Кириченко Л. Специфические особенности российских законов о выборах

фрагмент подготовленной Московской Хельсинкской группой к изданию рукописи “Избирательные права граждан: Россия-2003”

 

Закон о выборах - это не просто один закон из многих. Это закон о власти. О том, как ее получают в соответствии с народным волеизъявлением, и о том, как ее удерживают, может быть, и вопреки этому волеизъявлению.

Сверхзадача избирательных законов, принимаемых действующей властью, — сохранение себя с помощью общепринятых демократических процедур. У власти всегда существует соблазн сделать закон более удобным для себя. Но в странах развитой демократии реализации такого соблазна мешает гражданское общество, контроль средств массовой информации. Конечно, в любой стране действующий президент, правящая партия имеют определенные преимущества во время выборов. Но пределы использования этих преимуществ в одних странах определяются понятиями этики (этично - не этично). В других странах ограничения, если и существуют, то лежат в области уголовного права (запрещено - не запрещено; наказуемо - не наказуемо; запрещено, но ненаказуемо).

Избирательная система России еще очень молода (ей всего десять лет), но избирательные законы уже несколько раз радикально перерабатывались. Последняя переработка избирательных законов была так радикальна, что, как сказал председатель ЦИК А.А. Вешняков, в избирательном законодательстве корректировать больше нечего. Причиной последней по времени переработки избирательных законов послужило принятие в 2001 г. закона “О политических партиях”. Этот закон предоставлял политическим партиям исключительное право выдвигать кандидатов на выборные должности, лишив этого права все 100 с лишним миллионов беспартийных граждан. Речь идет именно о выдвижении кандидатом другого гражданина, а не о самовыдвижении. Теперь 100 с лишним миллионов избирателей лишены права выдвинуть академика Сахарова. Но ЛДПР имеет право выдвинуть О. Малышкина даже без сбора подписей. Это явно противоречит 19 статье Конституции, где гарантируется равенство прав граждан, партийных и беспартийных. Но об этой статье Конституции разработчики избирательных законов предпочитают не вспоминать.

На парламентских выборах, регулируемых двумя основными законами — “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” №67-ФЗ (Закон “О гарантиях”) и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” №175-ФЗ (Закон “О выборах”), - Центральная избирательная комиссия выступала не просто правоприменителем. Проекты нынешних избирательных законов разрабатывалась группой специалистов Центризбиркома. Об этом с гордостью сообщал председатель ЦИК Вешняков. Но в Государственную Думу они вносились от имени президента. Представителем президента по этим законам был назначен Вешняков.

Дальнейшая работа с этими законопроектами в Государственной Думе тоже велась под эгидой Центризбиркома. Многочисленные разрозненные поправки в эти законопроекты, внесенные депутатами, концепцию законов изменить не смогли, хотя некоторые изъяны удалось устранить. Поэтому выборы в Государственную Думу проходили именно по тем нормам, которые хотела видеть в законе ЦИК, и ссылаться на несовершенство закона о выборах у Центризбиркома нет оснований.

Вешняков сообщил, что именно Центризбиркомом была разработана недавно ратифицированная Конвенция “О стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах СНГ”. Центризбиркомом также был разработан другой законопроект - проект Европейской Конвенции “О стандартах выборов, избирательных прав и свобод”. По словам председателя ЦИК, смысл этих Конвенций в том, что государства, ратифицировавшие их, не должны принимать свои национальные законы о выборах со стандартами ниже стандартов Конвенций, которые обеспечивают демократический процесс выборов.

Выступая в 2002 г. на сессии Межпарламентской Ассамблеи СНГ в г. Санкт-Петербург, Вешняков сообщил парламентариям, что подписавшие документ страны берут на себя обязательства не опускаться ниже обозначенных стандартов.

Сравнение этих документов с текстами новых российских избирательных законов, нового Гражданского процессуального кодекса (ГПК), поправками, внесенными летом 2003 г. в Уголовный кодекс (УК) и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) выявило некоторые расхождения, влияние которых на демократичность выборов может оказаться очень существенной.

И проект Европейской Конвенции, и Конвенция СНГ считают честность подсчета голосов необходимым условием справедливых выборов. Но ни в одном российском избирательном законе этого очевидного условия нет. В законе об основных гарантиях избирательных прав указывается, что государством гарантируется лишь свободное волеизъявление граждан. Честность подсчета голосов государство не гарантирует. И это не просто умолчание о том, что якобы подразумевается само собой. В законах есть нормы о праве присутствия наблюдателей при подсчете голосов, но нет прописанных законом процедур проверки правильности подсчета голосов.

В тоже время и стандарты СНГ, изложенные в соответствующей Конвенции, имеют интересные особенности. Например, они на одну доску ставят фальсификаторов итогов голосования и тех, кто уклоняется от участия в фальсифицируемых выборах. Статья 9 (п. 8) Конвенции СНГ утверждает, что

“лица и органы, чья деятельность направлена на фальсификацию подсчета голосов, итогов голосования и результатов выборов, на воспрепятствование свободному осуществлению гражданином его избирательных прав и свобод, в том числе в форме бойкота или призывов к бойкоту выборов, отказу от выполнения избирательных процедур или избирательных действий, должны преследоваться по закону”.

По стандартам СНГ наблюдателю достаточно видеть картину подсчета голосов в общем, без ненужных подробностей (ст. 14 п. 3 пп. д) - наблюдать за подсчетом голосов избирателей в условиях, обеспечивающих обозримость только процедуры подсчета бюллетеней. А по проекту европейских стандартов выборов наблюдатель при подсчете голосов имеет право видеть отметки избирателя в бюллетене (ст. 15 п. 4.4. - “наблюдать за подсчетом голосов избирателей в условиях, обеспечивающих визуальную обозримость содержания бюллетеней”).

В течение всей избирательной кампании по выборам в Государственную Думу председатель ЦИК РФ уверял, что по новым избирательным законам никакая фальсификация невозможна. Но 2 декабря на селекторном совещании с главами региональных избирательных комиссий он стал грозить уголовной ответственностью за любую попытку фальсификации. “Особенно это касается отщепенцев, приверженцев старой советской системы, которые желают угодить местной власти”. Значит, фальсификации все же возможны, а тех членов комиссии, что стараются угодить другой, “не местной” власти, угроза уголовной ответственности касается “не особенно”.

***

В понимании современного человека, фальсификация результатов выборов безусловно является уголовным преступлением. Но власть имеет право устанавливать не только правила выборов, но и определять, что является уголовным преступлением, а что нет. И даже если власть признает фальсификацию результатов выборов уголовным преступлением, это еще не значит, что фальсификация выборов повлечет какое-либо наказание. Ведь суд назначает наказание за установленное им уголовное преступление - фальсификацию результатов выборов лишь после принятия дела к рассмотрению. А право обратиться в суд по этому поводу регулируется отдельной нормой закона, которая может сделать угрозу уголовного наказания эфемерной.

Попытка разобраться в том, возможны ли фальсификации и насколько их угроза реальна, привела к довольно неожиданным выводам. Оказывается, они не только возможны, как в принципе возможно нарушение любой нормы любого закона. Они, оказалось, даже защищены законом, т. к. российское законодательство позволяет сфальсифицированные итоги голосования оставить в неприкосновенности даже в ходе судебных разбирательств.

Анализ этих особенностей законов придется начать издалека. В 1994 г. была принята Декларация Межпарламентского союза “О критериях свободных и справедливых выборов”. За ее принятие проголосовали представители всех 112 стран, в том числе и России. В четвертом разделе Декларации “Права и обязанности государств” содержалась норма: “государства должны обеспечить честный подсчет голосов”.

Как уже было сказано выше, эту норму Декларации, а также Конвенций законодатели не хотят включать ни в один российский избирательный закон. В главном избирательном Законе “О гарантиях” государством гарантируются лишь “свободное волеизъявление граждан”, но никак не честный подсчет голосов.

В Законе “О гарантиях” содержится только упоминание о контрольных соотношениях, которые необходимо проверять после подсчета голосов, но сами контрольные соотношения ни в Законе, ни в приложениях к нему не приводятся. Обнаружить их можно только в приложениях к законам о выборах депутатов и президента страны. В приложении № 5 к закону о выборах депутатов ГосДумы и в приложении № 4 к закону о выборах Президента РФ приводятся всего по четыре контрольных соотношения. При этом они изложены чрезвычайно кратко и непонятно, при многословии законов в целом.

Этих соотношений для проверки честности выборов явно недостаточно. Например, в приложениях к обоим законам явно не хватает соотношений, связанных с учетом открепительных удостоверений, объявленных этими же законами документами строгой отчетности.

При честной выдаче бюллетеней и честном подсчете голосов в них все четыре упомянутые контрольных соотношения выполняются. Но выполнение всех этих четырех соотношений не исключает возможность фальсификации выборов, так как в контрольных соотношениях вообще не сравнивается число бюллетеней, выданных избирателям, с числом бюллетеней, обнаруженных в урнах.

Законы о выборах различают два понятия - число избирателей, принявших участие в выборах, и число избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в выборах — это число избирателей, расписавшихся в получении избирательного бюллетеня. Именно по этому числу избирателей подсчитывается явка. (Это число определяет, состоялись или нет выборы, достигнут или нет порог явки.) Дальнейшее поведение избирателей - проголосуют ли они или предпочтут унести бюллетень с собой - для факта состоявшихся выборов не имеет никакого значения.

Что касается числа бюллетеней, обнаруженных в урнах, то оно носит специальное название - число избирателей, принявших участие в голосовании.

На честных выборах (при отсутствии вброса бюллетеней и честном подсчете бюллетеней) число бюллетеней в урнах может быть равно или меньше числа выданных бюллетеней. Ведь некоторая часть избирателей предпочитает бюллетень уносить с собой. Получается, следуя букве закона, что даже если все избиратели унесут бюллетени с собой и в урнах не окажется ни одного бюллетеня, выборы все равно будут считаться состоявшимися, если число избирателей, унесших бюллетени, окажется достаточным. Возникает вопрос, кто же избран депутатом, если выборы состоялись, а в урнах нет ни одного бюллетеня? Закон дает ответ и на этот вопрос. Из всех кандидатов (не получивших ни одного голоса “ЗА”) народным избранником в одномандатном округе закон признает того кандидата, который был зарегистрирован раньше других. Происходит это потому, что именно число выданных избирательной комиссией бюллетеней определяет уровень явки в соответствии подпунктом 1 пунктом 2 статьи 83 Закона “О выборах”. Число бюллетеней в урнах не имеет никакого значения.

Нельзя оправдывать столь оригинальную норму закона маловероятностью ее реализации на практике. Ведь норма - это то, что закон считает правильным. Не так важно, случится это на практике или нет. Важен подход закона, что именно он считает правильным. Приведу для наглядности утрированный чудовищный пример. Если законодатель включил в закон статью: “Родители имеют право убить родившуюся тройню”, то критику этой статьи закона нельзя отметать на том основании, что тройни бывают редко, а родители, желающие убить своих детей, еще реже. Норму закона надо оценивать саму по себе, а не оправдывать маловероятностью использования этой нормы на практике.

Между тем, в Конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” явка избирателей определяется по числу бюллетеней в урнах для голосования. Приведем выдержку из статьи 37 “Определение результатов референдума Российской Федерации”:

“Центральная комиссия референдума Российской Федерации признает референдум Российской Федерации состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации. Число граждан, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней для голосования установленной формы, извлеченных из ящиков для голосования”.

Таким образом, неважно, сколько граждан получило бюллетени. Явка определяется числом граждан, которые проголосовало этими бюллетенями. И если число проголосовавших граждан недостаточно, то референдум признается несостоявшимся.

Из-за того, что эта норма конституционного закона о референдуме с 1995 г. ни разу не применялась, поскольку референдумов с того времени не проводилось, то ее содержание и Центризбиркомом, и законодателями было забыто. Поэтому в новом законе “О гарантиях” в статье 70 (п. 8), регламентирующей порядок определения результатов выборов, референдума, содержится противоречие с конституционным законом о референдуме.

***

Одним из самых распространенных способов фальсификации итогов голосования является вброс лишних бюллетеней в урны для голосования.

Вброс лишнего количества бюллетеней может произойти и без участия данной участковой комиссии. Ведь подделать печать участковой комиссии и подписи ее членов - вполне решаемая задача. Нашумевшее изготовление 800 тысяч сверхплановых фальшивых бюллетеней на выборах президента Башкортостана - сорвавшаяся попытка именно такого рода фальсификации. В других регионах РФ также имеются технические возможности печати фальшивых бюллетеней. При этом ясно, что после совершенного вброса лишних бюллетеней никакая честность подсчета не гарантирует установление подлинных результатов выборов.

ЦИК и Государственная Дума при подготовке законов о выборах могли законодательно затруднить вброс лишних бюллетеней. Достаточно было законом ограничить ширину прорези в урне, чтобы бюллетени опускались по одному. Но этого не было сделано.

После принятия законов у ЦИК оставалась возможность исправить положение, предусмотрев в своих инструкциях узкую щель в урнах для голосования. Но вместо этого она сделала прямо противоположное. В нормативных документах Центризбиркома установлено, что размеры прорези для опускания заполненных избирательных бюллетеней должны быть не менее 22 х (1-0,5) см. То есть ширина щели в урне может быть как угодно велика, но никак не меньше чем 0,5 -1 см. Больше - пожалуйста, меньше- нельзя, иначе вброс пачек лишних бюллетеней будет затруднен. В новых пластмассовых урнах ширина щели составляла 1,5 см. Для справки - в такую щель без труда проходит 200 бюллетеней. Причем за безграничную ширину щели ЦИК проголосовала еще два раза, когда рекомендовала эту норму в “Рабочем блокноте члена участковой избирательной комиссии”.

Кроме того, избирательное законодательство демонстрирует политику двойных стандартов. Если окажется, что в переносной урне бюллетеней окажется больше, чем было выдано бюллетеней для голосования в эту урну, закон предписывает все бюллетени в ней считать недействительными. Например, в переносную урну опустили бюллетени 99 проголосовавших избирателей. Но при вскрытии урны в ней оказалось 100 бюллетеней. Все 100 бюллетеней признаются недействительными.

Но аналогичное происшествие с бюллетенями в стационарной урне ни к каким последствиям не приводит. Если к 100 бюллетеням 100 проголосовавших избирателей в стационарную урну будет дополнительно опущено еще 100 заполненных бюллетеней из некоего “стратегического резерва”, то все 200 бюллетеней будут признаны действительными. При этом число проголосовавших избирателей достигнет 200, хотя число избирателей, принявших участие в выборах, останется равным 100, поскольку в списке избирателей осталось 100 подписей избирателей о получении бюллетеней.

Такая ситуация возможна, потому что закон вообще не требует сравнивать числа выданных избирателям бюллетеней с числом бюллетеней, обнаруженных в стационарной урне.

***

Государственная Автоматизированная Система "Выборы" при вводе в нее протокола с участка об итогах голосования проверяет большее количество контрольных соотношений, чем их содержится в законе о выборах Госдумы и в законе о выборах Президента РФ.

Какое количество и каких именно соотношений — остается загадкой, так как ни в федеральном законе “О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"”, ни в различных инструкциях ЦИК о работе этой системы эти контрольные соотношения не приводятся. Они почему-то не опубликованы, не утверждены никаким законодательным актом, их даже нет в инструкциях ЦИК. Хотя они вполне логичны и восполняют пробелы законов о выборах Думы и президента.

В частности, одно из этих дополнительных контрольных соотношений требует, чтобы число обнаруженных в урнах бюллетеней не превышало числа выданных избирателям бюллетеней. Но в выпущенной ЦИК инструкции в разделе 2.15.7 б содержится указание, что проверку контрольного соотношения числа обнаруженных и числа выданных бюллетеней можно при определенных условиях не проводить.

Смысл этого контрольного соотношения в том, что сумма чисел бюллетеней, выданных избирателям досрочно, на участке и на дому, больше или равна числу действительных и недействительных бюллетеней, обнаруженных во всех урнах. На честных выборах это соотношение должно выполняться всегда. Но Инструкция ЦИК содержит своеобразную подсказку для фальсификаторов. Достаточно опустить один лишний бюллетень в переносную урну, и возникнет ситуация, описанная в пункте 2.10.6 Инструкции (случай превышение числа бюллетеней в переносной урне над числом избирателей, проголосовавших с использованием этой урны). Т.е. все бюллетени в переносной урне признаются недействительными и потому проверять контрольное соотношение становится, по логике разработчиков, бессмысленным. После этого можно опускать любое количество лишних бюллетеней в стационарные урны - проверка на превышение числа бюллетеней над максимально возможным проводиться не будет.

***

Но фальсификация выборов возможна не только путем вброса лишних бюллетеней. В законе о гарантиях в статье 79 приведен список тех действий, которые законодатель считает фальсификацией:

“Под фальсификацией итогов голосования в настоящем Федеральном законе понимается:

включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании; заведомо неправильное составление списков избирателей, участников референдума;

включение в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, либо вымышленных лиц;

замена действительных бюллетеней;

незаконное уничтожение официальных бюллетеней;

заведомо неправильный подсчет голосов избирателей, участников референдума;

подписание членами комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или подведения итогов голосования, заведомо неверное (не соответствующее действительным результатам голосования) составление протокола об итогах голосования;

внесение изменений в протокол об итогах голосования после его заполнения (за исключением случая, установленного пунктом 10 статьи 77 настоящего Федерального закона)”.

Очевидно, что данный список не полон. Хотя в законе о гарантиях пять с половиной страниц посвящены фальсификациям и ответственности за нее, в законе нет прямой нормы, что сфальсифицированные итоги голосования подлежат обязательной отмене (признанию их недействительными).

В тоже время Закон позволяет признать действительными явно сфальсифицированные результаты. Например, замена действительных бюллетеней, поданных, например, за Иванова, бюллетенями, поданными за Петрова, считается фальсификацией. А вот замену недействительных и погашенных бюллетеней действительными бюллетенями за Петрова закон фальсификацией не считает. Поясню действие этой нормы условным примером. Если явка избирателей на участок была 60%, то все неиспользованные 40% бюллетеней погашаются перед подсчетом голосов. Если после этого заменить погашенные бюллетени таким же количеством действительных бюллетеней за Петрова (взятыми из “стратегического резерва”), то такая замена не попадает под определение фальсификации.

И после составления нового исправленного протокола, в котором будет указана явка 100%, а погашенных бюллетеней вовсе не будет, эти новоявленные 40% бюллетеней, могут стать решающим вкладом в победу Петрова. Вносить новые 40% подписей якобы проголосовавших избирателей в списки избирателей необязательно. Закон ведь не требует сравнивать число выданных бюллетеней, зафиксированных в списке избирателей, и число бюллетеней, обнаруженных в урнах.

****

В 46-й статье Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Казалось бы, именно в суде можно восстановить подлинные, неискаженные результаты народного волеизъявления. Но в Конституции РФ есть и 55 статья, в третьей части которой установлено, что:

“Права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.

Простым законом (даже не конституционным) можно ограничить любые права и свободы человека и гражданина. Так как не указано, как сильно можно ограничить, то, значит, можно ограничить до абсолютного нуля. Это вовсе не праздные измышления. Именно это и утверждал на конференции Ассоциации организаторов выборов Центральной и Восточной Европы в Лондоне в октябре 2003 г. член ЦИК С.В.Большаков, ответственный за предвыборную агитацию в СМИ. “В Российской Федерации, согласно ст. 29 Конституции, гарантирована свобода слова, свобода массовой информации, право свободно искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом. В Конституции РФ, как и в международных документах, содержится ряд условий, соблюдение которых необходимо для введения законодательных ограничений свободы массовой информации. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, “права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.

Так он обосновывал те жесткие ограничения на работу СМИ, которые через неделю после этого были отменены Конституционным судом.

***

Казалось бы, фальсификации выборов можно оспорить в суде, как и другие нарушения избирательного законодательства. Нарушение избирательных прав - один из видов нарушения избирательного законодательства. Но в новом ГПК в статье 259 искусственно разведены право обжаловать нарушение избирательных прав и право обжаловать нарушения избирательного законодательства. На нарушение его избирательных прав гражданин имеет право пожаловаться в суд. В Законе “О гарантиях” перечислены все избирательные права граждан. Но понятие избирательных прав гражданина в этом законе трактуется слишком узко. Среди них есть право избирать, есть право быть избранными, но честного учета его голоса гражданин не имеет права ни требовать, ни просить, ни надеяться на это, ни жаловаться на то, что его голос был учтен неправильно.

Фальсификация итогов голосования проходит по другому разделу - “нарушение избирательного законодательства”. А на эту категорию нарушений законодательства жаловаться в суд не имеют права ни избиратели, ни кандидаты, ни партии, ни прокурор (даже Генеральный), ни Государственная Дума, ни Совет Федерации, ни Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции. Жаловаться на нарушения избирательного законодательства могут только избирательные комиссии, и только как коллегиальный орган.

Даже член избирательной комиссии, протестовавший против фальсификации, проведенной на его глазах, лишен права обратиться в суд. Действительно, процитируем статью 259 ГПК “Подача заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” ГПК (Глава 26. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской федерации):

“1. Избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения, избирательные блоки, их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 настоящего Кодекса и другими федеральными законами…

2. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии, соответствующие комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, политической партией, ее региональным отделением, а также иным общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, избирательной комиссией, комиссией референдума”.

И это не просто неудачная формулировка, на которую суд не будет обращать внимания. На заседании суда субъекта федерации, где присутствовал автор, судья говорил наблюдателю - заявителю: “Жаловаться на фальсификации Вы не вправе. Ни одно Ваше избирательное право не нарушено, Вы не надлежащий заявитель”.

Гражданин имеет право подать жалобу на нарушение избирательного законодательства только в избирательную комиссию. И только комиссия имеет право решать, передавать эту жалобу в суд или поступить с ней иначе.

***

Во все избирательные законы был введен прямой запрет на отмену судом сфальсифицированных результатов выборов или сфальсифицированных итогов голосования, если они сфальсифицированы “грамотно”. Пункт статьи 96 Закона “О выборах” стоит привести целиком:

“Не могут служить основанием для отмены решения избирательной комиссии о признании итогов голосования, результатов выборов недействительными нарушения настоящего Федерального закона, способствовавшие избранию либо имевшие целью побудить или побуждавшие избирателей голосовать за не избранных по результатам голосования кандидатов, за не допущенные к распределению депутатских мандатов федеральные списки кандидатов”.

На практике это может обозначать следующее. Если на участке избирательная комиссия половину голосов избирателей, отданных партии “Яблоко”, перепишет аутсайдеру выборов “Народно-республиканской партии России”, набравшей 0,1 % голосов, то отменять такой сфальсифицированный протокол суд не имеет права по прямой норме закона. Ведь и после этой приписки “Народно-республиканской партия России” не преодолевает пятипроцентный барьер и не допускается к распределению депутатских мандатов, поэтому эта фальсификация - не основание для отмены итогов голосования.

***

Вброс гражданином в урну сотни лишних бюллетеней не считается ни уголовным, ни административным правонарушением. Правда, член избирательной комиссии, выдавший другому гражданину сотню бюллетеней для вброса, может быть оштрафован максимум на 1000 рублей. Но только в том случае, если согласие на наложение штрафа даст прокурор субъекта федерации. Если же член комиссии решит вбросить эти бюллетени сам на глазах изумленных наблюдателей, то никакой ответственности он не подлежит, она не предусмотрена в КоАП.

Оказывается, сам закон о гарантиях избирательных прав выступает своеобразным защитником фальсификаторов - членов избирательных комиссий. В соответствии с пунктом 18 статьи 29 этого закона член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации. Для членов ЦИК и председателей избирательных комиссий субъекта РФ - требуется согласие Генерального прокурора РФ. Заметим, что такая норма практически избавляет от ответственности не только за фальсификации, но и за любые другие преступления.

Можете ли вы представить себе, чтобы в уголовном кодексе содержалась норма "Убийца не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта федерации"? А для фальсификатора выборов такая норма есть в законе о гарантиях.

Между тем, во введенной летом 2003 года в Уголовный кодекс статье, финансирование кампании кандидата помимо избирательного фонда наказывается лишением свободы на срок до двух лет. Но при этом на это согласия прокурора субъекта федерации не требуется.

Неприметные особенности российских избирательных законов этим не исчерпываются. Если вчитаться в текст, то наиболее важные нормы закона оказываются слегка завуалированным вариантом знаменитой фразы "Казнить нельзя помиловать". Двусмысленная норма закона позволяет применять ее по-разному к желательным и нежелательным кандидатам. Говоря более конкретно, важнейшие нормы закона изложены так: “комиссия вправе”, “комиссия может”, но не “комиссия обязана” или “комиссия должна”. Какое-либо нарушение не “влечет то-то и то-то”, а лишь “является основанием для того-то и того-то”. То есть может повлечь, а может и не повлечь.

Старинное наблюдение - “свирепость российских законов смягчается необязательностью их исполнения” - остается по-прежнему справедливым. Но уж если решат их исполнять, то очень избирательно по отношению к объекту их применения. Яркий пример - состоявшиеся год назад выборы мэра г. Норильска. После первого тура выборов была отменена регистрация лидирующего кандидата (получившего 47% голосов) Мельникова. Но второй тур выборов не состоялся, так как все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры по очереди. В соответствии с пунктом 31 статьи 38 Закона “О гарантиях” последний самоустранившийся кандидат должен был возместить избирательной комиссии все понесенные ею расходы. И эта норма закона является обязательной. Но и прокуратура, и ЦИК предпочли эту норму закона не замечать. Интересная деталь - последним снявшимся кандидатом был именно тот, что и организовал отмену регистрации кандидата Мельникова.

Этим хитрости российского избирательного законодательства не исчерпываются. В каждом из законов о выборах есть специальная статья “Гласность в деятельности избирательных комиссий”. Там декларируются совершенно правильные нормы о правах наблюдателя. Но законодатель по каким-то причинам их забывает, переходя к описанию процедуры подсчета голосов избирателей в бюллетенях. Так, например, в статье 31 Закона “О выборах” установлено, что наблюдатель имеет право “наблюдать за подсчетом голосов избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях, обеспечивающих ему обозримость содержащихся в избирательных бюллетенях отметок избирателей”. Но в заключительной части закона, в статье 81, в описании процедуры подсчета голосов в бюллетенях, к столу, на котором считают бюллетени, допускают только членов избирательной комиссии, но не наблюдателей. Наблюдателям должен быть обеспечен лишь “полный обзор действий членов участковой избирательной комиссии”. Уже содержащееся в законе право наблюдателя видеть пометки избирателя в бюллетене разработавший закон ЦИК и депутаты Государственной Думы игнорируют.

В законах содержится подсказка, как избавиться от настырного наблюдателя, непременно желающего воспользоваться своим правом видеть отметки избирателей в бюллетенях. Для этого, намекает Закон “О выборах” (ст. 77 п. 15), достаточно обвинить его в нарушении законодательства о выборах. После принятия решения комиссии об удалении наблюдателя он удаляется силами правоохранительных органов. При этом дежурящий на участке милиционер должен следить не за соблюдением законодательства о выборах, а слепо выполнять распоряжения председателя комиссии.

Выполнять, даже если последние противоречат закону о выборах и милиционеру это очевидно. Этому превосходству председателя над законом посвящен пункт 13 этой же статьи:

“Председатель участковой избирательной комиссии следит за порядком в помещении для голосования. Распоряжения председателя участковой избирательной комиссии, отданные в пределах его компетенции, обязательны для всех присутствующих в помещении для голосования”.

Но законы умалчивают, как поступать наблюдателю, если его заявления и жалобы комиссия отказывается принять или комиссия отказывается выдать и заверить копию протокола.

Более того, закон о выборах Госдумы предоставил участковым комиссиям право после ухода наблюдателей со своими копиями протокола объявить этот протокол ошибочным из-за якобы внезапно обнаруженных ошибок. После этого составить новый протокол, с новыми, исправленными и улучшенными итогами голосования, полученными якобы в результате повторного подсчета голосов (Закон "О выборах" ст.81 п. 30). Вышестоящая комиссия принимает и вводит в систему ГАС-Выборы исправленный протокол.

Жаловаться в суд на несовпадение итогов голосования в представленных наблюдателями копиях “ошибочного” протокола и итогов голосования “исправленного и улучшенного” протокола бессмысленно. Было бы странно, если бы они совпадали. Другое дело, что проверить, соответствует ли исправленный протокол обнаруженным в урнах бюллетеням, нельзя. Требуется верить членам избирательных комиссий на слово. Показывать или не показывать избирательные бюллетени, пересчитывать их или нет, решает вышестоящая комиссия или суд. То есть можно совершенно законно отказаться подтвердить честность исправленного протокола. Закон не предписывает даже по официальной жалобе обманутых наблюдателей провести повторный пересчет голосов. А через несколько часов после установления итогов голосования территориальной комиссией решение о пересчете бюллетеней вообще не может быть принято ни территориальной, ни участковой комиссией.

В российских условиях для того, чтобы право не было пустой декларацией, праву одних лиц должно соответствовать установленные законом обязанности других лиц это право обеспечить. Но и этого мало. Требуется целая триада норм права. За неисполнение этих обязанностей должна быть предусмотрена ответственность. Так, например, в случае отказа комиссий в выдаче копий протоколов с итогами голосования на участке эта триада нарушена. Есть право наблюдателя эту копию получить, есть обязанность комиссии ее выдать. Но ответственность за невыдачу копии протокола снята положением о неподсудности членов избирательных комиссий в законе о гарантиях избирательных прав граждан.

До сих пор речь шла о нормах закона, прямо способствующих фальсификации итогов голосования. Но закон содержит и нормы, ведущие к тому же менее явно. Например, норма закона о выборах, что максимальное число избирателей на участке составляет три тысячи, а максимальное число членов участковой комиссии - 19 человек. Так как выборы в Государственную Думу часто совмещаются с выборами глав региональных администраций, то на участке подсчитываются 9 тысяч бюллетеней , а иногда и более, если к выборам главы субъекта добавляются выборы органов местного самоуправления.. Закон установил явно несоблюдаемую норму - 18 членов комиссии обязаны просто ждать, пока один член комиссии под контролем наблюдателей пересчитает 9 тысяч бюллетеней. В действительности в процесс подсчета бюллетеней ведется одновременно несколькими членами комиссии, с явным нарушением норм закона и прав наблюдателей. Они теряют возможность видеть пометку избирателя в каждом бюллетене. Нереалистичной нормой закона члены комиссии подталкиваются к нарушению этой нормы и несоблюдению других.

Этого можно было бы избежать, уменьшив в несколько раз максимальное число избирателей на участке и, соответственно, число членов участковой комиссии на участках с максимальной численностью избирателей.

***

Вместо того, чтобы заниматься контролем за соблюдением избирательных прав, как того требует Закон “О гарантиях” (ст. 21 п. 9), Центризбирком не боится заниматься откровенным подлогом, заменяя нормы законов своими инструкциями, противоречащими этим нормам.

Цитата из закона о выборах депутатов Государственной Думы (статья 81 пункт 19):

“После этого с рассортированными избирательными бюллетенями вправе визуально ознакомиться наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса, а члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности проведенного подсчета”.

Цитата из закона о гарантиях избирательных прав (статья 68 пункт 21):

“После этого с рассортированными избирательными бюллетенями под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса вправе визуально ознакомиться наблюдатели, а члены участковой комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности проведенного подсчета”.

Но это нормы закона. А вот как выглядит этот этап установления итогов голосования в документе ЦИКа (пункт 2.14.4).

“Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели вправе визуально ознакомиться с рассортированными избирательными бюллетенями под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса”.

То есть ЦИКом права членов комиссии с правом совещательного голоса, равные правам члена комиссии с правом решающего голоса, сведены к правам бесправных (по российскому законодательству) иностранных наблюдателей.

Отметим, что в десятках выступлений в СМИ председателя ЦИК Вешнякова, размещенных на сайте Центризбиркома, есть упоминание о праве присутствия при подсчете голосов наблюдателей от кандидатов и партий, но нет упоминания о членах комиссии с правом совещательного голоса, направляемого в комиссию тем же кандидатом, той же партией. Разница в их статусе очень велика. Наблюдатель может только наблюдать и верить комиссии на слово, а член комиссии с правом совещательного голоса имеет право пересчитать каждую пачку бюллетеней.

***

Новацией выборов Государственной Думы было размещение протоколов участковых избирательных комиссий в Интернете в соответствии с пунктом 2 статьи 82 закона о выборах Государственной Думы. В интервью Вешняков заявил: “Не позднее чем через сутки после голосования все избирательные комиссии субъектов РФ по закону обязаны представить результаты в Интернет. Это уникальный в мировой практике опыт. Так что теперь любой наблюдатель может сравнить данные, полученные от участковой комиссии в форме копий протоколов итогов голосования, с размещенными на сайтах. Для этого надо войти на сайт Центризбиркома и там найти ссылку на любой из 89 электронных адресов региональных комиссий, где будут опубликованы данные по голосованию с каждого из 94 тысяч избирательных участков”.

Это начинание можно было бы только приветствовать, если бы не совершенно неудовлетворительная реализация этой нормы. Не было никакой обобщающей информации о том, сколько процентов участковых протоколов размещено на сайте соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской федерации, и когда они были размещены. Одному человеку лично проверить, появились ли в течении суток протоколы 94 тысяч участковых комиссий, совершенно невозможно. Почему-то этой информацией не располагал (не публиковал) и сайт ЦИК. Протоколы то появлялись, то исчезали. Данные тех протоколов, что удалось обнаружить размещенными на соответствующем сайте, отличались от бумажной версии протокола тем, что последние две строчки протокола об итогах голосования отсутствовали, и отсутствуют до сих пор, в чем можно убедиться и сейчас на сайте Центризбиркома.

Разработанное в ЦИК избирательное законодательство декларирует высокий уровень защиты и уважения избирательных прав, волеизъявления граждан. Но декларации законов девальвированы и фактически аннулированы регламентирующими и процедурными правилами, в первую очередь, порядком подсчета голосов и контроля за честностью подсчета. В самом законе и подзаконных актах прописанные порядки и схемы подсчета не связаны с принципиальными стандартами демократических выборов и гарантиями избирательных прав и не обеспечивают их реализацию. Искусственное разделение избирательных прав, сведенных законом к ограниченному перечню, и норм избирательного законодательства делает невозможным эффективную и своевременную судебную защиту.