает, что мы имеем в головах совсем другой образ властвования и образ государства, даже эстетику государственную. Моя-то версия большой популярности Путина вообще сводится к тому, что после хаосоподобного состояния людям было предложено нечто привычное — плохое там, не очень правильное, не очень справедливое, но привычное. И стали буквально осязаемы вот эти привычные вещи, вот этот знакомый дизайн, и люди потянулись к этому привычному. Может быть, эта версия и неправильна, но я не буду на этом заострять внимание.

Так в чём мои претензии? Мои претензии к существующей политической системе. Наша конституция относится к конституциям так называемой "полупрезидентской республики". Маленькая справочка: когда журналисты говорят: "суперпрезидентская республика" - это метафора. Нет такого понятия в науке - есть парламентская форма правления, она может быть монархия конституционная или республика: ФРГ, Италия, Британия, ряд других европейских стран. Есть президентская. Президентская - это Соединённые Штаты Америки, и она отличается, прежде всего, не только тем, что президент возглавляет исполнительную власть и его администрация - это и есть, собственно, правительство, но и тем, что президент не может распустить нижнюю палату парламента, но и нижняя палата не может вынести вотум недоверия своему президенту. Но удивительная вещь, кстати говоря, такая же форма существует в ряде стран Латинской Америки, она не очень популярна в мире, как ни странно. Вернее, не странно. В Латинской Америке, мы знаем, она не спасает от военных переворотов. И, наконец, есть полупрезидентская, или смешанная форма правления, к которой относится и Россия. Мы её еще называем "французская" модель, но на самом деле эта модель была отчасти ещё и в довоенной Европе. Но классический пример - это Франция. Так вот, такую модель приняли отнюдь не только Россия и постсоветские республики, кроме прибалтийских, но и многие страны Европы посттоталитарные, они тоже приняли у себя полупрезидентскую модель: Португалия, Польша, Словения, Хорватия, Македония, Болгария и ряд других.

Но почему в той же Хорватии есть политическая конкуренция, в той же Португалии есть политическая конкуренция, в той же Польше есть политическая конкуренция и президент Квасьневский не так чувствует себя и не так правит, как у нас. Я уж не говорю про наши азиатские республики, где тоже полупрезидентская форма, но там доходит до пародий на демократический строй. И не говорю про Белоруссию, где даже если отвлечься от политического режима, там просто в конституции заложены такие несуразные вещи, которые вообще не позволяют говорить, что это демократическая республика. Например, президент, не обязательно Лукашенко, просто президент Белоруссии может распустить не только нижнюю, но и верхнюю палату. Больше того, он может её распустить не потому, что эта палата вотум недоверия вынесла правительству, а просто, как там сказано: "за нарушение конституции". Всё. Как вы понимаете, нарушение в парламентской деятельности можно найти какое угодно. Но, к сожалению, и Россия по своей модели не избежала перекосов. Я сделал такой анализ: сравнил по ключевым точкам конституции полупрезидентских республик европейских стран.

Какие ключевые точки? Прежде всего, это то, как формируется правительство, как назначается премьер. Одни конституции, например, Словении, прямо требуют, чтобы президент дал мандат на формирование правительства лидеру или партии, которая имеет большинство мест в парламенте. В других конституциях это имплицитно присутствует, то есть не говорится прямо, но через ряд моментов президенту не остаётся ничего другого, как предложить портфель премьер-министра и, значит, формировать правительство, из партии, победившей на парламентских выборах. Понятно, почему партии, победившей на парламентских выборах. Потому что через это мы с вами — граждане и можем формировать, определять, предопределять тот или иной политический курс. Сейчас мы с вами, в принципе, что делаем, когда идём на парламентские выборы? Мы просто предоставляем депутатам право занять те или иные комитеты в Думе, стать спикерами, вице-спикерами или председателями комитетов. Не более того. Мы через них не определяем, как будет жить страна. Другое дело, мы определяем через выборы президента. Но и здесь мы не очень определяем. Потому что наш президент особенно нам и не говорит, ну кроме, там, удвоения ВВП или каких-то общих слов, о том, что должна быть административная реформа. Он нам не говорит, куда он, по какому вектору он будет двигаться. Он беспартийный. У нас в ИНДЕМе висит кадр из фильма "Собачье сердце", там артист Евстигнеев и над ним надпись: "Кто знает, что им взбредёт в голову?". Вот мы и не знаем. Поэтому то, как, из кого формируется правительство — это суперважная вещь, но не самая главная.

На самом деле, более важная вещь — то, по каким основаниям, когда правительство отправляется в отставку. Мотивация деятельности правительственных чиновников именно здесь формируется. Ну, вот я чиновник: кому мне служить? на кого ориентироваться, точнее? Это даже не какие-то мелкие вещи, а действительно, на кого мне ориентироваться, если я собираюсь, допустим, приносить благо своему народу и для этого я хочу просидеть как можно дольше в этом кресле министра. На кого мне ориентироваться? Так вот, во всех этих конституциях, начиная с конституции Франции, между прочим, есть чёткие основания, когда президент может отправить правительство в отставку. И прежде всего, и главным образом, это отношение парламента или, точнее, нижней палаты парламента с правительством, с правительственным курсом. Есть поддержка парламентская - и правительство может сидеть спокойно. Например, президент Ширак не может в один прекрасный день проснуться и сказать: я отправляю правительство в отставку. Потому что для этого нужна резолюция порицания парламента, то есть вотум недоверия, по-нашему. И то же самое в Португалии, в Польше, в этих всех перечисленных республиках. И у нас сказано. Во-первых, премьер-министр может, конечно, сам подать в отставку. Второе, это при вотуме недоверия президент может решить отправлять правительство или распускать Думу. И, наконец, третье основание - президент может отправить правительство в отставку. Вот это третье и есть главное. Мы наблюдали это с марта 98-го года. И всем было долгое время непонятно, с чего это Ельцину вдруг взбрело в голову отправлять правительство Черномырдина в отставку? Вот нам, когда мы работали в то время еще в Кремле, нам это было непонятно. Больше того, произошёл казус юридический: Ельцин подписал указ, ни с кем не советуясь, точнее, он советовался с неофициальными советниками. Так вот, он подписал указ, где было сказано так: отправить в отставку и что он становится премьер-министром на время, пока не будет предложена должность премьер-министра в Думе. Что противоречило конституции. Я тогда позвонил Орехову, он был начальником ГПУ, говорю: "Ты визировал этот указ? Это же нарушение конституции". Он говорит: "Нет, я не визировал". Говорю: "Но надо что-то делать, нельзя антиконституционный указ принимать". Короче, в тот же день был принят указ уже без слов о назначения Ельцина премьер-министром. Но дело не в этом. Я к тому, что у нас президент в любой момент может отправить правительство в отставку. Это, уже одно это делает любое правительство техническим. И заставляет любого министра ориентироваться на патрона. Патрон у него даже не премьер, а президент. Но это не самое главное. Почему можно с уверенностью говорить, что правительство всегда при этой конституции будет президентское? Во-первых, президент вправе председательствовать на заседаниях правительства. Ну он это делает в другой обстановке. Вот, кстати, когда Михаил Александрович Федотов говорил о субботе, как раз по субботам-то президент главным образом и работает. Вы видите картинку по телевизору: субботнее совещание с "ключевыми министрами". Но фактически это заседание правительства, только уже не в Белом доме, а либо в Кремле, либо в Барвихе. Второе. Президент может отменить любое постановление и распоряжение правительства. Любое. Потому что сказано в конституции, что в случае нарушения законов, конституции и указов президента. Противоречие любому указу, я вас уверяю, можно найти в любом постановлении и распоряжении, при желании. Президент руководит, единолично руководит внешней политикой. Что-то я ещё забыл, но набирается масса таких мелких деталей, которые говорят: правительство президентское, а не подотчётное парламенту. Я уж не говорю о том, что правительство складывает свои полномочия не перед вновь избранной Думой, а перед вновь избранным президентом.

Наконец, в нашей конституции содержится совершенно ненормальная вещь. Что я имею в виду? Она, может быть, сейчас не так сильно и сказывается, но, я потом поясню, что кроется за этим. Речь идёт о такой "невинной" формуле, которая существует в прямо первой статье, с которой начинаются полномочия президента, статье восьмидесятой. Там сказано, что президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. Это он обычно делает через послания. А на послания мы уже смотрим как на призывы ЦК КПСС в Первому мая. Но это бы Бог с ним, если бы в посланиях было дело, а дело-то в содержании послания. Мы забываем, что президент определяет, я подчёркиваю, основные направление внутренней и внешней политики. И вот одно уже это, даже если бы я не говорил обо всем остальном, хотя всё это вместе складывается, просто делает невозможным формирование политически ответственного правительства. И, следовательно, невозможно нам предопределять политический курс через парламентские выборы.

Мы упираемся в выборы, хотим хороших депутатов избрать или там хорошие партии. Что бы мы ни избрали - это бессмысленно. Так вот. Этого нет нигде, кроме нас и Белоруссии. В более мягкой форме на Украине. Я сейчас не беру опять-таки азиатские наши республики бывшие. А как это получилось-то? Получилось тоже, в общем-то, наверно, случайно. В каком-то смысле в инерции борьбы 93-го года. Что было у съезда народных депутатов? Несмотря на уже записанные в конституции РСФСР 78-го года слова о разделении властей, там было сказано: "Съезд народных депутатов вправе принять к своему рассмотрению любой вопрос" и второе: "Съезд народных депутатов определяет внутреннюю и внешнюю политику". Так вот. Авторы конституции 93-го года просто взяли вот это полномочие съезда и переложили в карман президента. И, тем самым, треугольник получился скособоченный. Он скособочен в одну сторону - в сторону президента.

Представьте себе невероятную вещь: проголосовали на этих выборах за КПРФ. Я не говорю про СПС, Бог с ним, ладно, и Яблоко. За КПРФ проголосовали. У КПРФ есть своя программа. Ну, во-первых, я смотрел их программу, они собираются восстанавливать советскую власть. Но для этого, правда, надо будет поменять конституцию, но Бог с ней, с политической программой. У них есть программа и экономическая, прежде всего, национализация. Во всяком случае ясно, что политику сегодняшнего правительства это правительство не собиралось бы проводить. Но президент тоже, пусть в общих словах, но определил основные направления внутренней и внешней политики, определил достаточно либерально. Так вот, президент, которому надо удваивать ВВП, которому надо проводить административную реформу, во всяком случае, так говорится, которому надо проводить реформу ЖКХ и так далее, имеет правительство, которое упирается. Что он сделает с этим правительством? Естественно, он не будет долго дожидаться, он просто его берёт и отправляет в отставку. И ясно, что после этого президент не будет предлагать премьера из партии парламентского большинства. Он просто предложит просто технического премьера, "команду профессионалов". Этим дело закончится. При этом Дума вряд ли захочет упираться при назначении премьера, потому что после трёхкратного отказа президент не просто вправе, он обязан отправить Думу в отставку. Так вот Дума не захочет. Тем более, что у нас ещё есть такая внеинституциональная "вещь", как Управление делами, которое распространяет блага на все ветви власти. Я говорю, уже одно это делает разделение властей бессмысленным. Но это в конституции не записано. С этим, в принципе можно покончить, хотя никто заканчивать с этим не собирается. После 93-гогода, как Борис Николаевич взял под себя, понимая, старый партийный работник, он всё прекрасно понимал - взял под себя самое "святое": блага — поликлиники, дачи, машины, кабинеты, квартиры и так далее, и так далее. И вот это Управление делами Президента, оно управляет всем этим, всей этой империей.

Естественно, не случайно Ельцин публично, хотя зря он, конечно, это сделал, публично заявил перед импичментом, помните, это был 98-й год: "Я Пал Палычу Бородину скажу, чтобы он посмотрел, какие у вас там льготы, у депутатов".

Короче, вот так, поскольку у меня полчаса было отведено, а уже 30 минут, а вопросы ещё, тут вопросы стоят. Поэтому я заканчиваю, я просто хотел вам очень поверхностно, может быть, но доказать, что при нынешней политической конструкции власти режим политический может быть каким угодно. И поэтому выборы и контроль за выборами - лично я не вижу в этом особого смысла. Извините за пессимизм.

Винюков И. А.: На этой оптимистичной ноте позвольте вам предложить задать вопросы докладчику. Я прошу только это делать более энергично, а то мы из регламента выбиваемся.

ГОЛОС, руководитель: Вот возникает вопрос, который возникал у Ассоциации ГОЛОС на протяжении всей кампании в наблюдении на выборах: мы не понимали, фактически, поведения политических элит. То есть, фактически, кампания не велась, как таковая. Было понятно, что есть некие договорённости между оппозицией и партией власти, да. Но почему партия власти стала партией партий? Вот это до сих пор как бы непонятно. С вашей точки зрения, вот эта метаморфоза, чем её объяснить?

Краснов М. А.: Я здесь не большой специалист, Может, Георгий Александрович, ты мне поможешь?

Сатаров Г. А.: То есть вы имеете в виду, что кроме распределённого времени в эфире, кампании не было избирательной? Да, не было. Действительно, это тоже риторические вопросы задали, фактически. Конечно, были договорённости. Но известно, что в 2 часа ночи Путин звонил Яблоку и поздравлял с победой, да? Вот. Известно, что до выборов Чубайсу обещали 5,1%. Как бы расписывалось всё. А что корячиться-то? Вот их логика. Мы там порхаем в самолёте по эфиру, СПС, допустим. Что ещё надо делать? Ну так, для формы немножко поездим-пообщаемся. Действительно, кампании в старом смысле 95-го или 93-го года уже не было. Вырождение этой системы в сторону пропорциональности, весь расчёт на эфир, остальное несущественно. Когда может быть кампания в округах, внизу? Когда с избирателем постоянно работают. Они ж с ними не работают. Что, вдруг прибежать к избирателю и сказать: "О! Смотри какой я хороший!"? Они чувствуют, что это нелепо. Ну, будем вещать в эфире.

Винюков И. А.: Ещё вопросы, пожалуйста.

Абдула Исакаев, Курган: Мы все осознаём хорошо, что интеллигенция наша мало участвует в ситуации, вернее, не результативно участвует в контроле по исправлению этого кособочества. Что это означает? Что, у нас маргинализировалась интеллигенция? Или интеллектуальная элита так разобщена, что кособокий треугольник так и выпирает всё время?

Краснов М. А.: Спасибо. Ну, во-первых, контролировать интеллигенция скособоченность треугольника не может, потому что это фактически означает требовать изменения конституции. Мы попали меж двух огней: с одной стороны, когда "Единая Россия" заняла почти все места думские, то как бы оппозиционная, я даже не знаю, назовём так, демократическая пресса сразу окрестила это "конституционным большинством". С какой радости? Конституционное большинство у Путина было и в прошлой Думе, потому что для того, чтобы поменять с третьей по восьмую главу, для этого не нужно созывать Конституционное собрание. Для этого нужно, чтобы квалифицированное большинство Думы и квалифицированное большинство Совета Федерации проголосовало. Ну, как федеральные и конституционные законы принимают. И две трети субъектов высказались. Но все вдруг именно сейчас испугались, что Путин будет менять Конституцию. Никто даже не думает, а ради чего ему это нужно. Ему это вообще не нужно. Лично я ему, при всех моих претензиях, верю, что он не хочет идти на третий срок. Он хочет остаться в истории европейцем, он не хочет попасть в одну компанию с Туркменбаши. А что ему остальное нужно менять? Конституция нынешняя не только не мешает, она позволяет делать практически всё, что угодно. И с другой стороны, наоборот, говорят, вот Виктор Леонидович Шейнис, уважаемый, относится к таким людям, которые говорят: "Не трогайте Конституцию". Они правы, этот лагерь тоже прав, потому что тронете, знаете, туда сколько рук запустится, знаете, что с ней будет. Вы вообще не узнаете страну после этого. И такая опасность есть. Я не говорю, что со дня на день её надо менять и как менять. Это отдельный большой вопрос. Я просто говорю, что нынешняя Конституция соорудила ненормальную нездоровую политическую систему. Поэтому, и вот добавляя к ответу на первый вопрос: почему партия власти стала партией партий... Потому что эта система создала пирамиду. Наверху её есть главный начальник страны. Главный, над всем главный. Над политическими процессами, над судебной властью, над ЖКХ, он может кому-то ёлочку подарить, где-то собачку подарить, а где-то дворец восстановить в Питере, и так далее, и так далее. К нему все идут. Рыжков заявил, как я читал, почему он отказался быть единым кандидатом. Мягко, но сказал, что в Кремле могут быть этим недовольны или там, если будут противодействия, я не смогу… Вот вам: замкнулась система. Это не монархия, это цезаризм называется. Поэтому и граждане наши, как интеллигенция, они тоже видят эту пирамиду. К кому апеллировать-то? Не к кому апеллировать. Тут суетись - не суетись, контролируй - не контролируй, но есть начальник, только к нему, все открытые письма к нему. В нормальной системе график — это несколько пирамидок. А у нас одна пирамида. В этой пирамиде никакой демократии быть не может. Правда, Федотов называет её вертикальной демократией. Но любое прилагательное — это значит искажение сущности.

Реплика из зала: Михаил Александрович, пирамида — более однозначный образ, чем скособоченный треугольник.

Краснов М. А.: Да, но я-то имел в виду треугольник не геометрический, мы говорим "любовный треугольник", я имел в виду "политический любовный треугольник".

Реплика из зала: Ассоциации понятны

Сатаров Г. А.: Треугольник Монтескье

Краснов М. А.: То есть по горизонтали: Парламент, Правительство, Президент.

Лев Московкин: Михаил Александрович, в вашей схеме какое место занимает Администрация президента, которая продолжает разрастаться как раковая опухоль. И зачем, логически непонятно, зачем, всё это? Зачем ещё эта структура, когда у президента есть уже правительство? Она ж как раковая опухоль продолжает разрастаться. И главный вопрос современности: кто там будет вместо Суркова руководить, с кем приходится бороться то же Хакамаде? И ещё мне вот совершенно непонятно, то, что вы говорите, позвонил Путин Яблоку, таких примеров много. Это что, от незнания: правая нога не знает, куда пошла левая? В целом, всё получается гениально, а каждый один - он что, ничего не соображает, что ли? Спасибо.

Краснов М. А.: Сейчас я попробую ответить. Ну во-первых, зачем она нужна: в Конституции записано, что Президент формирует Администрацию. На самом деле, конечно же, Администрация как аппарат ему нужна, потому что у него есть полномочия, у любого должностного лица есть какие-то полномочия и их должен готовить, проекты, мнения давать, собирать информацию его аппарат. Второе. Действительно, Администрация, она всегда разрасталась и любой аппарат разрастается как опухоль, потом его купируют немножечко, потом он снова разрастается - это нормальный процесс. При Ельцине тоже она там разрасталась-разрасталась, а потом раз - отрубили. И так далее. На самом деле она нужна не только, естественно, в таком классическом смысле, что готовит проекты решений и так далее, в конце концов, это между прочим контрольный, в понимании нынешнем, в нынешней системе, я подчёркиваю, орган, который позволяет Президенту держать в узде Правительство. Он же должен контролировать не просто на уровне премьера, он же должен контролировать и на уровне министров. Ну фактически, это в какой-то степени аппарат ЦК, в какой-то степени. Другое дело — в каком режиме работать. В ЦК просто брали трубку и приказывали. Мы пытались, я во всяком случае пытался, когда помощником Ельцина работал, всё-таки другой режим. Но, знаете, какая любопытная деталь: поскольку люди-то, в основном, советские, они быстро поняли, что, значит, Краснов - он слабак, раз он интеллигентным тоном пытается говорить с генеральным прокурором. Они быстро поняли, что это слабость. Поэтому сегодняшняя Администрация умеет с ними говорить более жёстко. И это президенту нужно. Ну и наконец, Администрация - это не публичный орган. Нету публичных властных функций. Но это тоже в системе, где правит бюрократия, вполне естественно. Кстати, почему я говорю, что ненормальность политической системы была и в ельцинские времена. Хотя лично я тогда, может быть, не очень понимал. На свободе это уже более видно. Вот смотрите, что мы делали, и чего мы не должны были делать: мы, бюрократы, я, Сатаров, Батурин, Лившиц и другие, садились и писали те самые послания. Ельцин, конечно, читал, там, мог что-то править, но в целом, это была идеология не общества - чиновников. Другое дело, можно сказать, что мы старались быть как бы вместе с обществом, понимать вот эти флюиды, но всё равно, это делали бюрократы. Бюрократы и сегодня определяют основные направления внутренней и внешней политики, то есть стратегию развития страны. Это страшная вещь на самом деле. Так что Администрация президенту нужна и для конституционных вещей, и для вещей сугубо аппаратных, поскольку мы живём в такой системе очень аппаратной, бюрократизированной.

Винюков И. А.: Спасибо. Если вопросы, надеюсь, кончились, то Виктор Леонидович Шейнис.