А.Кынев[1]

 

НОВЫЕ РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ О ВЫБОРАХ:

ПРОБЛЕМЫ ВВЕДЕНИЯ СМЕШАННОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

 

Принятие в 2002 году нового федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (№67-ФЗ, принят Государственной думой РФ 22 мая 2002 года, одобрен Советом Федерации 29 мая 2002, подписан президентом РФ 12 июня 2002)[2] ознаменовало начало качественно нового этапа в формировании в России региональных избирательных систем.

Согласно ст.35 п.16 данного закона не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученным каждым из списков кандидатов. Законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов. При этом минимальный процент голосов избирателей должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Статья 1, пункт 2 данного закона прямо гласит, что он «имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ», это означает данная норма фактически вводится как обязательная.

В РФ применяется т.н. «смешанная несвязанная» избирательная система (mixed disconnected electoral systems), при которой каждый избиратель получает два голоса, что позволяет избрать одну часть депутатов по пропорциональной системе, а другую, совершенно независимо от нее, в соответствии с той иной модификацией системы большинства. В отличие от «смешанной несвязанной» смешанная «связанная» избирательная система, применяемая в ФРГ, Венгрии и ряде других стран, предполагает зависимость числа мест получаемых партией по пропорциональной системе в зависимости от результатов на выборах в округах и наоборот[3].

В то же время переход к смешанному принципу формирования региональных парламентов согласно закону должен произойти не сразу. С момента принятия закона до 14 июля 2003 установлен переходный период, в течение которого региональным законодателям было дано время на приведение регионального законодательства в соответствии с новыми положениями федерального закона. В переходных положениях закона сказано, что норма п.16 ст.35 становится обязательной только на выборах, назначенных после 14 июля 2003 года. Этим положением воспользовались губернаторы тех регионов, где в 2003 году должны были проходить выборы региональных легислатур, игнорируя попытки навязать им списочные выборы и продолжая делать ставку на формирование беспартийных, построенных по кланово-корпоративному признаку органов власти. Ни в одном регионе в период после вступления в силу нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и до окончания переходного периода, когда пропорциональная система не являлась обязательной, ее не ввели. Среди «отказников» оказались город Санкт-Петербург, Саратовская область, Удмуртия, Коми, Башкортостан, Дагестан, Северная Осетия и другие регионы. Так, к примеру, весной 2003 по прежней, мажоритарной, системе прошли выборы в Дагестане и Башкортостане, это означает что новая, смешанная избирательная система, начнет применяться в этих регионах только в 2007 году (в Башкирии – в 2008).

В то же время смешанная, мажоритарно-пропорциональная система[4] формирования представительных органов власти на региональном уровне, является абсолютно новой далеко не для всех субъектов РФ. Начиная с 1993 года в ряде российских регионов смешанная система уже применялась для выборов региональных законодательных собраний – речь идет о Красноярском крае, Свердловской, Калининградской, Саратовской и Псковской областях, Республиках Марий-эл и Тыва, Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах[5]. Во всех этих случаях, за исключением Корякского АО, выборы проходили с использованием 5% барьера для допуска партийных списков к распределению мандатов (корякский случай с 25% барьером изложен далее в тексте отдельно).  Наиболее интересен опыт Красноярского края и Свердловской области. В Красноярском крае по партийным спискам избирается чуть менее половины состава Законодательного Собрания края (20 из 42 депутатов) и выборы уже проходили дважды – в 1997 и 2001. В Свердловской области полностью по партийным спискам избирается весь состав основной палаты Законодательного Собрания области – Областной думы (28 депутатов), причем действует принцип ротации – каждые 2 года избирается половина состава областной думы, это означает что выборы по партийным спискам проходят начиная с 1996 года каждые два года (выборы уже проходили в 1996, 1998, 2000, 2002). Таким образом для двух этих важнейших регионов страны выборы по спискам являются центральными при избрании регионального представительного органа. Более того, в Красноярском крае, по партийным спискам избирается половина состава представительных органов местного самоуправления основных городов региона (Красноярск, Канск, Минусинск, Железногорск и т.д.). В 2002 впервые по смешанной системе избрано Псковское областное собрание депутатов (по спискам - 11 из 33 депутатов). В иных регионах по спискам избирается незначительная доля депутатов представительного органа и списочные выборы имеют скорее символическое, чем реальное значение для получения значимого большинства в региональном парламенте (в Калининграде по спискам избирается всего 5 депутатов, в Саратове избиралось всего 10 из 34 депутатов областной думы - менее трети депутатского корпуса,  в Усть-Ордынском Бурятском АО избиралось всего 4 депутата из 19 - одна пятая депутатского корпуса, в Корякии – 4 депутата из 12, то есть ровно треть депутатов окружной думы, в Тыве – 5 депутатов из 32, в Марий-эл – 8 из 30). Причем выборы с использованием партийных списков в Марий-эл, Тыве, Саратовской области, Усть-Ордынском Бурятском и Корякском АО прошли всего один раз – в 1993 в Марий-эл и Тыве, в 1994 в Саратовской области и в 1996 в Корякии и Усть-Ордынском округе, а затем были отменены.

Заслуживает отдельного упоминания сам факт попыток федерального законодателя унифицировать правила региональных выборов. Как правило в федеративных государствах составляющие их субъекты сами решают, какой тип избирательной системы и какие избирательные механизмы использовать при выборах региональных органов власти. Фактически Российская Федерация до 2003 также относилась к этим странам, общие принципы регулирования избирательного законодательства касались не избирательной системы, а скорее принципов ведения  компаний (равенство прав избирателей, система избирательных комиссий, право на агитацию и т.д.). С этой точки зрения новый федеральный закон «Об основных гарантиях…» это несомненный шаг к унитаризму и не факт, что это приведет к позитивным последствиям. Слишком разные национальные культуры и политические системы существуют на огромной территории страны – от патриархально-клановой системы кавказских республик до огромных по территории национальных округов Сибири, где в поселках с населением в несколько сот человек можно говорить практически о прямой демократии, где все друг друга знают.

Не вызывает сомнений, что законодательство страны должно учитывать ее национальные особенности, историю и культуру. Это автоматически предполагает, что в каждом конкретном случае результатом выбора будет разная избирательная система (системы разных стран и регионов будут иметь схожие черты, но при этом они должны будут иметь и существенные различия, чтобы отвечать конкретным условиям конкретной страны в данное время). Соответственно с прагматических позиций изначально неразумным является любое слепое воспроизведение, копирование с уже существующего политического шаблона. Если в разных странах и регионах имеются разные политические культуры, разные истории, то разными (в определенных пределах) должны быть и избирательные системы. Согласно Ж.Бешлеру, “демократия имеет свою собственную общезначимую природу, но она существует лишь в бесконечно разнообразных исторических формах, а потому реально существуют только демократии, одновременно тождественные друг другу и отличные одна от другой” [6].

Тем не менее несмотря на унитаристские тенденции закон дает регионам определенное право проявить свою законодательную фантазию и искать  новые механизмы, но только в рамках очерченной схемы  смешанной избирательной системы.

Таким образом федеральный закон оставил для регионов свободу выбора по следующим направлениям:

·       Численность депутатского корпуса

·       Размер избирательного барьера

·       Правила формирования списка

·       Методика распределения депутатских мандатов

·       Выбор между закрытыми и открытыми списками

 

ЧИСЛЕННОСТЬ ДЕПУТАТСКОГО КОРПУСА

 

Одной из трудностей на пути введения в регионах голосования за партийные списки является практически неизбежное изменение нарезки избирательных округов, которого можно избежать, лишь удвоив численный состав представительных органов власти (чтобы сохранить прежнее число избирательных округов). Так как действующие депутаты менее всего заинтересованы в перенарезке округов, а тем более в их укрупнении (что сразу удорожает избирательные компании), то практически повсеместно именно они являются главными сторонниками увеличения численного состава Законодательного Собрания. Однако их интерес входит в противоречие с интересами исполнительной власти, которой проще иметь дело с малочисленным представительным органом – им легче управлять и манипулировать. При этом изменение численности состава Законодательного Собрания делает неизбежным внесение изменений в устав региона, для которого нужно согласие и исполнительной, и представительной власти.

Даже в тех регионах, где списки к началу 2003 были уже введены, норме о том что по спискам избирается не менее 50% депутатов одной из палат регионального парламента, отвечала только Свердловская область (даже в Красноярском крае придется менять отношение численности списочников и одномандатников с 22:20 на 22:22). Это значит, что и в Калининграде, и в Пскове придется увеличивать долю депутатов, избираемых по спискам.

В результате в большом числе регионов возникла кризисная ситуация, когда в новом региональном законе так и не указано, сколько же депутатов избирается по партийным спискам – лишь оговорено, что их не меньше половины. Решение этого вопроса отложено «на потом» - среди этих регионов города Москва и Санкт-Петербург, Карелия, Коми, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Омская, Псковская,  Тульская, Челябинская, Ярославская области, Ставропольский край. Особого упоминания заслуживает ситуация в городе Москва, где в Московской городской думе всего 35 депутатов и даже сейчас на один избирательный округ по выборам депутата Московской городской думы приходится около 200 тысяч избирателей. Очевидно, что если уменьшить долю округов до 17 (так как 35 нечетное число), то по сути округа по выборам в Мосгордуму фактически начнут совпадать с округами по выборам в Государственную думу РФ, что является несомненным «перебором» и очень сомнительным с точки зрения выражения интересов избирателей. Тем не менее мэрия Москвы не соглашается на увеличение численности депутатского корпуса, при этом представители разных политических организаций – от ЯБЛОКА до КПРФ неоднократно предлагали вариант «удвоения» численности Мосгордумы. Скандальной стала дискуссия об изменении численного состава ЗС Омской области – обком КПРФ предложил увеличить состав ЗС до 60 депутатов, а губернатор настаивает на сохранении 30.

Сохранить прежнюю численность депутатского корпуса решено  в Белгородской, Вологодской, Калужской, Кировской, Ленинградской[7], Липецкой, Нижегородской, Пензенской, Смоленской, Тверской, Тамбовской, Томской, Читинской областях, Еврейской автономной области, Алтайском и Краснодарском краях, Башкирии (в Башкирии только накануне введения смешанной системы перешли к однопалатному парламенту и численности в120 депутатов). В наиболее удобно положении оказалась Томская область, где ранее Государственная Дума Томской области избиралась по двухмандатным округам и они теперь просто стали одномандатными.

На один мандат – с 33 до 34 депутатов – увеличилась численность депутатского корпуса в Курганской области. С 15 до 20 выросло число депутатов в Коми-Пермяцком автономном округе, с 25 до 30 в Ульяновской области, с 39 до 78 в Архангельской области, с 21 до 34 в Ингушетии, с 17 до 25 (13 депутатов по спискам и 12 по округам) в Магаданской области, с 45 до 62  в Иркутской области. В Кабардино-Балкарии  в июле 2003 принят закон "О выборах депутатов парламента КБР" и поправки к Конституции республики, в результате парламент республики из двухпалатного превратился в однопалатный, а численность депутатов увеличена с нынешних 72 до 110 депутатов (55 будут избираться по одномандатным округам, а 55 - по партийным спискам). 55 – это пока самое большое абсолютное число избираемых по спискам депутатов из регионов. На первый взгляд удивительно, что подобная цифра узаконена в не самом казалось бы «демократическом» регионе страны – в Кабардино-Балкарии на выборах президента республики фигурировали цифры поддержки власти в районе 98-99%. Однако, если разобраться, но демократичность кабардино-балкарского закона вполне объяснима. В Кабардино-Балкарии, как и во многих других северокавказских республиках, реализована система корпоративного сговора между основными группами и кланами, которые кулуарным путем принимают решения о распределении политической власти, в таких регионах выборы превращаются в референдум по утверждению населением сговора элит, и то, каковы эти выборы – мажоритарные они или пропорциональные, принципиально не меняет системы.

Своеобразная ситуация сложилась в Волгоградской области. Первый созыв Волгоградской областной думы был избран 12 декабря 1993 года из 32 депутатов.  Согласно закону 1997  каждые 2 года должны были избираться 16 депутатов по одномандатным округам (т.е. производилась  ротация половины состава областной думы). Первая ротация состоялась 1997 года, вторая 1998 (до второй ротации в 1997-1998 областной думе было временно 48 депутатов). Однако затем было решено отказаться от принципа ротации и после истечения в 2002 полномочий депутатов, избранных в 1997, в областной думе осталось 16 депутатов. В 2003 в закон о выборах областной думы внесены изменения – к 16 одномандатникам добавлено 22 депутата, избираемых по пропорциональной системе. Таким образом в Волгоградской  областной думе теперь 38 депутатов. Региональный законодатель даже «перевыполнил» требование федерального закона – теперь в Волгоградской области  по спискам избирается 57,8% областной думы.

В тоже время увеличение числа депутатов избираемых по спискам требует от власти различного уровня максимально способствовать увеличению конкуренции среди политических организаций. К чему в реальности может привести во многих регионах обязательное списочное голосование при отсутствии в регионе значимого числа политических структур можно увидеть на примере выборов 1996 года в Усть-Ордынском АО и Калининградской области, где было выставлено всего 4 и 5 списков соответственно. Если бы тогда на этих выборах разыгрывалась половина мест, а не 4 из 19 в Усть-Ордынском АО, и не 5 из 32 в Калининградской области, то партии получили значительное представительство только за то, что они выставили свои списки. Даже занявшие последние места РНК и список профсоюзов получили бы как минимум по одному мандату.

В двух регионах но новым законам численность законодательных собраний уменьшена – это Республики Марий-эл и Мордовия (в Марий-эл численность Госсобрания снизилась  с 67 до 52  депутатов, в  Мордовии с 75 до 48).

Специфическую систему выборов по новому закону сохраняет Ханты-Мансийский автономный округ. В настоящее время в Думе ХМАО 25 депутатов, из которых 20 избираются по одномандатным округам и 5 по единому многомандатному округу – т.н. «Ассамблее коренных малочисленных народов Севера», созданной для защиты интересов коренного населения. Хотя система избрания этих 5 депутатов явно ставит их в неравное положение с остальными 20, принцип сохранения квоты для коренных малочисленных народностей (хотя в новом паспорте гражданина РФ нет графы национальность) законодатели решили оставить. Согласно статье 2 закона «О выборах депутатов Думы ХМАО»[8] численность Думы устанавливается в 26 депутатов, из них 13 избираются по пропорциональной системе, 10 по одномандатным округам и 3 по  мажоритарной  системе  по единому трехмандатному избирательному округу («квота представительства коренных малочисленных народов  Севера»). Таким образом на выборах Думы ХМАО каждый избиратель округа получит три бюллетеня.

Система национального квотирования в значительной степени сейчас действует и в Дагестане. С целью сохранения гражданского мира в ходе подготовки к выборам Народного Собрания Республики Дагестан в марте 2003 года на федеральном уровне был принят закон "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов России в законодательных органах госвласти субъектов РФ". Действие этого закона по условиям второй статьи фактически распространяется только на выборы 2003 в Республике Дагестан. Предусмотренное законом об основных гарантиях избирательных прав граждан допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей при образовании округов на территориях компактного проживания малочисленных народов (10-15%) не учитывает в полной мере конкретные особенности национального состава Республики Дагестан, закон же разрешает на выборах 16 марта 2003 иметь округа с отклонением от средней численности избирателей до 70% (средняя численность 11 тысяч избирателей).  Сейчас схема выборов такова: все квотированные места в Народном Собрании распределены по многомандатным округам. В каждом из многомандатных округов 1 мандат является свободным (то есть на него могут претендовать представители любой этнической группы), остальные закреплены за определенными этническими группами. Избиратель получает в руки бюллетень где все кандидаты разбиты на группы по мандатам: на мандат №1, мандат №2 и т.д.  При этом у каждого избирателя всего 1 голос и он может проголосовать  только за одного кандидата по любому из мандатов (т.е. теоретически кумык может предпочесть проголосовать по лакской квоте и т.д.). По каждому мандату победитель определяется отдельно, по округам, где победитель не определен, проводится второй тур. В такой схеме возникает ситуация, когда к примеру кандидат занявший второе место по аварской квоте может при этом получить  больше голосов, чем кандидат, победивший в том же округе по кумыкской квоте, так как заранее не известно, какое количество избирателей будет голосовать по каждому из мандатов. Так, ряд мандатов по некоторым квотам здесь получено при поддержке нескольких сот избирателей (или 2-5% от общего числа проголосовавших избирателей), в то время как претенденты на мандаты по параллельным квотам не смогли стать депутатами даже получив более 10000 голосов избирателей. Так, проиграл в Ленинском округе № 53 в Махачкале Ибрагим Амутинов, получив 11149 голосов избирателей (у его соперника Мусы Мащилиева 12335 голосов). Есть еще одна сложность – ограничение на право выдвижения на конкретный мандат среди представителей этнической группы скорее пожелание, так как в паспортах отметок о национальности нет и это личное дело каждого гражданина, кем себя считать. Теоретически  негр может заявить, что с детства считал себя лезгином и выдвинуться на мандат по лезгинской квоте и его не смогут не зарегистрировать, другое дело, что его скоре всего не изберут. В этом смысле соблюдение сторонами условий квотирования есть акт доброй воли, не что иное, как тоже самое внутриэлитное соглашение, которое все по умолчанию соблюдают и попытки его нарушить вызовут санкции со стороны остальных участников соглашения. Серьезные проблемы возникнут перед выборами 2007 года, когда 50% депутатов Народного Собрания по федеральном закону придется избирать по партийным спискам, что вызовет разрушение сложившегося паритета между этническими группами и выработка новой формулы закона о выборах представляет большую проблему.  Вынуждено принято решение, что впредь (с 2007) что Народное собрание (парламент) Дагестан будет состоять не из 121 депутата, а из 72-х, причем половина из них будет избираться по партийным спискам. Есть опасения, что в условиях Дагестана такая система в значительной степени опасна и может вызвать дестабилизацию.

 

РАЗМЕР БАРЬЕРА

 

Федеральный закон не установил никаких ограничений по величине барьера для списков, которые допускаются к распределению мандатов, оговорив лишь что таких списков должно быть не менее двух и что в совокупности за них должно быть подано не менее 50% голосов избирателей,  принявших участие в голосовании.

Большинство регионов решили просто копировать данную федеральную схему с 5% барьером, указав что если за списки, получившие не менее 5% голосов избирателей, в совокупности подано менее 50%, то к распределению депутатских  мандатов  допускаются в порядке убывания (по числу голосов) иные списки   кандидатов, пока общее число голосов, поданных за списки, допущенные к распределению мандатов, не достигнет 50%.

В некоторых регионов введена норма, что списков, допущенных к распределению, должно быть не менее трех. Это Астраханская и Калужская области,  Ставропольский край, Ханты-Мансийский автономный округ.

 В ряде регионов также установлено, что если за областные списки  кандидатов,  каждый  из  которых получил 5 и более процентов голосов избирателей, было  подано  в   совокупности 50 или менее процентов голосов избирателей,  к   распределению депутатских мандатов в порядке убывания также допускаются областные  списки  кандидатов, получившие менее 5, но  более  3  процентов  голосов  избирателей. Данная норма действует в Кировской, Магаданской, Пензенской, Псковской, Тульской, Ульяновской областях.

Это касается большинства регионов, однако есть примеры, когда региональные законодатели сочли 5% барьер недостаточным и в некоторых случаях существенно его повысили – видимо с целью допустить в региональные парламенты только своих сторонников и коммунистов (так как один прошедший список закон не допускает). Наиболее одиозный опыт явно завышенного порогового барьера представляют выборы Думы Корякского АО в 1996 году, когда был введен 25% барьер. В Корякии в результате данный 25% преодолел всего один список – КПРФ, в итоге все мандаты, распределяемые по пропоциональной системе, достались одному списку, а списки НДР и Ассоциации коренных малочисленных народов Севера даже получив более 20% голосов каждый, остались без мандатов. В результате данная норма закона привела к тому, что представительства в региональном парламенте были лишены более чем 45% избирателей округа, поддержавших два других списка (еще 26% проголосовало «против всех»). В итоге  избранные по спискам депутаты окружной думы представляли не 73% избирателей округа (как было бы, если бы применялся «традиционный» 5% барьер), а всего 28%. Явно что данная норма закона в 1996 сыграла в Корякии антидемократический характер, значительно лишив окружную думу политической представительности. В настоящее время корякский случай 1996 года вряд ли повторится, так как согласно пункту 16 статьи 35 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» минимальный процент голосов, необходимый для допуска списка к распределению депутатских мандатов, должен устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Это значит, что если вы корякские выборы 1996 проходили бы сегодня, то тогда чтобы выполнить требования федерального закона, к распределению мандатов должен был бы быть допущен занявший второе место список Ассоциации коренных малочисленных народов Севера 23,46%, тогда списки КПРФ и Ассоциации КМНС вместе получили бы более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Из регионов, где сейчас веден завышенный барьер, стоит отметить Алтайский край с 10% барьером, Вологодскую область с 8%, Волгоградскую и Омскую области с 7% барьером.

26 июня 2003 Алтайский краевой Совет народных депутатов принял решение о 10% барьере на выборах облсовета. Следствием стали обвинения в адрес председателя краевого Совета А. Назарчука в предвзятости. В первом чтении избирательного кодекса в марте эта норма была определена в 10%. За нее проголосовали 29 депутатов (60% от общего числа). Ко второму чтению разработчики предложили изменение - 5% для депутатского состава 2004 года и 7% - для последующих. Фракция "За народовластие" поддерживала 10%, депутатская группа "Единая Россия - Союз промышленников" 5%. Из 43 зарегистрированных депутатов за 5-процентную поправку проголосовали 24 депутата. Чтобы она прошла, необходимо было минимум 26 голосов. Предложение переголосовать на том основании, что один из депутатов запутался в трех кнопках, председатель облсовета посчитал аргументом несерьезным.

 В результате глава администрации Алтайского края А.Назарчук подписал Избирательный Кодекс, но с предложением вернуться к обсуждению некоторых статей в дальнейшем. По мнению Александра Сурикова, установленный депутатами 10-процентный барьер "вызывает сомнения в своей обоснованности".  По мнению экспертов А.Суриков понял, что при 10% барьере есть опасность, что крайсовет, хотя он будет состоять и из легко управляемых депутатов НПСР, тем не менее может выйти из под контроля губернатора. Чем раздробленней будет крайсовет, тем легче губернатору им управлять.

Скандальным стало принятие закона о выборах в Вологодской области Ранее в Вологодской области действовала система ротации на выборах Законодательного Собрания, когда каждые два года избиралась половина депутатов ОЗС. Отныне в Уставе Вологодской области статьи, которая декларировала принцип ротации при выборах в ЗСО, больше нет. Вместо этого депутаты областного парламента будут избираться в соответствии с федеральным законом: 50 % - по одномандатным округам, 50 % - по партийным спискам. Правда, в декабре 2003 года в Законодательное Собрание области будет избрана лишь половина депутатского корпуса - 17 человек, все по пропорциональной системе. Дело в том, что по системе ротации, действовавшей до настоящего момента, 17 депутатов приступили к исполнению своих обязанностей в марте 2002 года. Предложена такая  схема проведения выборов: 17 депутатов будут избраны со сроком полномочий - 3 года и 3 месяца. В марте 2007 года будут выбраны все 34 депутата Законодательного Собрания области. Региональная организация «Единой России» пыталась инициировать введение 10% барьера на выборах ЗС, что вызвало резкую критику как председателя Центризбиркома РФ А.Вешнякова, так  и губернатора области В.Позгалева. Позгалев заявил "Я предлагаю установить этот барьер в районе 7-8%, поскольку 10% - просто неприемлемая цифра. Однако при этом хочу отметить, что сохраняю прежнюю позицию, озвученную мной ранее. Речь идет о 5%-ном барьере, поскольку в этом случае будет полное соответствие с федеральным законодательством. Сторонники 7-8% барьера убедили меня в том, что при 5%-ном барьере может случиться так, что количество голосов будет различаться до сотых, что приведет к неизбежным спорам и судебным разбирательствам". Спор разгорелся вокруг двух цифр - 10 процентов, предложенных комитетом-разработчиком законопроекта и поддерживаемых "единороссами", и 5 процентов, за которые выступали остальные партии. В качестве некоторого компромисса глава комитета по государственно-правовой деятельности С.Голубев внес предложение заменить ранее предложенные комитетом 10% на 8%. Именно цифра в 8% и была утверждена.

Одиозный проект был разработан в Хабаровском крае – предлагалось разбить Законодательную Думу на две палаты, одна из которых обладала бы всеми основными полномочиями и избиралась бы только по мажоритарной системе, а вторая была бы фактически бесправна, имея только право вето на решения нижней, при этом в ней предлагалось избрать 8 из 16 депутатов по спискам с 16% барьером. Подобный проект вызвал возмущение как  общественных организаций,  так и СМИ, в результате он был отклонен и введена «обычная» схема – 32 депутата с 5% барьером.

Наиболее либеральные требования к величине барьера установлены в Иркутской области и Коми-Пермяцком автономном округе (3%) и Ивановской области (4%).

 

ПРАВИЛА ФОРМИРОВАНИЯ СПИСКА

 

Как правило региональные списки являются «плоскими» - все кандидаты идут  по номерам друг за другом. Большинство региональных законов не оговаривают разбиение списка на центральную и региональные части.

Однако ряд регионов решил более детально разработать вопрос с внутренней структурой списков. В частности речь идет о Волгоградской и Курганской областях и Краснодарском крае.

В Курганской области установлено, что «избирательное  объединение,  избирательный    блок разбивают список кандидатов  на  общеобластную  часть  списка   кандидатов, которая включает трех  кандидатов и в  которую  внесены   кандидаты, не входящие в региональные части списка  кандидатов,  а   также на региональные  части,  соответствующие  территории  одного   одномандатного избирательного округа (далее -  региональные  части   списка кандидатов). При этом должно быть указано, какой территории  единого избирательного округа соответствует каждая из региональных   частей списка кандидатов»[9].

Аналогичная Курганской области система введена в Волгоградской области – здесь региональные группы должны соответствовать 16 одномандатным округам.

Согласно статье 26 «Закона о выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края»[10] избирательное  объединение вправе разбить свой список   полностью  или   частично   на  региональные  группы кандидатов,  соответствующие группам регионов Краснодарского края,  установленным  приложением  к закону,  при  этом общекраевая часть краевого списка должна содержать  не  более  трех   кандидатов, а число   региональных   групп  не  может  быть  менее   одиннадцати[11].

 

МЕТОДИКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДЕПУТАТСКИХ МАНДАТОВ

 

Методика распределения депутатских мандатов во всех регионах России идентична, применяется т.н. «квота Хэра» - число действительных голосов, полученных допущенными к распределению списками делится на число распределяемых мандатов, в результате образуется т.н. первое избирательное частное. Число голосов, полученных списком, делится на это избирательное частное и получается число полученных списком мандатов. Если остаются нераспределенные мандаты, то они распределяются  пропорционально дробным остаткам.

Благодаря этой методике к примеру на выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 17 ноября 1996 список движения «Реформы – новый курс» получив 6,78% голосов, не получил ни одного мандата, так как число распределяемых мандатов было всего 4. Также на выборах Калининградской областной думы 6 октября 1996 года ни одного мандата не получил список областной федерации профсоюзов, за который проголосовало 5,8% избирателей (всего распределялось 5 мандатов). Очевидно, что эти прецеденты стали возможны благодаря малому числу распределяемых мандатов. При достаточном числе распределяемых мандатов такая ситуация все же маловероятна. При принятии закона о выборах Вологодской областной думы представителями «Единой России» высказывалось опасение, что при 17 распределяемых мандатов для одного мандата нужно не менее 5,8% голосов и поэтому дескать 5% барьер это мало и нужно 10%. Подобная «аргументация» не учитывает очевидного факта - никогда  все 100% действительных бюллетеней не бывают результативными – кто-то непременно голосует «против всех», кто-то за непреодолевшие барьер списки.

Чтобы гарантировать мандаты всем допущенным к распределению спискам, в Курганской области  введена норма, что если после вычисления избирательного частного остались  списки кандидатов, допущенные  к  участию  в  распределении депутатских мандатов, но не получившие депутатских  мандатов, то число депутатских мандатов, полученных первым и  последующими  по  числу голосов избирателей списками кандидатов, получившими более  одного   депутатского  мандата,  уменьшается  на  один,  а  освободившиеся мандаты передаются спискам  кандидатов, допущенным к участию в распределении депутатских мандатов, но не получившим  депутатских   мандатов.    

 

ВЫБОР МЕЖДУ ОТКРЫТЫМИ И ЗАКРЫТЫМИ СПИСКАМИ

 

Впервые в отечественной электоральной практике новые законы о выборах Законодательных Собраний Калужской, Тверской областей и Коми-Пермяцкого автономного округа предусматривают использование открытых избирательных списков.

Наиболее подробно эта процедура оговорена в Тверской области. Здесь избиратель, голосуя за список, может по желанию сделать персональные отметки конкретным кандидатам.  Избирательная комиссия Тверской области путем деления числа голосов избирателей, поданных за список кандидатов, на число мандатов, полученных данным списком, вычисляет второе избирательное частное для списка кандидатов. Второе избирательное частное - это количество голосов избирателей, приходящиеся на один депутатский мандат конкретного списка кандидатов.  Затем избирательная комиссия Тверской области на основе приложений к протоколам ТИК суммирует для соответствующего списка кандидатов число голосов избирателей, поданных за каждого кандидата. После этого избирательная комиссия Тверской области определяет число избирательных бюллетеней, содержащих отметки в квадрате напротив наименования избирательного объединения, избирательного блока, но не содержащие отметок персонально за кандидатов - полученный результат избирательная сумма списка кандидатов. Затем определяется расчетное число голосов избирателей для каждого кандидата из списка кандидатов. Число голосов, поданное за первого (в соответствии с порядком, определенным избирательным объединением, избирательным блоком при выдвижении списка кандидатов) из кандидатов в соответствующем списке кандидатов за счет избирательной суммы списка кандидатов увеличивается до второго частного данного списка. За счет остатка избирательной суммы также до второго избирательного частного увеличивается число голосов избирателей, поданных за второго и последующих кандидатов из списка до полного исчерпания избирательной суммы. Если число голосов избирателей, поданных за кандидата, равно или превышает второе избирательное частное, то число голосов не увеличивается. После определения расчетных чисел всех кандидатов из списка кандидатов избирательная комиссия Тверской области распределяет кандидатов в порядке убывания расчетных чисел кандидатов, то есть в порядке очередности получения депутатских мандатов.

В Коми-Пермяцком автономном округе Избирательная комиссия  КПАО присваивает номера  кандидатам из списка,  допущенного к распределению депутатских мандатов, в соответствии с их порядком в списке, установленном при его регистрации. Затем на  основе  приложений  к    протоколам    территориальных    (окружных) избирательных комиссий, содержащих сводные  сведения о  числе голосов  избирателей,  полученных  кандидатами  из  списков,  суммирует для соответствующего  списка  кандидатов  число  голосов    избирателей, поданных за каждого кандидата. Затем производится вычисление рейтинга каждого из кандидатов в данном списке кандидатов. Рейтинг кандидата равняется произведению    двух  чисел - избирательного  рейтинга  (первого   множителя) и  партийного рейтинга (второго множителя). Если число  голосов  избирателей,  поданных  за  кого-либо  из  кандидатов  из  списка,  больше  числа  депутатов  Законодательного   Собрания Коми - Пермяцкого автономного  округа,  то  избирательный рейтинг  данного  кандидата  равен  числу  голосов    избирателей,   поданных за  него,  если  меньше  либо  равно  числу  депутатов  -   избирательный рейтинг кандидата считается равным нулю.

Вычисление  партийных  рейтингов    кандидатов    из    списка производится  следующим  образом.  Партийный  рейтинг   кандидата,    внесенного в список последним, устанавливается на  единицу  меньше   числа кандидатов  в  этом  списке.  Партийный  рейтинг  кандидата,   внесенного в список предпоследним устанавливается на 4 выше, чем у   кандидата, внесенного в список последним, и так далее. Затем избирательная комиссия  КПАО упорядочивает  список  кандидатов  в   порядке    убывания  рейтингов кандидатов, выдвинутых в составе данного списка. Если  у   нескольких кандидатов рейтинг  окажется  равным,  то  преимущество   отдается  кандидату,  имеющему  меньший  номер  в  соответствии  с   порядком, определенным избирательным  объединением,  избирательным блоком при выдвижении списка кандидатов. Полученный порядок размещения  кандидатов  представляет  собой   очередность получения депутатских мандатов.

Закон Калужской области о выборах Законодательного Собрания оставляет за общественными организациями право самим выбирать, каким, открытым или закрытым, делать свой список. Для  определения  последовательности  получения   мандатов   кандидатами  из  открытого  списка  кандидатов,  получившего более   одного мандата, Избирательная комиссия Калужской области вычисляет для  каждого  открытого  списка  кандидатов  второе  избирательное  частное:  число голосов избирателей,  поданных за открытый  список  кандидатов,  делится  на  число  депутатских мандатов,  полученных   данным открытым списком кандидатов.  Мандаты распределяются  между   кандидатами   в   порядке   убывания  числа  голосов  избирателей,   полученных  ими,  если  это  число  больше   или   равно   второму   избирательному частному.  Если  у  какого-либо  открытого  списка  кандидатов  после   данных действий, остаются  нераспределенные   депутатские   мандаты,   они  распределяются  между  кандидатами  из  этого  списка кандидатов в последовательности размещения кандидатов в  списке  кандидатов  на момент   заверения  списка  кандидатов  в  Избирательной  комиссии   Калужской области. Избирательная комиссия Калужской области, принимая решение  о  распределении  депутатских  мандатов   между   кандидатами   из   открытого  списка  кандидатов,  одновременно  устанавливает в этом   списке  новую   последовательность   размещения   кандидатов,   не   получивших депутатские  мандаты. Для  определения  последовательности  получения   мандатов кандидатами  из  открытого  списка  кандидатов,  получившего более одного мандата, Избирательная комиссия Калужской области вычисляет для  каждого  открытого  списка  кандидатов  второе  избирательное   частное: число голосов избирателей, поданных за открытый список    кандидатов,  делится  на  число  депутатских мандатов,  полученных   данным открытым списком кандидатов. Мандаты распределяются  между   кандидатами   в   порядке   убывания  числа  голосов  избирателей,  полученных  ими,  если  это  число  больше   или   равно   второму   избирательному частному.

 

ИНЫЕ РАЗЛИЧИЯ

 

Как правило по иным позициям избирательного законодательства существенных отличий в российских регионах нет.

Количество подписей, которое должен для регистрации собрать список, колеблется от 1% до 2% от числа избирателей (Астраханская, Волгоградская, Иркутская, Пензенская, Смоленская, Ярославская области, Еврейская АО). В Челябинской области в поддержку   выдвижения  списка  кандидатов должно быть собрано 0,5 % подписей от числа  избирателей,  зарегистрированных  на территории Челябинской области. В некоторых регионах закон указывает не процент числа избирателей, а конкретное число подписей избирателей, в частности в Архангельской области 10 тысяч подписей, в Томской 7000 подписей.

Довольно большие разночтения касаются предельных размеров избирательных фондов избирательных объединений и избирательных блоков. Так  в Пензенской и Псковской областях он определен в 50 тысяч МРОТ, в Белгородской области  25 тысяч МРОТ, в Карелии и Кировской области по 10 тысяч МРОТ (хотя по числу избирателей Кировская область почти вдвое больше Псковской). В иных регионах указано не число МРОТ, а конкретная сумма, от 10 миллионов рублей в Краснодарском крае, 8 миллионов рублей в Ханты-Мансийском АО, 7 миллионов в Архангельской области до всего 300 тысяч рублей в Смоленской области (хотя она по числу избирателей сопоставима и с ХМАО и с Архангельской областью). Всего 600 тысяч рублей верхняя планка избирательного фонда политических партий в Курганской области. Средние нормативы установлены в Тамбовской области (2 млн.руб.), Ульяновской (3 млн.руб.), Ивановской (5 млн.руб.). областях.

Размер избирательного залога не зависимости от того, указан он процентах от фонда или в конкретной сумме повсеместно примерно равен 15% избирательного фонда. Не упомянуто о возможности регистрации по залогу в Псковской и Пензенской областях.

Стоит обратить внимание еще на одно обстоятельство – как правило в списке выдвинутом политической партией или общественной политической организацией может находиться кандидат, не являющийся членом данных общественных организаций, и только в Краснодарском крае установлена норма, что кандидат по списку должен быть членом выдвинувшей список партии.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Как показывает это беглое рассмотрение, в регионах РФ в процессе принятия новых избирательных законов постепенно стало увеличиваться число «отклонений» от средней федеральной нормы, начался поиск вариантов использования новых механизмов и можно не сомневаться – далее число этих различий между регионами постепенно будет увеличиваться, что в целом является позитивным моментов для отечественной избирательной системы.

E pluribus unum.



[1] Кынев Александр Владимирович, кандидат политических наук, эксперт Международного института гуманитарно-политических исследований

[2] Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». // Российская газета. 15 июня 2002. №106 (2974). С.7-14.

[3] Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: «смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях // Полис. №3, 1997

[4] В данной статье под мажоритарной подразумевается система как собственно мажоритарная, т.е. строящаяся на принципе абсолютного большинства (выборы по одномандатному округу в два тура), так и плюральная, где действует правило простого (относительного) большинства (выборы по одномандатному округу в один тур). // Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем. / сб. Современная сравнительная политология. М.: МОНФ, 1997. С.163-166.

[5]Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М.: МОНФ, 2000. С.15-22.

[6] Ж.Бешлер, Демократия, М., UNESCO, 1994, стр.11

[7]Многие депутаты Законодательного Собрания Ленинградской области высказали недовольство укрупнением округов, так как округа получаются очень большими как по численности избирателей (около 43 тыс. человек), так и по территории.

[8] Закон о выборах депутатов Думы ХМАО, 18 июня 2003 года, №34-оз.

[9]Закон о выборах депутатов Курганской областной думы от 6 июня 2003 года, №311.

[10]Закон о выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края от 9 июня 2003 года, №595-КЗ

[11]ПЕРЕЧЕНЬ ГРУПП РЕГИОНОВ, ОБРАЗОВАННЫХ НА ТЕРРИТОРИИ  КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ

 Группа регионов "Армавирская"

 1. г. Армавир

 2. Гулькевичский район

 3. Новокубанский район

 4. Тбилисский район

Группа регионов "Горячеключевская"

1. Абинский район

2. Апшеронский район

3. г. Белореченск

4. Белореченский район

5. г. Горячий Ключ

6. Северский район

Группа регионов "Ейская"

1. г. Ейск

2. Ейский район

3. Каневский район

4. Крыловский район

5. Кущевский район

6. Ленинградский район

7. Староминский район

8. Щербиновский район

Группа регионов "Краснодарская"

1. Динской район

2. Карасунский административный округ г. Краснодара

3. Центральный административный округ г. Краснодара

Группа регионов "Лабинская"

1. Курганинский район

2. г. Лабинск

3. Лабинский район

4. Мостовский район

5. Отрадненский район

6. Успенский район

Группа регионов "Новороссийская"

1. город-курорт Анапа

2. Анапский район

3. г. Геленджик

4. г. Новороссийск

Группа регионов "Прикубанская"

1. Западный административный округ г. Краснодара

2. Прикубанский административный округ г. Краснодара

Группа регионов "Славянская"

1. Красноармейский район

2. г. Крымск

3. Крымский район

4. г. Славянск-на-Кубани

5. Славянский район

6. Темрюкский район

Группа регионов "Сочинская"

1. г. Сочи

2. г. Туапсе

3. Туапсинский район

Группа регионов "Тимашевская"

1. Брюховецкий район

2. Калининский район

3. Кореновский район

4. Приморско-Ахтарский район

5. Тимашевский район

6. Усть-Лабинский район

Группа регионов "Тихорецкая"

1. Белоглинский район

2. Выселковский район

3. Кавказский район

4. г. Кропоткин

5. Новопокровский район

6. Павловский район

7. г. Тихорецк

8. Тихорецкий район