М. А. ФЕДОТОВ,

доктор юридических наук, профессор,

вице-президент Фонда ИНДЕМ

 

СМИ В ДУМСКОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КАМПАНИИ-2003

(правовые аспекты)

 

Роль средств массовой информации в избирательной кампании зависит от значительного числа факторов, среди которых не последнюю роль играют национальные традиции, превратности исторического пути, уровень структурированности гражданского общества, доминирующие этические представления и т.д. Но если от всего этого абстрагироваться, если представить, что все мы не более чем субъекты права, существующие в стерильной атмосфере правовых отношений, то можно ясно увидеть те правила электоральной игры, которыми законодательно определена роль СМИ в избирательной кампании.

Зная эти правила, можно далее сопоставить их с реальной практикой, сложившейся в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы четвертого созыва. Тогда и выяснится, что электоральная игра идет по совершенно иным правилам. Она легко стирает границы "игрового поля" и политический выбор уже становится неотличим от выбора товара в супермаркете, журналистика - от PR, а политическая деятельность - от бизнеса. Так рыночная экономика, проникая в несвойственный ей общественный ландшафт, порождает "рыночную избирательную систему", в которой голоса избирателей становятся таким же ординарным товаром, как жевательная резинка.

Информационное обеспечение выборов и его виды: информирование и агитация

Следует подчеркнуть, что федеральная избирательная кампания 2003 года проходила в соответствии с новым законодательством о выборах. Речь идет, прежде всего, о следующих федеральных законах:

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 27.09.2002 № 119-ФЗ, от 24.12.2002 № 176-ФЗ, от 23.06.2003 № 83-ФЗ, от 04.07.2003 № 97-ФЗ, от 04.07.2003 № 102-ФЗ);

«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ;

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» от 4 июля 2003 года № 94-ФЗ.

Обратим внимание на тот факт, что не только перечисленные, но и предшествовавшие им избирательные законы федерального уровня были приняты едва ли не накануне выборов. Подобная практика может уже считаться российской традицией. Так, президентские выборы в июне 1991 года проходили по закону от 24 апреля 1991 года, в июне 1996 года - от 17 мая 1995 года, в марте 2000 года - по закону от 31 декабря 1999 года, а в марте 2004 года они пройдут по закону от 10 января 2003 года. Точно такая же закономерность наблюдается и в отношении выборов депутатов Государственной Думы: в 1995 году их избирали по закону от 21 июня 1995 года, а в 1999 года - по закону от 24 июня 1999 года. Складывается впечатление, что законы о выборах воспринимаются законодателем как акты временные, с ограниченным сроком действия, создаваемые в каком-то смысле ad hoc, по случаю.

Естественно, законы, создаваемые по случаю, весьма подвержены влиянию конъюнктурных соображений. В значительной степени они отражают прежде всего сиюминутные устремления членов законодательного органа, и лишь потом – главные тенденции развития отечественного законодательства о выборах. Напротив, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон об основных гарантиях) по самой своей сути призван возвыситься над суетой. Он не только задает стандарт для законодателя и ориентиры для правоприменителя, но и намечает пути дальнейшего развития избирательной системы. Вопрос информационного обеспечения выборов – наглядный тому пример.

В то же время следует подчеркнуть, что эти федеральные законы появились не на пустом месте. Они призваны конкретизировать основополагающие принципы избирательного права, закрепленные в Конституции Российской Федерации (статья  32). Правда, общепризнанные принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании Конституция Российской Федерации относит только к выборам Президента Российской Федерации (пункт 1 статьи 81). Однако отсюда не следует, что эти принципы не распространяются на другие виды выборов. Напротив, Закон об основных гарантиях устанавливает: «Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (пункт 1 статьи 3). Отсюда следует, что все выборные органы государственной власти и местного самоуправления (в том числе единоличные) должны формироваться исключительно на основе этих принципов.

К числу основных принципов проведения выборов данный Закон относит также гласность. Пункт 5 статьи 3 гласит: «Деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно». Правда, содержащееся здесь правовое решение не может быть признано удачным, поскольку принцип гласности формулируется лишь применительно к деятельности избирательных комиссий. Значительно шире понимается этот принцип в Законе о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Закон о выборах): «Подготовка и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляются открыто и гласно» (пункт 1 статьи 10). Тем самым Закон распространяет требование транспарентности на все элементы избирательного процесса.

Такой подход более соответствует общему содержанию избирательных законов, устанавливающих довольно высокие требования по обеспечению открытости. Например, банки и кандидаты обязаны представлять в соответствующие избирательные комиссии отчеты о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Копии таких отчетов передаются избирательными комиссиями средствам массовой информации. Цели транспарентности преследует и правило, согласно которому в каждом материале, помещаемом в периодических печатных изданиях за плату, должно указываться, из избирательного фонда какого кандидата он был оплачен. Если же публикация помещена бесплатно, то и это должно быть указано, как и то, какому кандидату она принадлежит (пункт 6 статьи 52 Закона об основных гарантиях).

Законодатель рассматривает информационное обеспечение выборов как одну из важнейших гарантий избирательных прав. В статье 44 Закона об основных гарантиях прямо указывается: «Информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов». Разумеется, законодатель понимает, что принцип открытости и гласности реализуется в избирательной кампании не только через средства массовой информации. Однако в современном мире именно через средства массовой информации миллионы граждан могут получить реальный доступ ко всему многообразию информации, циркулирующей в рамках избирательной кампании.

В рамках избирательной системы СМИ выполняют одновременно несколько функций. Они служат, во-первых, каналом информирования избирателей (например, о назначении дня выборов, об образовании избирательных участков, о регистрации кандидатов и т.д.), во-вторых, средством предвыборной агитации и, наконец, в-третьих, инструментом гражданского контроля. Роль СМИ состоит в том, чтобы помочь гражданам интегрироваться в процесс формирования органов власти, обрести и реализовать навыки открытой и законной политической борьбы.

Российское законодательство о выборах традиционно различает использование СМИ в избирательной кампании и их участие. В первом случае СМИ выступают преимущественно как про­изводитель массово-информационных услуг, во втором - ­как самостоятельный институт демократии. При­чем, обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование СМИ субъектами политических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой – ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений.

Закон об основных гарантиях исходит из того, что СМИ не являются субъектами агитационной деятельности, а, следовательно, не могут считаться и ее участниками. Они лишь производители информационных услуг. Это прямо следует из конструкции статьи 48 данного Закона. С одной стороны, за гражданами и общественными объединениями пункт 1 признает право проведения предвыборной агитации в любых допускаемых законом формах и законными методами. С другой стороны, пункт 4 сводит содержание пункта 1 исключительно к такой триаде: кандидат, избирательное объединение, избирательный блок. Более того, представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, запрещено проводить предвыборную агитацию, выпускать и распространять любые агитационные материалы при осуществлении ими профессиональной деятельности (подпункт «ж» пункта 7).

Напротив, в освещении избирательной кампании СМИ призваны играть главенствующую роль. Согласно Закону об основных гарантиях кандидаты вообще не вправе в этом участвовать (пункт 7 ст. 40), органам государственной власти и местного самоуправления запрещено информировать о кандидатах и избирательных объединениях (пункт 1 ст. 45), а избирательные комиссии должны обеспечить информирование избирателей – в том числе через СМИ – о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о кандидатах и избирательных объединениях (пункт 3 ст. 45).

Правда, законодатель не всегда точно определяет, в каком случае речь идет об использовании СМИ, а в каком - об участии СМИ. Подобно старшине из популярного армейского анекдота, легко соединившему пространство и время в приказе копать канаву «от забора и до обеда», Закон об основных гарантиях пытается соединить предвыборную агитацию и информирование, объективное освещение выборов в СМИ общим понятием «информационное обеспечение выборов» (ст. 44). С одной стороны, это ведет к несколько более четкой дифференциации правовых режимов двух перечисленных видов информационного обеспечения выборов, а с другой -  объективно создает возможность для умышленного смешения этих видов, подмены информирования агитацией и наоборот.

Ясно ощущая опасность происходящего превращения избирательных кампаний в творческий конкурс PR технологий, где избирателям уготована роль подопытных кроликов, а вовсе даже не членов жюри, законодатель, уже более десяти лет совершенствуя законодательство о выборах, стремится предотвратить теневую скупку эфирного времени и печатной площади в СМИ. Одновременно он пытается гарантировать свободу распространения в СМИ объективной, не агитационной информации, понимая, что ее отсутствие создает наиболее удобные условия для манипулирования голосами избирателей. Однако далеко не всегда использованные средства оказываются адекватны целям. В одних случаях они вообще не достигают никакой цели, в других - достигают частично, в третьих – достигают совершенно противоположных целей.

Причем, чтобы обезопасить законодательство о выборах от противоречий с другими законами, в Закон об основных гарантиях были включены специальные нормы, позволяющие, на первый взгляд, решать любые коллизии в его пользу. Согласно пункту 7 статьи 1 данного Закона федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах «не должны противоречить настоящему Федеральному закону». Отсюда следует, что данный акт, устанавливающий, в частности, общие правила участия СМИ в организации и проведении выборов, имеет более высокую юридическую силу в сравнении с другими законами о выборах и референдумах. В случае противоречия с нормами, например, Закона о выборах депутатов Государственной Думы применению подлежат нормы Закона об основных гарантиях. В отношении же всех прочих федеральных законов он не занимает какого-либо особого места, а значит возможные коллизии между его нормами и положениями, например, Закона о СМИ должны решаться по общим правилам коллизионного права.

Законодательство различает использование СМИ: а) избирательными комиссиями, б) органами местного самоуправления (например, для публикации списков избирательных участков), в) зарегистрированными кандидатами.

По содержанию формы использования СМИ подразделяются на: а) информирование, б) предоставление (платное или бесплатное) печатных площадей и эфира для агитации. В свою очередь, информирование реализуется в формах опубликования, оповещения и освещения. Опубликование и оповещение имеют черты, как сходства, так и различия. Общим является то, что законодательство, как правило, устанавливает определенные сроки.

Для опубликования - в отличие от оповещения - характерно то, что закон, как правило, связывает с ним наступление определенных юридических по­следствий. Более того, оно нередко используется в законе как заключительная стадия легитимации. Так, согласно пункту 2 статьи 5 Закона о выборах, решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. И именно «со дня официального опубликования» решения о назначении выборов начинается избирательная кампания (пункт 19 статьи 2 Закона об основных гарантиях).

Опубликование отличается от оповещения также тем, что предполагает полное воспроизведение того или иного до­кумента со всеми установленными законом атрибутами. Для него характерен строго определенный порядок подготовки документа и его направления для опубликования, а также установление ор­ганов, ответственных за его надлежащее обнародование.

Там, где в контексте избирательного законодательства речь идет именно об официальном опубликовании, обязанность публикации лежит не на СМИ, а на соответствующей структуре власти. Например, публикация списков избирательных участков с указанием их номеров и границ, мест нахождения участковых избирательных комиссий, помещений для голосования и номеров телефонов участковых избирательных комиссий возлагается на глав муниципальных образований. Распространяются эти нормы только на те печатные СМИ, которые являются официальными публикаторами органов государственной власти и местного самоуправления. При отсутствии официального публикатора орган власти или самоуправления вправе использовать другие формы обнародования своих решений.

В тех случаях, когда по смыслу закона речь идет об опубликовании, которое не является официальным и как таковое не порождает правовых последствий, круг средств массовой информации значительно расширяется. В частности, избирательные комиссии, как правило, не имеют своих официальных публикаторов (исключение составляет ЦИК РФ, имеющая собственное периодическое печатное издание). Поэтому их решения бесплатно публикуются в тех СМИ, которые созданы с государственным участием или имеют бюджетное финансирование (пункт 18 статьи 20 Закона об основных гарантиях). Правда, отсутствие четких законодательных границ между опубликованием и оповещением (обнародованием) ведет к тому, что на практике СМИ широко используются для оповещения, а публикация осуществляется и помимо периодической печати.

Проблема отграничения информирования избирателей от предвыборной агитации

Об этой проблеме можно с уверенностью сказать, что она существует объективно и является одной из самых трудноразрешимых в российском избирательном праве. Отсутствие четкого отграничения способно привести к тому, что предвыборная агитация будет проводиться под видом информирования и, наоборот, объективное информирование расцениваться как незаконная агитация. Подобные явления – далеко не редкость в последние годы. Они наносят реальный вред гражданам и обществу в целом, поскольку избиратель под видом непредвзятой, объективной информации получает информацию предвзятую, так или иначе препарированную с целью ввести его в заблуждение и побудить к соответствующему электоральному поведению. По сути дела такое псевдо-информирование является манипулированием общественным мнением. Соответственно, выбор, сделанный избирателем под влиянием подобного манипулирования, не может считаться свободным.

Однако нельзя смешивать скрытую агитацию, ставшую результатом, например, подкупа журналиста, и объективное информирование аудитории о реальных фактах, характеризующих кандидатов. Последнее является нормальным и общественно необходимым результатом работы профессиональных журналистов.

В ныне действующем Законе об основных гарантиях имеется весьма детализированное определение того, что следует понимать под «предвыборной агитацией». В то же время легальное определение понятия «информирование избирателей» как таковое в Законе отсутствует. Поскольку как агитация, так и информирование избирателей осуществляются в одной и той же сфере, путем доведения до сведения граждан определенной информации, постольку на практике правоприменитель вынужден самостоятельно определять объем понятия «информирование избирателей» путем исключения из сферы информационных отношений всего того, что могло бы быть отнесено к понятию «предвыборная агитация». При этом сказывается всеохватность определения понятия «предвыборная агитация». В результате объем понятия «информирование избирателей» оказывается предельно узким.

Примем во внимание и то, что подпункт «ж» пункта 7 статьи 48 Закона об основных гарантиях исключает из числа субъектов правомерной предвыборной агитации представителей «организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности». Эта норма представляется достаточно обоснованной, поскольку главные задачи СМИ в демократическом обществе состоят отнюдь не в проведении агитации. Подобные задачи характерны для тоталитарных и авторитарных политических режимов. Напротив, современная доктрина правового государства исходит из того, что поддержание и развитие подлинной демократии требуют наличия и укрепления свободной, независимой, плюралистической и ответственной журналистики. В демократическом обществе СМИ призваны:

а) информировать аудиторию о деятельности органов власти и структур частного сектора, давая ей таким образом возможность сформировать собственное мнение;

б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности свои мнения, давая таким образом возможность органам власти и структурам частного сектора, как и обществу в целом знакомиться с этими мнениями;

в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.

Выполняя эти социальные функции, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, должны соблюдать следующие правила профессии:

а)уважать право аудитории получать точную информацию о  фактах и событиях;

б) собирать информацию честными способами;

в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необоснованных обвинений;

г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной информации;

д) сохранять в тайне источники информации;

е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или дискриминации.

В свою очередь, органы власти, рассматривая соблюдение этих правил, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции.[1]

Однако, если запрет представителям СМИ заниматься предвыборной агитацией (подпункт «ж» пункта 7 статьи 48 Закона об основных гарантиях) рассмотреть в сочетании с положениями, содержащимися в пункте 2 той же статьи, то складывается совершенно иная картина, а именно картина ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Достаточно проанализировать положения пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях, в котором перечисляются конкретные признаки предвыборной агитации, чтобы в этом убедиться.

Пожалуй, только подпункт «а» толкует предвыборную агитацию в традиционном, обыденном смысле – как «призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов)». С такой трактовкой можно было бы согласиться, если бы из Закона следовало, что информирование избирателей о подобных призывах агитацией не является. Возможна, например, публикация в газете фотоснимка, на котором изображены участники митинга с транспарантами в поддержку некоего кандидата. Представляется, что такая публикация сама по себе не должна рассматриваться как предвыборная агитация. Однако она может быть признана предвыборной агитацией, если будет доказано, что, например, работа фотокорреспондента была заказана и оплачена кандидатом или иным заинтересованным лицом.

Подпункт «б» признает предвыборной агитацией «выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов» и, в частности, указание на то, за кого «будет голосовать избиратель». Отсюда следует, что любое лицо, за исключением правомерных субъектов предвыборной агитации (кандидаты, избирательные объединения и т.д.), выразившее позитивное мнение о ком-либо из кандидатов – пусть даже в частном разговоре, – может быть привлечено к административной ответственности за незаконную предвыборную агитацию. Более того, Закон об основных гарантиях сам провоцирует совершение подобных «правонарушений», поскольку разрешает проводить опросы общественного мнения (статья 46). Как известно, наиболее распространенный вопрос при таких опросах звучит следующим образом: «За какое избирательное объединение вы бы проголосовали, если бы выборы были в ближайшее воскресенье?». Следовательно, публикуя результаты подобных опросов в соответствии с положениями статьи 46 Закона об основных гарантиях, организация СМИ одновременно нарушает требования подпункта «б» пункта 2 статьи 48 того же Закона.

Следует подчеркнуть, что «выражение предпочтения» является не чем иным как разновидностью выражения мнений. Свобода выражения мнений гарантируется в Российской Федерации каждому согласно частям 1 и 3 статьи 29 Конституции РФ. Следовательно, запрет на «выражение предпочтения» является ограничением свободы выражения мнений. Кроме того, если принять во внимание запрет представителям СМИ заниматься предвыборной агитацией, то подобное предельно широкое определение понятия «предвыборная агитация» означает также ущемление конституционной свободы массовой информации.

К аналогичным выводам приводит анализ подпункта «в» пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях, который признает предвыборной агитацией «описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов)». Очевидно, что подобное «описание возможных последствий» является не чем иным как еще одной разновидностью выражения мнений.

Формулировка подпункта «г» пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях имеет комбинированный характер. Здесь предвыборной агитацией признается «распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах… в сочетании с позитивными либо негативными комментариями». Совершенно очевидно, что в любой заметке о предвыборном мероприятии одного кандидата будет налицо «явное преобладание сведений» именно об этом кандидате. Следовательно, главную смысловую нагрузку в данном определении несет факт наличия позитивных или негативных комментариев о кандидате. Поскольку комментарий является не чем иным как разновидностью выражения мнений, постольку и в данном случае налицо ущемление свободы слова, мнений и массовой информации.

Совершенно иные правовые последствия влечет определение предвыборной агитации, содержащееся в подпункте «д» пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях. Здесь речь идет уже не о выражении мнений, а о распространении «информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей». Данная норма, как формально, так и фактически существенно ограничивает право избирателей на получение достоверной, объективной и всесторонней информации о кандидатах.

Конечно, можно оказать немалую поддержку кандидату на выборную должность, если рассказать в газете о том, какой он, например, отличный семьянин. Но из примененной законодателем формулы следует, что, например, информация о совершенном кандидатом ДТП не будет считаться агитацией только в том случае, если он ехал по делам службы и вел служебный автомобиль. Если же он задавил старушку собственным джипом, да еще, когда возвращался с дачи и был в подпитии после встречи в кругу семьи, то информация об этом должна быть признана чистой воды предвыборной агитацией, поскольку не связана с его профессиональной деятельностью и исполнением служебных обязанностей. Следовательно, такая информация должна оплачиваться из избирательного фонда его соперника. Если же соперник платить не захочет («С какой это стати я должен платить за правдивую информацию о моем конкуренте?!»), то прессе останется либо молчать, а значит нарушать право граждан на информацию, либо нарушать избирательное законодательство и подставлять себя под угрозу сначала штрафа, а следом – приостановления выпуска до конца избирательной кампании.

Совершенно очевидно, что для формирования целостного представления о кандидате избирателю просто необходимо располагать сведениями не только о его текущей служебной деятельности, но и том, как он учился, где и как он работал раньше, из какой он семьи, каковы его жизненные установки и т.д. Запрет на распространение подобной информации ущемляет право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять  информацию любым законным способом. Отсюда следует, что в данном случае налицо противоречие с конституционным правом каждого на информацию (часть 4 статьи 29 Конституции РФ).

Подпункт «е» пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях признает предвыборной агитацией любую «деятельность, способствующую созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату». Поскольку данная формулировка абстрагируется от такого компонента агитации как сознательный, умышленный характер, постольку она может быть на практике распространена на произвольно широкий круг действий. Например, выполненный сантехником ремонт водопроводного крана формально подпадает под данное определение и может быть расценен как агитация в пользу действующего главы местной администрации. Представляется, что и данная норма вводит неоправданные и неконституционные ограничения в сферу предвыборной борьбы.

Однако именно подпункт «ж» пункта 2 статьи 48 Закона об основных гарантиях придает определению признаков предвыборной агитации поистине всеобъемлющий характер, включая в это понятие и «иные действия». Тем самым законодатель, с одной стороны, дает понять, что он не в состоянии описать все формы, которые может приобретать предвыборная агитация, а тем более – спрогнозировать появление новых форм. С другой стороны, он указывает, что речь идет не о любых действиях, а только о тех, которые имеют «целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов». Эта формула очевидно должна иметь отношение и ко всем другим подпунктам данного пункта, однако несовершенство примененной законодательной техники затрудняют такое истолкование. Впрочем, пункт 4 статьи 2 данного Закона использует эту формулу, давая общее определение понятия «предвыборная агитация»: «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата…».

Нам и ранее неоднократно приходилось обращать внимание на несовершенство данного определения понятия предвыборной агитации.[2]  Очевидно, что СМИ не только вправе, но и обязаны доводить до сведения населения собранную ими информацию, не переступая при этом грань, отделяющую объективное информирование от агитации. Напротив, низведение СМИ до уровня «производителя информационных услуг» способно превратить избирательную кампанию в механизм откровенного манипулирования волей электората. Вот почему важно точнее определить в законодательстве о выборах само понятие предвыборной агитации, рассматривая ее исключительно как целенаправленную деятельность.

Используемая ныне законодателем формула, в которой агитацией признается деятельность, «имеющая целью побудить или побуждающая» к соответствующему электоральному поведению, фактически вводит понятие непредумышленной агитации, то есть агитации по неосторожности. Однако достаточно обратиться к уголовно-правовой теории, чтобы понять, что без прямого умысла не может быть ни агитации, ни клеветы, ни оскорбления. Таким образом, главный недостаток доктрины предвыборной агитации, реализованной в Законе об основных гарантиях, коренится именно в словах «или побуждающая».

Данная правовая позиция получила отражение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А.Бутнмана, К.А.Катаняна и К.С.Рожкова. В этом постановлении указывается: «Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать "за" или "против", то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов».

Если бы Закон построил понятие предвыборной агитации по модели «материального состава» и использовал формулу «или побудившая», то тогда для доказывания наличия «побудительного эффекта» потребовалось бы, как минимум, подтверждение того, что распространенная информация действительно произвела на неопределенный круг избирателей такое влияние, которое заставило их пересмотреть свое отношение к соответствующему кандидату или избирательному объединению. Однако формула «или побуждающая» не требует и этого. Практика, в том числе судебная, идет исключительно по пути вынесения оценочных решений: избирательные комиссии и суды самостоятельно диагностируют наличие «побудительного эффекта», опираясь, видимо, на собственные ощущения. Столь широкие границы административного и судебного усмотрения представляют собой серьезную угрозу, как для института свободных выборов, так и для осуществления в период избирательных кампаний таких гражданских свобод как свобода мысли и слова, свобода выражения мнений, право на информацию, свобода массовой информации.

Подчеркнем, что признание Конституционным Судом РФ подпункта «ж» пункта 2 статьи 48 в сочетании с пунктом 4 статьи 2 Закона об основных гарантиях не соответствующим Конституции Российской Федерации нацеливает правоприменителя на поиск специальной цели в действиях источника информации в каждом случае, когда возникает необходимость найти грань между агитацией и информированием. Представляется, что наличие специальной агитационной цели может быть обнаружено при наличии указанных ниже признаков.

Во-первых, последовательность. Как признак агитации она может выражаться, прежде всего, в систематичности, регулярности выступлений данного СМИ в поддержку либо в осуждение определенного кандидата или избирательного объединения.

Во-вторых, целенаправленность. Этот признак агитации выражается, как правило, в сознательном тенденциозном подборе информации, использовании непроверенных либо заведомо ложных компрометирующих материалов.

В-третьих, важнейшим признаком агитации является ее платность. Журналист, расхваливающий то или иное избирательное объединение за плату, не может считаться журналистом в смысле Закона о СМИ, поскольку часть 4 статьи 49 этого закона характеризует журналиста как лицо, выполняющее общественный долг, а не преследующее корыстный интерес или занимающееся предпринимательской деятельностью.

В то же время субъективность не может считаться признаком агитации, поскольку любые мнения по определению субъективны, что не умаляет значение конституционной свободы выражения мнений. Именно потому, что мнения суть субъективные высказывания, они не могут быть предметом опровержения, но могут быть поводом для ответа или иного комментария заинтересованного лица, например, кандидата или представителя избирательного объединения. Вот почему представляется весьма спорным представление ЦИК России о том, что закон якобы запрещает «выражение работниками средств массовой информации личных или корпоративных предпочтений по отношению к тому или иному кандидату» под угрозой правовой ответственности. Более того, стремясь подкрепить свою позицию, игнорирующую принципиальную недопустимость смешения объективного освещения избирательной кампании и предвыборной агитации, ЦИК России осуждает тех экспертов, которые якобы «навязывают обществу дискуссионную оценку установленных законодательством порядка и правил проведения предвыборной агитации, чем дезориентируют общественное мнение, а также иных субъектов агитационной деятельности».[3]

Отметим, однако, что интенция законодателя по предотвращению использования средств массовой информации в целях скрытой предвыборной агитации под видом объективного информирования вполне вписывается в понятие свободных выборов, которые часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации признает – наряду с референдумом – высшим непосредственным выражением власти народа. В этой связи представляется важным уточнить, какую роль играют право на информацию и свобода выражения мнений в обеспечении именно свободных выборов. Иными словами: при каком уровне обеспечения указанных прав, выборы могут считаться свободными? Представляется, что ответ на этот вопрос следует искать в сфере проблемы свободы воли. Выбор избирателя может считаться свободным, если ему, избирателю, предоставлена реальная правовая возможность:

а) искать и получать интересующую его и не являющуюся в силу закона конфиденциальной информацию, в том числе мнения других избирателей, о конкурирующих между собой кандидатах и избирательных объединениях;

б) обмениваться имеющейся у него информацией и мнениями с другими избирателями.

Чем большим объемом достоверной и значимой для него информации о кандидате или избирательном объединении будет обладать избиратель, тем выше будет уровень его свободы воли, тем более осознанным будет его волеизъявление. И наоборот, чем меньше источников информации о кандидатах и избирательных объединениях, чем меньше объем полученной избирателем достоверной информации, тем менее осознанным, а значит более подверженным манипулированию становится голосование избирателя.

Иными словами, выборы только тогда могут считаться свободными, когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений.

В этой связи значительный интерес представляет правовая позиция Европейского Суда по правам человека при решении дел, связанных с определением границ свободы выражения мнений и права на информацию в период избирательной кампании. В частности, в решении по делу «Боуман против Соединенного Королевства» от 19 февраля 1998 года отмечается: «В таком контексте право на свободу слова, гарантированное статьей 10, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы, защищаемое статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, которая предусматривает: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти».

Европейский Суд подчеркивает, что «свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы. …Оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга. .. По этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информации и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам». В то же время Суд признает: «Тем не менее при некоторых обстоятельствах эти два права могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым, чтобы до или во время проведения выборов были установлены определенные ограничения свободы слова, которые были бы неприемлемы в обычных условиях. Их цель – обеспечить «свободное выражение мнений народа при избрании законодательной власти»».[4]

В то же время следует подчеркнуть, что свобода выражения мнений не равнозначна свободе предвыборной агитации, хотя на практике может быть весьма трудно различить их проявления. Более того, в условиях, когда поступление к избирателю объективной и достоверной информации о кандидатах и избирательных объединениях искусственно ограничено, агитационные материалы оказываются для граждан едва ли не единственным источником информации об участниках предвыборной кампании. Причем, поскольку агитационные материалы являются по своей сути рекламными, постольку они призваны формировать в сознании аудитории максимально привлекательный образ соответствующего кандидата вне зависимости от того, насколько этот образ соответствует действительности. Обратим внимание, что Закон об основных гарантиях не предъявляет к агитационным материалам такого требования как достоверность (пункт 1 статьи 56). Даже, когда речь идет об агитационных материалах, имеющих целью создать максимально отталкивающий образ конкурента, Закон не требует достоверности, а лишь обязывает организации, осуществляющие выпуск СМИ, предоставить опороченному конкуренту возможность бесплатно опубликовать опровержение или иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства и деловой репутации (пункт 6 статьи 56).

Как было показано выше, задача четкого разделения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» была законодателем решена неудовлетворительно. Более того, в пункте 6 статьи 56 Закона об основных гарантиях агитационные и информационные материалы, способные нанести ущерб чести, достоинству и деловой репутации кандидатов, оказываются уравнены. Здесь указано, что организации СМИ при определенных условиях обязаны отказаться от публикации подобных агитационных и информационных материалов. При этом подчеркивается, что речь идет, в том числе, о материалах, содержащих достоверную информацию. Получается парадоксальная картина: избиратель лишен возможности получить достоверную информацию о кандидате, если эта информация является порочащей.

Приравнивая агитационные и информационные материалы, законодатель допускает грубейшую ошибку. Если агитация может быть ограничена, то информирование не должно быть ограничено, в том числе по времени. Напротив, пункт 6 статьи 56 Закона не просто отождествляет информирование и агитацию, но, хуже того, вводит ограничение на распространение достоверной информации. Конечно, выборы в условиях запрета на получение достоверной информации не могут считаться свободными.

Данная норма Закона об основных гарантиях вызывает сомнения в ее продуманности и по другому поводу. Она возлагает обязанности по недопущению обнародования определенных агитационных материалов на организации СМИ, а совсем не на то лицо, которое по Закону управомочено самостоятельно определять «содержание, формы и методы своей агитации», самостоятельно проводить ее и привлекать для ее проведения других лиц, в том числе организации СМИ (пункт 4 статьи 48). Такими лицами Закон признает только кандидатов и избирательные объединения. В результате руководители организаций СМИ оказываются в роли цензоров по отношению к кандидатам и избирательным объединениям, что также наносит ущерб институту свободных выборов. 

Именно отсутствие четкости в разграничении понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» - с учетом наличия санкций за противоправную агитацию вплоть до приостановления выпуска СМИ (статья 161 Закона РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 года в ред. Федерального закона от 04.07.2003 № 94-ФЗ) – способно:

а) порождать ущемление таких конституционных прав и свобод человека и гражданина, как свобода мысли и слова (часть 1 статьи 29 Конституции РФ), свобода выражения мнений (часть 3 статьи 29), право на информацию (часть 4 статьи 29), свобода массовой информации (часть 5 статьи 29), свобода творчества (часть 1 статьи 44);

б) существенно затруднять реализацию права граждан на участие в управлении делами государства (часть 1 статьи 32), а также права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (часть 2 статьи 32) ввиду невозможности свободного формирования воли избирателей;

в) существенно затруднять реализацию конституционных положений о свободных выборах (часть 3 статьи 3), идеологическом многообразии (части 1 и 2 статьи 13), политическом многообразии и многопартийности (часть 3 статьи 13).

С этим непосредственно связана и проблема так называемых опросов общественного мнения. В пункте 1 статьи 46 Закона об основных гарантиях указывается, что несоблюдение требований, перечисленных в пунктах 2 и 3 данной статьи, влечет признание материалов опроса «агитационными и ответственность, предусмотренную федеральным законом». Если же все требования соблюдены, то опубликование опросов считается разновидностью информирования. Подобная постановка вопроса представляется глубоко ошибочной, наиболее ярко показывающей все несовершенство заложенной в Закон доктрины предвыборной агитации. Даже если исходить из крайне неудовлетворительного определения предвыборной агитации, содержащегося в пункте 4 статьи 2 Закона об основных гарантиях, то очевидно несовпадение критериев.

Проблема равного доступа к СМИ

 Хотя избирательные законы гарантируют зарегистрированным кандидатам равные условия доступа к СМИ, вопрос реального обеспечения этого принципа далеко не так прост. Буквальное толкование требований статьи 45 Закона об основных гарантиях приводит к парадоксальным выводам.

Пункт 2 данной статьи устанавливает, что содержание информационных материалов, размещаемых в СМИ, «должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков». Спрашивается, будет ли соблюдено равенство кандидатов, если о каждом из участников «гонки» опубликовать равное количество строк, на одних и тех же полосах издания, и с равной периодичностью? Да, будет соблюдено. Применительно к телевидению и радио главными показателями равных условий освещения будут продолжительность передач, время суток, периодичность. Не будем забывать, кстати, что законодатель не счел нужным определить понятия эфирного времени и печатной площади, в результате чего правоприменитель вынужден довольствоваться их обыденным смыслом. Вот почему нельзя исключить возможность возникновения споров, например, в отношении кабельного телевидения и проводного радио, к которым указанные термины вообще не применимы.

Конечно, если все кандидаты проявляют равную активность, то выполнить данное требование возможно. Однако, чаще случается, что среди кандидатов по одномандатному округу имеются довольно пассивные персонажи. Некоторые избирательные технологии построены именно на том, чтобы через механизм самовыдвижения включить в число конкурентов однофамильцев фаворитов или людей, запрограммированных на организацию судебных тяжб с ними. В такой ситуации информирование, построенное по «принципу строкомера», вступает в противоречие с принципами объективности и достоверности. Если объем публикаций равнять по информационным поводам, создаваемым активными кандидатами, то об их пассивных конкурентах нужно будет специально что-то выдумывать. Если же объем равнять по пассивным кандидатам, то информацию об их активных конкурентах придется свести к нулю, что также противоречит принципам объективности и достоверности.

Вот почему принципиально важным представляется следующий тезис, содержащийся в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года: «представители этих организаций (организаций СМИ – М.Ф.), действующих на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом». Здесь нет и намека на «принцип  строкомера». Именно поэтому содержащееся в пункте 2 статьи 45 Закона об основных гарантиях требование не нарушать равенство кандидатов при информировании избирателей следует понимать исключительно как требование справедливости, сбалансированности и беспристрастности.  

Отменяется ли тем самым право журналиста на выражение собственного мнения в отношении того или иного кандидата либо избирательного объединения? Конституционный Суд отвечает однозначно: «в целях защиты права на свободные выборы… свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации… может быть ограничена федеральным законом». В то же время «само по себе позитивное или негативное мнение о ком-либо из кандидатов не является предвыборной агитацией,… если только не будет доказана специальная цель, а именно направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку».

На практике, однако, собственное мнение журналиста зачастую подменяется собственным мнением, в лучшем случае, редактора, а в худшем – федерального или регионального чиновника, либо частного заказчика. Именно этим в значительной степени объясняются те очевидные перекосы в информировании избирателей о конкурировавших на парламентских выборах 2003 года кандидатах и избирательных объединениях. И дело здесь не в том, что Конституционный Суд, обязав доказывать в судебном порядке наличие специальной агитационной цели, заблокировал применение жестких норм избирательного закона: в условиях так называемой «управляемой демократии», которая на самом деле является неуправляемой – обществом – бюрократией, любая норма закона действует исключительно избирательно. Напротив, Конституционный Суд, насколько было в его силах, снял преграды на пути средств массовой информации и журналистов к свободе мнений при информировании избирателей. Увы, далеко не все захотели и смогли воспользоваться такой возможностью.     

Единственная сфера, в которой «принцип строкомера» является разумным и справедливым, - это программы новостей по радио и телевидению, новостные подборки в газетах и журналах. Согласно пункту 5 статьи 45 Закона об основных гарантиях в информационных программах и публикациях сообщения о проведении предвыборных мероприятий «должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев». В них не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, либо по объему печатной площади.

О том, как эти требования реально выполнялись на государственных федеральных телеканалах «Первый канал» и «Россия», можно судить по многочисленным жалобам КПРФ и его представителей в ЦИК России и Наблюдательный совет по контролю за соблюдением Общественного договора «Выборы-2003».[5] Так, 25 ноября 2003 г. председатель ЦК КПРФ Г.Зюганов писал в ЦИК России и в Наблюдательный совет: «Анализ распечаток программ центрального телевидения за период с 8 октября по 19 ноября 2003г. показал преобладающее освещение поездок по стране лидера партии "Единая Россия" Б. Грызлова и необоснованное замалчивание поездок лидера КПРФ Г.А. Зюганова, а также негативное освещение его поездок, направленное на создание отрицательного образа и отрицательного отношения избирателей накануне выборов».

В качестве примеров Г.Зюганов привел следующие данные: за период с 27 октября по 19 ноября о поездках лидеров ЕР на центральных каналах телевидения упоминалось 32 раза, КПРФ – 3 раза, блока "Родина" - 4 раза, партии "Возрождение России" - 2 раза, Аграрной партии, партии "Яблоко" и блока "Великая Россия - Евразийский союз" – по 1 разу. На основании этих данных в жалобе ставился вопрос о нарушении телеканалами «Первый канал» и «Россия» требований законодательства, а также пунктов 4 и 6 Декларации участников Общественного договора "Выборы-2003", устанавливающих принцип равенства возможностей Участников Договора по информированию избирателей.[6]

Наш собственный мониторинг новостных программ в период с 31 октября по 9 ноября, представленных по запросу в ЦИК России, показал, что на «Первом канале» и канале «Россия» безусловно отсутствовало требуемое по закону равенство кандидатов даже по числу упоминаний. Так, на «Первом канале» в 13 новостных программах упоминалось 8 партий и избирательных блоков, в том числе ЕР – 22 раза, КПРФ и ЛДПР – по 4 раза, «Яблоко» и неидентифицированные группы противников КПРФ – по 3 раза, СПС и блок «Родина» - по 2 раза и т.д.  На канале «Россия» за тот же период в десяти новостных программах упоминались также 8 партий и избирательных блоков. При этом ЕР упоминалась 10 раз, СПС – 5 раз, «Яблоко» - 7 раз, КПРФ и неидентифицированные группы противников КПРФ – по 4 раза, блок «Родина» и ЛДПР – по 3 раза, АПР – 2 раза и т.д.

Со своей стороны, ЦИК России, рассмотрев представленные КПРФ данные мониторинга "Первого канала" и телеканала "Россия", приняла к сведению доклад Рабочей группы по информационным спорам,[7] согласно которому в информационно-аналитических программах этих каналов "Единой России" было уделено 48 мин. 78 сек., а КПРФ - 55 мин. 78 сек. В итоге члены Центризбиркома пришли к выводу, что передачи государственных каналов не содержат скрытой рекламы "Единой России" и избыточной критики КПРФ. При этом председатель ЦИК России А.Вешняков отметил на пресс-конференции, что "никто не отрицает, что материалы на госканалах имеют отчасти негативный характер по КПРФ", однако компартия имеет право добиваться опровержения через суд, и непонятно, почему она не прибегает к такой форме защиты.

Информационный «перекос» в освещении избирательной кампании на государственных федеральных телеканалах отметили также специальная миссия ОБСЕ и многие независимые эксперты. Так, Д.Бадовский пишет, что «пропагандистская стратегия «Единой России», построенная на постоянном создании информационных поводов лидерами партии, являющимися к тому же высокопоставленными чиновниками, объективно работает на увеличение доли присутствия «Единой России» в информационном поле. Другое дело, что практически все наблюдатели сходятся в том, что «качественные характеристики» информационного присутствия «Единой России» и ее оппонентов сильно отличаются – «партия власти» имеет крайне высокий «индекс благоприятствования» в государственных СМИ, стабильно «позитивный» фон освещения ее деятельности. Тогда как у других партий преобладают или нейтральные, или даже негативные оценки (последнее характерно для КПРФ)».[8] Более того, государственные телеканалы использовали даже футбольные матчи и концерты для косвенной агитации за ЕР, показывая ее лидеров среди зрителей.

Напомним, что, стремясь гарантировать кандидатам равные условия, избирательные законы запрещают им использовать преимущества своего служебного положения. Однако запрет этот распространяется почему-то только на государственных и муниципальных служащих, а также на журналистов. Зарегистрированные кандидаты, работающие в СМИ, на время участия в выборах должны быть освобождены от выполнения служебных обязанностей и не вправе участвовать в освещении избирательной кампании через какие-либо средства массовой информации. Кроме того, кандидатам-журналистам запрещается участвовать в освещении избирательной кампании через любые средства массовой информации. В результате кандидат-журналист оказывается дискриминирован и лишен на период избирательной кампании своих профессиональных прав. Причем, нарушение зарегистрированным кандидатом этих положений является основанием для отмены его регистрации (пункт 5 статьи 76 Закона об основных гарантиях). Впрочем, столь строгие правила избирательных законов, касающиеся недопустимости использования преимуществ своего служебного положения, на практике откровенно игнорируются как журналистами, так и государственными и муниципальными служащими.

Логика законодателя понятна: журналист изначально занимает преимущественное положение, поскольку имеет постоянный доступ к СМИ. Но, спрашивается, не обладает ли куда большими электоральными возможностями по сравнению с журналистом тот чиновник, в руках которого находятся рычаги управления государственными и полугосударственными СМИ? Не имеют ли постоянного доступа к умам избирателей политические деятели, гораздо чаще появляющиеся в эфире, чем звезды шоу-бизнеса? Представляется, что простым расширением круга лиц, в отношении которых устанавливаются определенные ограничения, проблему не решить. Видимо, в самой конструкции института равных условий заложены некие органические пороки, которые еще предстоит преодолеть законодателю.

Для обеспечения равенства условий предусмотрено также обязательное резервирование не менее половины бесплатного эфирного времени для совместного проведения дискуссий, круглых столов и иных аналогичных агитационных мероприятий. К использованию этой доли бесплатного эфирного времени все избирательные объединения, участвующие в выборах, допускаются на равных основаниях. В избирательной кампании 2003 года на федеральных государственных телеканалах «Первый канал», «Россия» и «ТВЦ» практически все бесплатное эфирное время было отдано теледебатам. Правда, партия власти «Единая Россия», очевидный фаворит «гонки», накануне жеребьевки отказалась от участия в дебатах, хотя до этого активно участвовала в выработке согласованного графика встреч в эфире.[9] 

Участие в подготовке и проведении подобных передач накладывает на ведущего особые обязанности. Он должен предварительно согласовывать с участниками порядок ее проведения и следить за его соблюдением, предлагать участникам вопросы, в том числе поступившие от аудитории. Он не вправе: нарушать согласованный порядок проведения передачи; ограничивать время выступлений, если это не согласовано заранее или не вызвано окончанием эфирного времени; отдавать предпочтение кому-либо из участников. «Правила игры» здесь диктуют: роль журналиста - в сопоставлении мнений, непредвзятом анализе позиций, представлении интересов аудитории. Он должен быть в равной степени нелицеприятен по отношению ко всем кандидатам. В противном случае он неминуемо возвращается к роли пресловутого «коллективного пропагандиста, коллективного агитатора и коллективного организатора».

Классификация СМИ в контексте избирательного процесса. Федеральные избирательные законы довольно подробно, хотя не всегда четко и полно, определяют круг средств массовой информации, услугами которых могут пользоваться зарегистрированные кандидаты для проведения предвыборной агитации. Внутри этого круга законодатель выделяет несколько категорий СМИ с различным правовым статусом. Закон об основных гарантиях (статья 47) наиболее последовательно подразделяет СМИ, выделяя прежде всего группу средств массовой информации, которые можно условно обозначить как «уполномоченные». В эту группу входят: а) государственные и б) муниципальные организации телерадиовещания и редакции печатных СМИ.

Для отнесения к этой группе законодатель использует следующие критерии:

а) наличие государственных (муниципальных) органов или организаций в качестве учредителей либо соучредителей СМИ или организации СМИ (редакции) и (или)

б) получение организацией СМИ за год, предшествующий дню официального начала избирательной кампании, государственной поддержки в форме субсидий и (или) субвенций на текущее функционирование за  счет  средств  федерального (местного) бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или)

в) наличие государственной (муниципальной) доли в уставном (складочном) капитале организации СМИ на день официального начала избирательной кампании. Причем, благодаря использованию формулы «и (или)» каждый из этих признаков является самодостаточным.

Главным достоинством такой правовой конструкции является ее способность подвести под категории государственных и муниципальных большое число организаций СМИ, обязав их тем самым бесплатно предоставлять эфирное время и печатную площадь, как кандидатам, так и избирательным комиссиям. Но здесь же кроются и главные недостатки, поскольку использование в данном контексте любимого юристами союза «и (или)» создает немалые проблемы.

Во-первых, появляется возможность включения в данную группу тех СМИ, которые имеют государственных или муниципальных соучредителей, но не получают от них никакого бюджетного финансирования. Спрашивается, за счет каких средств в таком случае подобные СМИ должны осуществлять функции, возложенные Законом на «уполномоченные» средства массовой информации? В аналогичной ситуации неминуемо окажутся те СМИ, которые ранее получали финансовую поддержку от государства, но лишились ее в год выборов.

Разгадку этого противоречия следовало бы искать в тех статьях избирательных законов, где указываются источники покрытия расходов государственных и муниципальных СМИ. Однако в отличие от действовавших ранее законов, которые прямо указывали на компенсацию расходов «за счет средств текущего бюджетного финансирования» указанных средств массовой информации, ныне говорится лишь, что расходы «относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций» (пункт 10 статьи 50 Закона об основных гарантиях).

Еще одна проблема связана с таким критерием, как наличие государственной или муниципальной доли в уставном (складочном) капитале. Получается, что любому государственному органу или муниципальной организации достаточно приобрести одну (!) акцию негосударственной организации СМИ, как она немедленно становится государственной или, соответственно, муниципальной.

«Уполномоченные» СМИ несут главную нагрузку по информационному обеспечению избирательной кампании. На них возложены следующие задачи:

1)      обеспечивать зарегистрированным кандидатам равные условия проведения предвыборной агитации;

2)      предоставлять избирательным комиссиям возможность размещения печатной информации;

3)      предоставлять избирательным комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей;

4)      на равных основаниях предоставлять зарегистрированным кандидатам бесплатное эфирное время в прайм-тайм;

5)      резервировать платное эфирное время для проведения агитации зарегистрированными кандидатами;

6)      выделять бесплатную печатную площадь для размещения материалов, предоставляемых зарегистрированными кандидатами;

7)      резервировать печатную площадь для проведения зарегистрированными кандидатами платной предвыборной агитации;

8)      публиковать получаемые из Центральной избирательной комиссии сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов.

Вторая категория СМИ – специализированные СМИ, государственные и негосударственные, ориентированные на неполитическую тематику. За подобными СМИ избирательные законы признают право отказаться от публикации каких бы то ни было агитационных материалов при условии полного неучастия в избирательной кампании в какой бы то ни было форме. Условно обозначим данную категорию как «уклоняющиеся». На практике с ней тоже связаны некоторые проблемы.

В частности, неясно, как соотносятся понятия «специализированных» СМИ, имеющиеся в Законе о СМИ и в Законе об основных гарантиях? В первом речь идет о СМИ, специализирующихся на сообщениях и материалах рекламного и эротического характера, для детей, подростков и инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения (часть первая статьи 14). Во втором – о культурно-просветительских, детских, технических, научных и других изданиях (пункт 7 статьи 50 Закона об основных гарантиях). Использование термина «другие» делает границы данной категории СМИ совершенно размытыми.

Третья категория – средства массовой информации или их редакции, учрежденные кандидатами или избирательными объединениями менее, чем за год до начала избирательной кампании. Условно обозначим их как «ангажированные» СМИ. Обращает на себя внимание тот факт, что данная категория существует в Законе об основных гарантиях только применительно к периодическим печатным изданиям. Если же участник избирательной гонки учредит телерадиопрограмму или телерадиокомпанию, то она не сможет – во всяком случае по закону – попасть в число «ангажированных» СМИ.

Особенность правового режима «ангажированных» СМИ – освобождение их от обязанности предоставлять печатную площадь всем конкурирующим кандидатам на равных условиях оплаты (пункт 5 статьи 50 Закона об основных гарантиях). Как это ни парадоксально, но, по мнению ЦИК РФ, такие СМИ имеют право размещать агитационные материалы учредивших их кандидатов и избирательных объединений только за плату. Более того, содержащиеся в законе формулировки действительно дают некоторые основания для подобных парадоксальных утверждений.

Так называемые «ангажированные» СМИ по закону освобождены также от обязанности не допускать обнародование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, в случаях, когда эти СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации (пункт 6 статьи 56 Закона об основных гарантиях). Тем самым «ангажированные» СМИ и их должностные лица выводятся за пределы ответственности, предусмотренной статьей 5.13. Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Следует признать, что данное изъятие из общих правил плохо согласуется с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о СМИ, касающимися защиты чести, достоинства и деловой репутации граждан, а также деловой репутации должностных лиц. Очевидно, что оно не может толковаться как индульгенция «ангажированным» СМИ, освобождающая их от ответственности за распространение недостоверных сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов на выборные должности. Иное толкование неминуемо будет противоречить Конституции Российской Федерации.

Четвертая категория СМИ – средства массовой информации, не относящиеся к первым трем группам и имеющие право на договорной основе, за плату предоставлять эфирное время, печатную площадь зарегистрированным кандидатам. Условно обозначим эту группу как «оплачиваемые» СМИ. Чтобы получить право относиться к данной категории, негосударственные СМИ должны, во-первых, быть учреждены не позднее, чем за год до начала избирательной кампании, а во-вторых, заблаговременно опубликовать сведения о размере и условиях оплаты их информационных услуг, уведомив о своей готовности ЦИК РФ или нижестоящую избирательную комиссию (пункт 6 статьи 50 Закона об основных гарантиях).

Наконец, пятая категория – негосударственные средства массовой информации, учрежденные менее чем за год до начала избирательной кампании. Им запрещено предоставлять эфирное время и печатную площадь для целей предвыборной агитации (пункт 4 статьи 50 Закона об основных гарантиях). Конечно, интенция законодателя и здесь понятна: необходимо отсечь от участия в избирательных кампаниях те СМИ, которые специально создаются незадолго до выборов под флагом посторонних лиц или организаций для проведения «черной» и «серой» предвыборной агитации. Однако, изобретенный законодателем механизм вряд ли может быть эффективным: ничто не мешает учредить подобную организацию СМИ заблаговременно и содержать ее в «замороженном» состоянии до нужного момента.

Некоторые, наиболее общие, требования избирательного законодательства не дифференцируются применительно к отдельным категориям СМИ. Так, все средства массовой информации и их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий (пункт 19 статьи 20 Закона об основных гарантиях). Но распространяется ли это требование на конфиденциальную информацию? Означает ли отмену государственной, врачебной, коммерческой и других тайн? Ключевым здесь является понятие «необходимой информации».

Применительно к СМИ ситуация еще более очевидная. Если избирательная комиссия обращается к редакции с просьбой раскрыть источник доверительной информации, то редакция может обосновать свой отказ ссылкой на Закон о СМИ. Согласно этому закону обязанность сохранять конфиденциальность информации и (или) ее источника лежит не только на редакции (статья 41), но и на журналисте (пункт 4 части первой статьи 49), который, не будучи должностным лицом, не подпадает под действие данной нормы Закона об основных гарантиях. Впрочем, если спор между СМИ и избирательной комиссией дойдет до суда, то суд может потребовать раскрыть источник информации.

Еще одно общее требование - не допускать обнародования информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов, в случаях, когда эти СМИ не могут предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации (пункт 6 статьи 56 Закона об основных гарантиях). Правда, нельзя исключить, что некий кандидат потребует от редакции обнародовать порочащую его конкурента информацию именно в тот самый, чреватый для редакции осложнениями, «безответный период». Пойдя ему навстречу, редакция нарушит указанную норму Закона. Отказав ему, редакция ущемит право кандидата самостоятельно определять содержание, формы и методы своей агитации (пункт 4 статьи 48). В этом случае соответствующая избирательная комиссия «вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации» (пункт 8 статьи 56).

В процессе дальнейшего совершенствования законодательства о выборах и референдумах целесообразно кардинально изменить подход к классификации СМИ и роли отдельных их видов в избирательной кампании. Следовало бы сконцентрировать внимание законодателя исключительно на аудиовизуальных СМИ как наиболее доступных для населения. Именно здесь можно и должно обеспечить равный или пропорциональный доступ кандидатов, исходя из того, что радиочастотный ресурс является общим достоянием, причем ограниченным, а потому и распределяемым государством с помощью лицензирования. Напротив, предвыборные публикации в печатных СМИ следовало бы подвести под общие нормы законодательства о средствах массовой информации, тем самым, с одной стороны, освободив прессу от излишнего регулирования, а с другой - предотвратив ее противоправное использование. Если газета симпатизирует той или иной партии, то нелепо требовать от нее взвешенного подхода и равного доступа для всех партий. То, что противоречит естеству, бессмысленно насаждать посредством нормативных актов.

Избирательные комиссии и СМИ

Избирательные комиссии характеризуются федеральным законодательством о выборах и референдумах как коллегиальные органы, формируемые в установленном законом порядке, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов. Их общее число, включающее избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, окружные, территориальные и участковые, превышает 90 тысяч. Вершину этой пирамиды занимает Центральная избирательная комиссия. Именно она осуществляет руководство всеми нижестоящими избирательными комиссиями и в этом качестве может контролировать их деятельность.

Применительно к деятельности средств массовой информации в период подготовки и проведения федеральных выборов важное значение имеют следующие функции Центральной избирательной комиссии:

обеспечение для всех кандидатов соблюдения установленных федеральными законами условий предвыборной деятельности;

распределение бюджетных средств, выделенных на предвыборную агитацию, контроль их целевого использования, а также соблюдения требований федеральных законов в части финансирования избирательных кампаний кандидатов;

осуществление мер по организации единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами для проведения предвыборной агитации;

обеспечение информирования избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании, кандидатах, зарегистрированных кандидатах;

установление перечня подлежащих опубликованию сведений о доходах и об имуществе зарегистрированных кандидатов и кандидатов, включенных в зарегистрированные федеральные списки кандидатов;

обеспечение оперативной доступности заверенных федеральных списков кандидатов и информации об изменениях в них (в режиме "только чтение") абонентам информационно-коммуникационных сетей общего пользования;

передача в средства массовой информации сведений о зарегистрированных федеральных списках кандидатов в течение 48 часов после регистрации;

публикация перечня общероссийских государственных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий;

установление форм учета эфирного времени и печатной площади,  предоставленных зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям бесплатно или за плату, в организациях телерадиовещания и редакциях периодических печатных изданий (вне зависимости от формы собственности);

проведение жеребьевки, в результате которой определяются дата и время выхода в эфир предвыборных агитационных материалов политических партий и избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, на общероссийских государственных каналах телевидения и радиовещания;

передача в средства массовой информации финансовых отчетов политических партий и избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, в пятидневный срок после получения этих отчетов;

направление в средства массовой информации общих данных о результатах выборов по федеральному избирательному округу в течение одного дня после их определения;

направление государственным организациям телерадиовещания и редакциям государственных периодических печатных изданий в трехдневный срок со дня официального опубликования общих результатов выборов списка политических партий и избирательных блоков, получивших менее 2 процентов голосов избирателей и в силу этого обязанных возместить в полном объеме стоимость предоставленных им бесплатных эфирного времени и печатной  площади.

Хотя нормотворческая функция Центральной избирательной комиссии имеет крайне узкую сферу действия, однако ряд постановлений ЦИК России, принятых в 2003 году в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы применительно к деятельности средств массовой информации, представляет особый интерес. Примечательно, что в ходе думской избирательной кампании 1999 года Центральная избирательная комиссия издавала значительно больше актов, касавшихся информационного обеспечения выборов. Видимо, комиссия сочла нецелесообразным повторно разъяснять сходные по содержанию нормы федеральных избирательных законов. Изданные ранее инструкции можно было бы, конечно, рассматривать как действительные и для парламентских выборов 2003 года, если бы не то, что Закон об основных гарантиях избирательных прав достаточно далеко ушел от своей предыдущей версии от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ, а постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года вообще резко изменило правовой режим не только предвыборной агитации, но и информирования избирателей.

Именно в силу этих причин особый интерес представляет нормативный акт, именуемый «Разъяснения некоторых вопросов информационного обеспечения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва и иных выборов в Российской Федерации», утвержденный постановлением ЦИК России от 10 октября 2003 года (то есть непосредственно перед рассмотрением данного вопроса в Конституционном Суде) № 38/354-4. В этом документе указывается, что «запрещение комментариев в информационных программах и сообщениях не препятствует освещению и анализу в информационно-аналитических программах (публикациях) хода избирательной кампании, деятельности кандидатов, политических партий, избирательных блоков, их предвыборных программ» и т.д. Отсюда делается вывод, что «редакции СМИ вправе свободно, без каких-либо согласований с государственными органами освещать события, происходящие в ходе избирательных кампаний, и придерживаться при этом основополагающих принципов информирования избирателей, отделяя в публикациях объективную информацию о событиях, происшедших в ходе избирательной кампании, от мнения и (или) комментария журналиста по соответствующему вопросу, и не замалчивая поступившую в СМИ информацию о реально происходивших предвыборных мероприятиях тех или иных кандидатов, политических партий, избирательных блоков, в том числе в пользу информации о других кандидатах, партиях, блоках».

Эта позиция прямо противоположна содержащейся в Постановление ЦИК России «О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» от 21 октября 1999 года № 27/359-3. Здесь указывается, что редакции СМИ и их творческие работники нередко игнорируют требования избирательного законодательства, руководствуясь мотивами экономической выгоды или политическими предпочтениями. В частности, «ведущие информационно-аналитических программ и передач, освещающих избирательную кампанию,.. сопровождают информационные сюжеты субъективными комментариями, негативными или, напротив, комплиментарными характеристиками участников избирательного процесса. Все это явные признаки предвыборной агитации, проводимой лицами, участие которых в агитации через средства массовой информации не предусмотрено Федеральным законом».

Кроме того, в Разъяснениях от 10 октября 2003 года указывается, что «агитационная деятельность может осуществляться в том числе путем систематического распространения информации о каких-либо кандидатах, политических партиях, избирательных блоках в сочетании с позитивными или негативными комментариями, либо без комментариев, но с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, политических партиях, избирательных блоках при замалчивании информации о других». В данном тезисе принципиальное значение имеет указание на такой признак агитации, как ее систематический характер. Однако непосредственно в федеральных избирательных законах ничего подобного нет. Следовательно, в данном случае ЦИК России не истолковал, а просто изменил закон, на что, разумеется, права не имеет. Впрочем, слова «в том числе» делают данный пункт Разъяснений совершенно невинным, поскольку таким образом признак систематичности относится уже не к понятию предвыборной агитации, а только к одной из ее возможных разновидностей. Отсюда следует лишь, что предвыборная агитация может быть, как систематической, так и не систематической.

Статус представителей СМИ

Реальная роль СМИ в процессе формирования выборных органов власти в значительной степени зависит от того, насколько удачно дополняют друг друга законодательные акты о выборах и о СМИ, насколько минимальны расхождения между ними, насколько восполнены пробелы в правовом регулировании.

Наиболее четко принцип взаимодополнения реализуется в правовом обеспечении функционирования СМИ как института гражданского контроля за ходом избирательной кампании. Закон о СМИ предоставляет журналистам, в частности, права искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы и организации; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам; копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить документы и материалы; производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки; проверять достоверность сообщаемой ему информации; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью.

В рамках избирательной системы эти права несколько видоизменяются и конкретизируются, но не отменяются и не ограничиваются. Правда, законодательство о выборах ведет речь не о журналисте, а о представителе средства массовой информации, под которым понимается «лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий его полномочия представителя организации, осуществляющей выпуск средств массовой информации» (пункт 52 статьи 2 Закона об основных гарантиях). Данное определение представляется неудачным, поскольку оно ограничивает профессиональные права журналистов, не обладающих указанными документами, например, так называемых freelance. Тем самым формируется противоречие с Законом о СМИ, который в статье 52 предусмотрел распространение статуса журналиста на авторов, не связанных с редакцией СМИ трудовыми или иными договорными отношениями, но признаваемых ею своими внештатными авторами или корреспондентами при выполнении ими поручений редакции. Вот почему в контексте избирательной системы представителями СМИ следовало бы считать любое лицо, имеющее редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий полномочия журналиста. Такая формулировка полностью соответствовала бы, как пункту 9 части 1 статьи 49 Закона о СМИ, так и роли представителя СМИ в избирательном процессе.

В частности, Закон о выборах депутатов Государственной Думы  признал за представителями СМИ следующие права:

присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий, при осуществлении работы с избирательными документами, а также при подсчете голосов избирателей;

присутствовать в день голосования на избирательных участках с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования;

носить при этом нагрудные знаки, не содержащие признаков предвыборной агитации, с указанием наименования представляемой организации СМИ;

присутствовать в иных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей;

получать доступ в помещение участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, следственном изоляторе и изоляторе временного содержания, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке;

знакомиться с решениями и протоколами всех избирательных комиссий об итогах голосования и о результатах выборов (в том числе с протоколами, составляемыми повторно), изготавливать либо получать от соответствующей избирательной комиссии копии указанных решений и протоколов и приложенных к ним документов, требовать заверения копий решения;

быть проинформированным о составлении избирательной комиссией повторного протокола об итогах голосования в случае выявления в нем описок, опечаток либо арифметических ошибок;

получать от избирательных комиссий для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории и результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной комиссии;

получать заверенные копии протокола и сводной таблицы после определения результатов выборов в федеральном избирательном округе и т.д.

Следует подчеркнуть, что в рамках избирательной системы деятельность средств массовой информации оказывается под влиянием не только, хотя, прежде всего, избирательных комиссий. Действующие федеральные избирательные законы упоминают также об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственную политику в области средств массовой информации». Начиная с парламентских выборов 1999 года, таким органом является Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР России), созданное за несколько недель до начала думской избирательной кампании 1999 года.

Положение о министерстве, утвержденное 10 сентября 1999 года уже в ходе парламентской избирательной кампании, дает ему право осуществлять контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации, условий регистрации СМИ и лицензий на телерадиовещание, налагать взыскания, выносить предупреждения, приостанавливать и аннулировать акты регистрации и лицензии. Кроме того, министерство имеет важный экономический рычаг воздействия на СМИ - именно через него проходят ассигнования из федерального бюджета, предусмотренные для поддержки центральных, региональных и местных средств массовой информации. Наконец, именно МПТР России является тем самым органом исполнительной власти, к которому вправе обращаться избирательные комиссии с представлениями  о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности, установленной законодательством Российской Федерации. Но о какой ответственности может идти речь? Эта проблема нуждается в специальном обсуждении.

Проблема ответственности журналистов и организаций СМИ

Разумеется, нарушение законодательства о выборах должно влечь ответственность. В одних случаях это может быть, например, отмена регистрации кандидата (статья 76 Закона об основных гарантиях), в других – расформирование избирательной комиссии (статья 31), в третьих – отмена решения об итогах голосования (статья 77) и т.д. Все эти санкции предусмотрены в законодательстве о выборах и касаются исключительно участников избирательной кампании. Напротив, в вопросе об ответственности организаций СМИ законодатель долгое время использовал метод «законодательного экспрессионизма». Этот метод заключается в том, что законодатель вместо того, чтобы конструировать механизм правового регулирования тех или иных общественных отношений, «широкими мазками» намечает лишь контуры этого механизма. Наиболее часто так формулируются нормы, устанавливающие ответственность за нарушение того или иного правового предписания либо предусматривающие возможность обжалования. Представляется, что формулы типа «наказывается по закону» и «обжалуется в установленном порядке» вносят в законодательство неопределенность, затрудняют реализацию прав и исполнение обязанностей.

Однако постепенно правовой механизм ответственности организаций СМИ за нарушение законодательства о выборах начал конкретизироваться. Во-первых, начиная с 1998 года, существовала правовая возможность использовать Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». В нем нет тех сложных механизмов защиты, соблюдения законности и обеспечения баланса интересов, которые содержатся в Законе о СМИ. Напротив, здесь лицензирующий орган свободен выносить лицензиату предупреждения, не заботясь об их обоснованности и не очень опасаясь обжалования в судебном порядке. Он может даже приостановить действие лицензии, что для любого средства массовой информации означает фактическую гибель. В то же время, в вопросе о возможности судебного обжалования действий лицензиара закон не слишком конкретен. Правда, действие данного закона в редакции 1998 года в отношении телерадиокомпаний представляется, по меньшей мере, спорным. Что же касается этого закона в редакции 2001 года, то он не предусматривает лицензирования ни телерадиовещания, ни издательской деятельности. В свою очередь, существующий в Законе о СМИ правовой механизм лицензирования телерадиовещания не предусматривает возможность приостановления или прекращения действия лицензии в случае нарушения телерадиокомпанией требований избирательного законодательства.

Во-вторых, в Кодексе об административных правонарушениях РСФСР и в Федеральном законе от 6 декабря 1999 года № 210-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» появилось несколько составов правонарушений, связанных с деятельностью СМИ в период избирательной кампании. В дальнейшем эти нормы перешли в новый КоАП Российской Федерации, а в 2003 году подверглись изменениям и дополнениям, выразившимся, прежде всего, в увеличении размеров штрафов.

Ужесточение административной ответственности за нарушение избирательного законодательства сопровождалось введением в Закон о СМИ статьи 161 «Приостановление выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» следующего содержания:

«Если в период избирательной кампании, кампании референдума после вступления в силу решения суда о привлечении главного редактора или редакции радио- и телепрограммы, периодического печатного издания, иной организации, осуществляющей выпуск средства массовой информации (далее - организация, осуществляющая выпуск средства массовой информации), к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах этот главный редактор или эта организация допустит повторное нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, а в случае, если продукция средства массовой информации предназначена для распространения на территории субъекта Российской Федерации, также избирательная комиссия соответствующего субъекта Российской Федерации вправе обратиться в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию средств массовой информации, с представлением о приостановлении выпуска средства массовой информации, использованного в целях совершения указанных нарушений. Указанный федеральный орган исполнительной власти в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования немедленно осуществляет с привлечением заинтересованных лиц проверку фактов, изложенных в представлении, и обращается в суд с заявлением о приостановлении выпуска средства массовой информации, использованного в целях совершения указанных нарушений, либо направляет в соответствующую избирательную комиссию мотивированный отказ от обращения в суд с указанным заявлением. Мотивированный отказ от обращения в суд с заявлением о приостановлении выпуска средства массовой информации не препятствует применению к организации, осуществляющей выпуск указанного средства массовой информации, иных мер ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, включая предупреждение.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию средств массовой информации, не вправе отказаться от обращения в суд на основании представления соответствующей избирательной комиссии о приостановлении выпуска средства массовой информации, если главным редактором или организацией, осуществляющей выпуск средства массовой информации, в период одной избирательной кампании, кампании референдума совершено более двух нарушений законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, повлекших назначение административного наказания на основании вступивших в силу решений суда.

Рассмотрение судом указанных в настоящей статье заявлений о приостановлении выпуска средства массовой информации осуществляется в порядке и сроки, которые установлены для производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Приостановление выпуска средства массовой информации по предусмотренным настоящей статьей основаниям осуществляется судом на срок до момента окончания голосования на выборах, референдуме, а в случае, если проводится повторное голосование, - до момента окончания повторного голосования.

В целях настоящей статьи нарушением главным редактором или организацией, осуществляющей выпуск средства массовой информации, законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах признается нарушение этим главным редактором или этой организацией установленного указанным законодательством порядка информирования избирателей, участников референдума, проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, предусмотренное законодательством об административных правонарушениях.

Для целей настоящей статьи не признается нарушением законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах распространение в средстве массовой информации материалов и сообщений, за содержание которых главный редактор или организация, осуществляющая выпуск средства массовой информации, не несет ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».

Представляется, что данная статья находится в глубоком противоречии с требованиями российской Конституции, поскольку вводит неадекватное ограничение свободы массовой информации. В этой связи напомним, что при рассмотрении дел, связанных с проблемой ограничения права человека на информацию, Конституционный Суд РФ придерживается правовой позиции, согласно которой всякое подобное ограничение должно быть соразмерно конституционно признаваемым целям такого ограничения. Отсюда следует, что «в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать такие способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц».

Определяя средства защиты государственных интересов, законодатель «должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод».[10]

Кроме того, статья 161 противоречит основополагающим нормам КоАП Российской Федерации. На это обращалось внимание парламентариев не только в экспертных заключениях независимых специалистов, но и в Заключении Правового управления Государственной Думы. Здесь указывалось: «В предлагаемой части 5 новой статьи 161 Закона фактически раскрыта объективная сторона некоторых правонарушений законодательства о выборах и референдумах, что может повлечь за собой конкуренцию действующих и проектируемых норм, в том числе и КоАП РФ. В этой связи также обращаем внимание, что согласно статьям 1.1 и 1.3 КоАП РФ установление административной ответственности, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами, а также порядка производства по делам об административных правонарушениях, допускается именно в КоАП РФ, а не в иных законодательных актах».

Оценивая эту новеллу в Законе о СМИ, следует признать, что в ее появлении повинны не только законодатели, но, в первую очередь, именно те, кто приспособил нашу прессу к нуждам грязных избирательных технологий. Именно против них нацелены грозные нормы, содержащиеся в статье 161. Но, беда в том, что в правонарушителя еще попасть надо. Это, как известно, чукча белку в глаз бьет, а наш законодатель – метит в политтехнолога, а попадает в журналиста и его аудиторию.

Можно допустить, что ЦИК России, создавая эти нормы, преследовала вполне благородную и законную цель – привести Закон о СМИ в соответствие с новой редакцией Закона об основных гарантиях. Действительно, в правовом государстве все законы должны работать вместе, как детали единого механизма, обеспечивать соблюдение друг друга, а не противоречить один другому, как у нас это часто бывает. Нельзя же и дальше жить по принципу: у избирательных комиссий свой закон, об основных гарантиях, а у прессы – свой, о СМИ.

Да, между этими федеральными законами имелись некоторые «нестыковки». В частности, пункт 8 статьи 56 Закона об основных гарантиях предусматривает, что в случае нарушения порядка проведения предвыборной агитации организацией, выпускающей СМИ, соответствующая избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, органы исполнительной власти с представлением «о пресечении противоправной агитационной деятельности» и привлечении организации и ее должностных лиц к ответственности, установленной российским законодательством.

Хотя эта норма не нова, но реальным правовым содержанием она наполнилась только в результате вступления в силу КоАП РФ. Согласно Кодексу механизм обращения в правоохранительные органы и суд ясен: избирательная комиссия либо сама составляет протокол о правонарушении, либо обращается за этим в органы МПТР. В свою очередь, суд вправе наложить на виновных лиц административный штраф: на граждан (например, на журналиста) – до 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ); на должностных лиц (например, на главного редактора) – до 50 МРОТ; на юридическое лицо (на редакцию газеты, телекомпанию, радиостанцию) – 1.000 МРОТ.

Однако вопрос о «пресечении противоправной агитационной деятельности» долгое время оставался открытым. С одной стороны, статья 27.1. КоАП РФ в целях пресечения административного правонарушения разрешает применять только такие меры, как осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, изъятие вещей и документов, арест товаров и иных вещей и т.д. Можно даже запретить эксплуатацию транспортного средства, но нельзя запретить выпуск средства массовой информации. Нет в Кодексе такой меры пресечения. А если она отсутствует в Кодексе, то нельзя ее ввести другими законами. Как нельзя, например, легализовать побивание камнями, заточение в долговую яму или принудительный постриг в монахи.

С другой стороны, Закон о СМИ (статья 16) допускал приостановление выпуска СМИ лишь в качестве средства обеспечения иска регистрирующего органа (МПТР России) о прекращении выпуска СМИ в случае неоднократного в течение 12 месяцев злоупотребления свободой массовой информации, например, осуществления экстремистской деятельности. Здесь приостановление выпуска СМИ являлось не мерой пресечения административного правонарушения, а средством обеспечения гражданского иска. По аналогии с арестом имущества должника, чтобы тот не успел его спрятать.

Дополнив Закон о СМИ статьей 161, наш законодатель фактически  соединил два совершенно разнородных правовых института, предусмотрев возможность приостановления выпуска СМИ за повторное административное правонарушение. Это примерно то же самое, что компенсация морального вреда за переход улицы в неположенном месте.

В ходе конструирования данного механизма в какой-то момент пришло понимание того, что государственные и муниципальные СМИ ни в коем случае нельзя приостанавливать, поскольку на них лежит обязанность по доведению до сведения избирателей определенной информации о деятельности избирательных комиссий, о результатах голосования и т.д. Тогда возникла идея дифференцировать ответственность за повторное нарушение законодательства о выборах: если ты редактируешь негосударственную газету, то ее выпуск суд может приостановить, а если государственную – самого тебя могут «приостановить», то есть дисквалифицировать на срок от двух до трех лет.

Но и этот путь оказался тупиковым, поскольку установление разных наказаний за одни и те же правонарушения противоречит принципу равенства перед законом, установленному статьей 19 Конституции РФ. «Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом, - конкретизирует этот принцип пункт 1 статьи 1.4. КоАП РФ. - Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств».

Короче, пришлось создателям статьи 161 вернуться к первоначальному варианту, предусматривавшему возможность приостановления выпуска любых СМИ. При этом, видимо, имелось в виду, что государственные и муниципальные СМИ по определению не будут нарушать законодательство о выборах. А если и нарушат, то… невелика беда, разберемся в рабочем порядке.

Но главный недостаток новой статьи 161 – во всяком случае перед Конституцией – не в лукаво-двойственном положении государственных СМИ, а в том, что приостановление выпуска СМИ становится самостоятельным видом административных наказаний. Видом, который не предусмотрен статьей 3.2. КоАП РФ, содержащей исчерпывающий перечень видов административного наказания. Более того, в данной статье установлено, что в отношении юридических лиц наказания, за исключением предупреждения и штрафа, могут устанавливаться только самим Кодексом, а значит, никак не Законом о СМИ.

Отметим также принципиальную недопустимость введения наказаний за административные правонарушения в обход КоАП РФ. Согласно пункту 1 статьи 2.1. КоАП РФ, административная ответственность за административное правонарушение может устанавливаться либо самим Кодексом, либо законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, она не может устанавливаться Законом о СМИ.

Вызывает недоумение и предусмотренное в статье 161 право МПТР России объявлять редакциям СМИ предупреждения за нарушения законодательства о выборах. В действующем Законе о СМИ основанием для предупреждения может быть только злоупотребление свободой массовой информации, например, осуществление экстремистской деятельности. Накопление двух и более таких предупреждений в течение двенадцати месяцев является основанием для обращения в суд с иском о прекращении выпуска СМИ. Что же касается нового вида предупреждений, «избирательных», то они не могут иметь вообще никаких правовых последствий, поскольку, с одной стороны, никак не связаны с правовым механизмом прекращения выпуска СМИ, а с другой – не могут признаваться административным наказанием, так как налагаются совсем не в том порядке, что предусмотрен КоАП Российской Федерации.

Наконец, немаловажно, что данная статья Закона о СМИ находится в противоречии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации. Она предусматривает, что рассмотрение заявления о приостановлении выпуска СМИ осуществляется судом в порядке, установленном для производства по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (статьи 259 - 261 ГПК РФ). Однако в этих статьях ГПК среди всего множества субъектов, наделенных правом подавать заявления в суд (избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и блоки, их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, наблюдатели, прокурор, избирательные комиссии) нет такого субъекта как «орган исполнительной власти, осуществляющий регистрацию средств массовой информации». В свою очередь, среди всего множества возможных ответчиков по таким делам (органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, избирательные комиссии, должностные лица, кандидаты, избирательные объединения и блоки, политические партии, их региональные отделения, а также иные общественные объединения) нет такого субъекта, как «организация, осуществляющая выпуск средства массовой информации».

Не стыкуется статья 161 с ГПК РФ и в вопросах подсудности. Дело в том, что подпункт 3 пункта 1 статьи 26 ГПК РФ устанавливает, что верховные суды республик, а также краевые и областные суды рассматривают по первой инстанции дела «о приостановлении или превращении деятельности средств массовой информации». Поскольку здесь не указаны дела о «приостановлении выпуска средств массовой информации», постольку данная категория дел в силу требований статьи 24 ГПК РФ подлежит рассмотрению в районных судах. Однако тем самым нарушается элементарная логика, и текст закона вступает в противоречие с интенцией законодателя.

Юридическая ущербность конструкции статьи 161 стала одной из причин того, что в ходе парламентских выборов 2003 года она не применялась ни одного раза. Другой причиной, несомненно, явилось постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 года. Отсюда можно сделать принципиально важный вывод, что на нынешнем этапе становления так называемой «управляемой демократии» в России юридические аргументы иногда еще могут останавливать власть и понуждать ее к смирению в тех законодательных тупиках, которые она сама же и выстроила.

Напротив, механизмы административной ответственности, налагаемой в судебном порядке за нарушение законодательства о выборах, представляются, за некоторыми исключениями, достаточно логичными. Применительно к деятельности СМИ наибольший интерес представляют нормы, касающиеся следующих составов административных правонарушений:

нарушение главным редактором либо организацией, осуществляющей выпуск или распространение СМИ, порядка опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, в том числе агитационных материалов, и в том числе в сети Интернет (статья 5.5. КоАП Российской Федерации). Наказание - административный штраф на граждан в размере от 5 до 25 МРОТ, на должностных лиц – от 10 до 50 МРОТ, на юридических лиц – от 300 до 1.000 МРОТ. Протокол об административном правонарушении составляют члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные на то самой избирательной комиссией, либо должностные лица органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области печати и СМИ, а также в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; дело рассматривается судьей;

нарушение прав представителя средства массовой информации, включая право на своевременное получение информации и копий избирательных документов, получение которых предусмотрено законом (статья 5.6. КоАП Российской Федерации). Наказание - административный штраф на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ; на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ. Протокол об административном правонарушении составляют члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные на то самой избирательной комиссией; дело рассматривается судьей;

предвыборная агитация вне агитационного периода либо в местах, где ее проведение запрещено (статья 5.10. КоАП Российской Федерации). Наказание - административный штраф на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц - от 20 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 200 до 1.000 МРОТ. Протоколы составляют должностные лица органов внутренних дел либо органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, а также органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; дело рассматривается судьей;

проведение предвыборной агитации лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом (статья 5.11 КоАП Российской Федерации). Наказание - административный штраф на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц - от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ. Протоколы составляют должностные лица органов внутренних дел либо органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, а также органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; дело рассматривается судьей;

непредоставление возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата до окончания срока предвыборной агитации в случае обнародования (опубликования) в теле-, радиопрограммах на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, если в соответствии с федеральным законодательством о выборах и референдумах предоставление такой возможности является обязательным (статья 5.13. КоАП Российской Федерации). Наказание - административный штраф на должностных лиц в размере от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ. Протокол об административном правонарушении составляют должностные лица органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области печати и СМИ, а также в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; дело рассматривается судьей;

непредоставление, неполное либо несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии в средства массовой информации для опубликования сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов либо финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений и блоков (часть 2 статьи 5.17. КоАП Российской Федерации). Наказание – административный штраф в размере от 10 до 20 МРОТ. Протокол составляют члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные на то самой избирательной комиссией; дело рассматривается судьей;

непредоставление либо несвоевременное предоставление председателем избирательной комиссии представителям средств массовой информации сведений об итогах голосования (статья 5.25. КоАП Российской Федерации). Наказание – административный штраф, размер которого варьируется в зависимости от уровня избирательной комиссии: для председателя участковой комиссии - от 5 до 10 МРОТ, территориальной - от 10 до 20 МРОТ, окружной - от 20 до 30 МРОТ, комиссии субъекта федерации – от 30 до 40 МРОТ, ЦИК России – от 40 до 50 МРОТ. Протокол составляют должностные лица органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в области печати и СМИ, а также в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания; дело рассматривается судьей.

Среди примечательных странностей созданного законодателем механизма административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах обратим внимание лишь на два момента. Во-первых, отметим разительный контраст в уровнях штрафных санкций за нарушения, допущенные лицами, наделенными властными полномочиями, и всеми прочими лицами – кандидатами, избирательными объединениями, организациями СМИ и т.д. Так, за предоставление гражданину возможности проголосовать более одного раза предусмотрен штраф в размере от 5 до 10 МРОТ, за нарушение порядка подсчета голосов – до 15 МРОТ, за нарушение прав представителя СМИ – до 20 МРОТ, а за нарушение порядка участия СМИ в информационном обеспечении выборов – до 1.000 МРОТ.

Во-вторых, вызывает удивление тот факт, что протоколы о правонарушениях, совершенных самой избирательной комиссией либо ее председателем, Кодекс поручает составлять ее членам, причем, не всем, а только имеющим право решающего голоса. Естественно, подобные протоколы могут появиться на свет лишь в исключительных случаях, хотя массовость подобных правонарушений общеизвестна. Можно, конечно, попытаться толковать эти нормы КоАП таким образом, что, дескать, речь идет, прежде всего, о составлении протоколов членами вышестоящих избирательных комиссий. Однако из текста Кодекса (пункт 5 статьи 28.3.) это не следует.

Попытки общественного саморегулирования

Первые попытки внести элемент общественного саморегулирования в федеральные избирательные кампании были предприняты еще в 1999 году.

Во-первых, Конгресс российских журналистов, собравшийся в Ижевске в сентябре 1999 года, принял специальную Декларацию в поддержку честных и свободных выборов. Во-вторых, специалисты в области политических технологий приняли Хартию «Политические консультанты за честные выборы». В-третьих, крупнейшие российские теле- и радиокомпании подписали Хартию телерадиовещателей. Все три документа были проникнуты одними и теми же идеями и имели примерно одинаковый, практически нулевой эффект. Различие состояло лишь в том, что Декларация в какой-то степени организационно подкреплялась наличием в структуре Союза журналистов России (далее - СЖР) такого органа саморегулирования, как Большое Жюри. Что же касается Хартии телерадиовещателей, то она лишь предусматривала на будущее формирование Общественного вещательного совета, призванного осуществлять контроль за выполнением Хартии.[11]

Единственной сравнительно удачной попыткой использования механизма общественного саморегулирования можно считать знаменитое дело «Юрий Лужков против Сергея Доренко», рассмотренное Большим Жюри СЖР 19 ноября 1999 года. Правда, ни телекомпания «Общественное Российское Телевидение», ни сам С.Доренко не приняли участие в рассмотрении жалобы Ю.Лужкова. Руководство телекомпании заявило, что не может нести ответственность за содержание авторских программ, а автор программы, являвшийся также заместителем генерального директора телекомпании, даже не ответил на посланное ему приглашение.

В решении Большого Жюри констатировалось, во-первых, что телекомпания должна нести ответственность за содержание передач своего заместителя генерального директора.

Во-вторых, Большое Жюри отметило, что в выпусках аналитической программы С.Доренко допускалось смешение информации и комментария, а также отождествление мнений и версий с установленными фактами, выпуск в эфир компрометирующей информации без принятия должных мер к ее проверке с обращением к объекту критики, несоблюдение требования качественно равного изложения позиций обвинения и защиты, проведение информационной кампании по целенаправленной дискредитации граждан и организаций. Большое Жюри пришло к выводу, что допущенное С.Доренко нарушение основных положений международной Декларации принципов поведения журналистов (утверждена Всемирным конгрессом МФЖ в 1954 году), обязывающих оперировать только фактами, которые установлены журналистом лично, использовать только достойные методы получения информации, и делать все возможное для исправления любой опубликованной информации в случае, если установлено, что она наносит урон искажением истины, лишает его права называться журналистом.

В-третьих, Большое Жюри подчеркнуло, что – с учетом общественной потребности в обеспечении плюрализма и свободы выражения мнений –  совершенно недопустимо какое-либо ограничение права журналистов собирать и распространять достоверную информацию о кандидатах на выборные должности.

Наконец, в-четвертых, Большое Жюри привлекло внимание руководства телекомпании «Общественное Российское телевидение» к необходимости уважать правила журналистского поведения и профессиональной этики.

Решение Большого Жюри получило большой общественный резонанс, стало заметным событием избирательной кампании. Оно подкрепило позицию ЦИК России в отношении передач С.Доренко. В Представление «О пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации телерадиовещания «ОРТ» и ее должностных лиц к ответственности» от 29 октября 1999 года № 32/420-3 отмечалось: «Рассмотренные Рабочей группой материалы аналитической программы «Авторская программа С.Доренко» свидетельствуют, что ее ведущим и автором проводится агитационная деятельность против лидеров и всего федерального списка избирательного блока «Отечество - Вся Россия». Исходя из того, что «организации телерадиовещания и ее должностные лица (в том числе и ведущие) не являются самостоятельными субъектами агитационной деятельности», ЦИК России предложила МПТР России «принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, проводимой организацией телерадиовещания «ОРТ», связанной с подготовкой и выходом в эфир аналитической программы «Авторская программа С.Доренко» и привлечению этой организации и соответствующих должностных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации».

Министерство, однако, не согласилось с ЦИК России и отказалось принять какие-либо меры в отношении ОРТ. После этого Центральная избирательная комиссия повторно, с учетом новых материалов – в том числе решения Большого Жюри – рассмотрела ситуацию на общероссийских телеканалах. На этот раз она уже не ограничилась авторской программой С.Доренко. Ее Представление от 6 декабря 1999 года № 56/697-3 именовалось «О пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организаций телерадиовещания «ОРТ», «ТВ-Центр» и их должностных лиц к ответственности». С учетом всех обстоятельств дела Центральная избирательная комиссия предложила МПТР принять меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, проводимой телекомпаниями «ОРТ» и «ТВ-Центр», и привлечь эти организации и их должностных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Тем самым ЦИК подчеркнула свой нейтралитет в предвыборной информационной войне двух телеканалов, и МПТР прореагировало на это вялыми предупреждениями. В то же время важно подчеркнуть, что Центральная избирательная комиссия не пошла на то, чтобы воспользоваться своим правом составить протокол об административном правонарушении и передать в суд «дело С.Доренко» по статье 408 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях («Нарушение правил проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в периодических печатных изданиях и на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание»).

В ходе избирательной кампании 2003 года удалось в несколько большей степени скоординировать работу различных структур гражданского общества в сфере общественного саморегулирования. На этот раз Большое Жюри СЖР функционировало уже не только как уставной орган Союза, но и как составная часть некоей общей системы саморегулирования, опирающейся на Общественный договор «Выборы-2003».

Политические партии, подписав данный Договор, обязались уважать принципы и нормы, закрепленные во внутрикорпоративных этических правилах журналистов и политтехнологов,[12] не допускать воздействия на них с целью побуждения к манипуляции сознанием избирателей. Одновременно они обязались следовать принципам и нормам ведения избирательных кампаний, провозглашенным Декларацией участников Общественного договора «Выборы – 2003».[13]

Для контроля за соблюдением Общественного договора был образован Наблюдательный совет, в который вошли представители всех участников Договора, обязавшихся всемерно содействовать его работе и следовать его решениям. Причем, неисполнение решений Наблюдательного совета грозило публичным осуждением, доводимым до сведения широкой общественности через средства массовой информации. Задачи Наблюдательного совета понимались как противодействие применению правонарушающих избирательных технологий, своевременное разрешение возникающих противоречий путем согласования позиций участников, укрепление доверия избирателей к процедурам демократических выборов и повышение легитимности избираемой власти. Столь благородным целям должны были соответствовать прозрачные и справедливые правила процедуры.  

При выработке Положения о Наблюдательном совете возникла дискуссия о том, имеют ли право представители медийных организаций и ассоциаций политтехнологов принимать участие в голосовании наравне с представителями политических партий. Предлагалось ограничиться предоставлением им права совещательного голоса. В конце концов победило представление о том, что в вопросах этики все равны.

Принципиальное значение имело содержавшееся в Положении правило, согласно которому Совет принимает решения по поступающим обращениям лишь при наличии заключения Экспертной группы и только после предварительного их рассмотрения соответствующими органами профессиональных ассоциаций и союзов, в частности, Большим Жюри СЖР, Экспертным советом Национальной Ассоциации телерадиовещателей (НАТ) и т.д. С одной стороны, это привело к повышению престижа указанных органов саморегулирования и экспертного сообщества. С другой стороны, результатом стало значительное увеличение сроков рассмотрения обращений, что не могло не повредить имиджу Наблюдательного совета.

Отметим, что журналистское сообщество подошло к избирательной кампании 2003 года с достаточно развитой нормативной базой для профессионально-этического саморегулирования. Помимо Кодекса профессиональной этики российского журналиста, а также ряда региональных и локальных хартий и сводов имелась упомянутая выше Декларация в поддержку честных и свободных выборов, содержавшая ряд правил, относящихся к деятельности, как самих журналистов, так и всех тех, от кого зависит их работа. В ней, в частности, говорилось: «Журналисты не могут и не должны нести ответственность за несоответствующие закону заявления кандидатов, избирательных объединений и блоков, распространяемые средствами массовой информации в период избирательной кампании. Раз закон дает право кандидатам, объединениям и блокам «самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации», то пусть они и несут ответственность за содержание предвыборных материалов. Помимо прочего, это должно заставить руководителей СМИ поостеречься от участия в скрытой агитации и, особенно, «контр-агитации», превращающих журналистов в «пушечное мясо» предвыборных баталий». 

Вот почему упомянутая выше Декларация содержала призыв к многочисленным надзирающим, контролирующим, регулирующим и лицензирующим государственным и муниципальным органам проявлять в период избирательной кампании максимальную сдержанность и не предпринимать в отношении средств массовой информации, участвующих в освещении выборов, каких-либо репрессивных мер за исключением случаев непосредственной, наличной и неустранимой опасности жизненно важным общественным интересам. «Мы призываем их, - говорилось в Декларации, - в этот период воздержаться от аннулирования лицензий, опечатывания редакционных помещений под предлогом обеспечения противопожарной безопасности или сангигиены, отключения передатчиков и т.п. В любом случае мера пресечения или наказания должна быть пропорциональна реально причиненному вреду. Нельзя допустить, чтобы административные репрессии в отношении СМИ стали методом ведения предвыборной борьбы. Вот почему каждый такой случай должен рассматриваться как уголовно наказуемое воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов и попытка введения косвенной цензуры, становиться предметом немедленного реагирования со стороны избирательных комиссий, прокуратуры и суда».

В Декларации содержались и конкретные деонтологические нормы журналистской профессии. «В период избирательных кампаний, - говорилось здесь, - работники средств массовой информации должны особенно тщательно соблюдать требования закона, нормы профессиональной этики и правила поведения журналистов, в том числе упомянутые в настоящей Декларации с тем, чтобы не ставить под сомнение честность, беспристрастность, взвешенность и информативность своих материалов и передач, не подрывать репутацию СМИ и уверенность в справедливости результатов выборов. Будем помнить, что при исполнении профессиональных обязанностей журналист признается лицом, выполняющим общественный долг. Служение обществу, общественному благу, а не частному интересу, корыстным или карьеристским соображениям должно двигать журналистами. В этой связи мы подтверждаем свою приверженность пониманию журналистики как свободной профессии, стремящейся к общественному благу, и решительно осуждаем любые попытки подкупа журналистов и давления на них».

Примечательно, что российские СМИ уже достаточно давно приступили к выработке собственных правил работы в период избирательных кампаний. Так, в телекомпании НТВ была разработана специальная памятка, содержавшая значительное число ценных рекомендаций. Журналистам запрещалось: каким бы то ни было образом проявлять свои политические симпатии или антипатии; подменять информацию об освещаемом эпизоде предвыборной борьбы своим мнением о происходящем; оперировать недостаточно проверенной информацией; использовать случайные высказывания кандидатов, не несущие существенной информации об их позициях; злоупотреблять цитированием мнений избирателей; поощрять эпатирующие действия и заявления кандидатов; употреблять идеологические ярлыки и оскорбительные эпитеты и т.д.

Впрочем, апелляция к корпоративному самосознанию, опирающемуся на деонтологические нормы, совершенно бессмысленна, когда речь идет о сознательном и грубом нарушении не только избирательного закона и норм профессиональной этики, но также элементарных правил приличия. Именно с такими случаями не раз пришлось столкнуться  Большому Жюри СЖР, когда оно пыталось разобраться с обращениями, поступившими из Наблюдательного совета. Речь идет, прежде всего, о жалобах КПРФ. Одна из них касалась сюжета в информационной программе «Вести» от 3 сентября 2003 г. «Книжная ярмарка. День первый, политический» на телеканале «Россия». Большое Жюри констатировало, что видеосюжет, посвященный открывшейся в Москве книжной ярмарке, представляет собой информационный обзор и выдержан в стиле легкого подтрунивания над всеми его персонажами, в числе которых оказались Г.А.Зюганов, В.В.Жириновский, В.Похмелкин, Л.Кучма и другие. Автор сюжета, тележурналист В.Трубецкой предоставил слово некоторым из них, а также автору книги «Господа с гексогеном» К.Бельянинову. Хотя можно предположить, что тележурналист не случайно останавливает свой выбор именно на этой книге, однако он воздерживается от каких-либо оценок данной книги, при этом указывая, что в конечном счете о ней судить читателям. В связи с этим Большое Жюри не усмотрел в данном видеосюжете нарушения профессиональной журналистской этики. При этом Большое Жюри подчеркнуло, что и в условиях избирательной кампании правила профессиональной журналистской этики действуют и должны соблюдаться без всяких изъятий.

Отметим, что это был единственный случай, когда обращение КПРФ было рассмотрено Большим Жюри по существу. В остальных случаях решения носили исключительно процедурный характер, и вот почему. В частности, КПРФ ставил вопрос по поводу трансляции телевизионными каналами "Первый канал", "Россия" и НТВ выступления Президента России В.В.Путина на съезде партии "Единая Россия". Большое Жюри пришло к выводу, что распространение государственными аудиовизуальными СМИ официальных материалов и сообщений о деятельности Президента Российской Федерации, в том числе фрагментов его выступлений, регулируется законодательством РФ и не затрагивают вопросов профессиональной журналистской этики. В то же время действия политических партий могут быть предметом морально-этической оценки Большого Жюри только в том случае, если они связаны с исполнением журналистами своих профессиональных обязанностей. В этой связи было решено, что рассмотрение данной конфликтной ситуации не соответствует мандату Большого Жюри. В свою очередь, Наблюдательный совет не стал рассматривать данную жалобу КПРФ, поскольку в ней не содержалось просьбы оценить действия ЕР в плане выполнения условий Общественного договора. 

Еще одно обращение КПРФ касалось характера освещения избирательной кампании на телеканалах "Первый канал" и "Россия". В жалобе указывалось, что распространяемая информация нацелена на создание «только положительного образа партии "Единая Россия", а также других партий и блоков, построивших свою предвыборную деятельность на критике КПРФ, в особенности, ее лидеров. В то же время о КПРФ распространяется исключительно негативная информация».

При рассмотрении этого обращения Большое Жюри неожиданно столкнулось с нигилистической позицией руководства партии по отношению к системе журналистской саморегуляции: представители ЦК КПРФ категорически отказались являться на заседание Большого Жюри и представлять какие-либо материалы. Подобного отношения со стороны жалобщиков еще ни разу наблюдать не приходилось. В создавшейся ситуации Большое Жюри было вынуждено ограничиться выслушиванием мнений руководителей Наблюдательного Совета, Медиасоюза, телекомпании "Первый канал" и НАТ, проявивших готовность к сотрудничеству с Большим Жюри в рассмотрении жалобы КПРФ. Хотя рассмотрение данной конфликтной ситуации было признано соответствующим мандату Большого Жюри, однако ввиду категорического отказа КПРФ от сотрудничества с Большим Жюри рассмотрение этой жалобы по существу было признано невозможным.

Особо следует сказать о жалобах, поступивших в Большое Жюри в связи с предвыборной ситуацией в Республике Башкортостан. Одна из жалоб была подана Президентом РБ М.Рахимовым в связи с публикациями статей И.Раскатова «Последняя осень» и «Над пропастью во лжи» в газете «Русский обозреватель» в октябре 2003 года. Авторами другой жалобы были руководители частных FM-радиостанций «Радио Ретро» и «Радио Булгар», закрытых местными властями непосредственно перед выборами. Третье обращение было подано самим Наблюдательным советом в связи с фактами нарушений в сфере массовой информации в РБ при проведении текущих избирательных кампаний.

Большое Жюри констатировало, что данные информационные споры отражают общую неблагополучную ситуацию в информационном пространстве Республики Башкортостан. В условиях проходившей избирательной кампании по выборам президента Республики Башкортостан особенно ярко проявилось существующее разделение на не зависимые от власти и поддерживающие альтернативных кандидатов средства массовой информации, а также на СМИ, принадлежащие действующей власти и ориентированные на нее. Средства массовой информации, относящиеся к первой группе, подвергались давлению со стороны властей, включая уничтожение их имущества, отключение вещания, воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов. Напротив, лояльные к власти СМИ, получали от нее финансовую, политическую, административную и иную поддержку, в силу чего в них отсутствовали точки зрения, не совпадающие с позицией властей. «Подобная ситуация, - говорилось в решении Большого Жюри, - свидетельствует об остроте политической борьбы и сводит к минимуму реальное пространство свободы слова, независимость и плюрализм СМИ, а значит, лишает граждан республики необходимого им доступа к разнообразной информации, в том числе представляющей повышенный общественный интерес. Сохранение подобной ситуации провоцирует возникновение постоянных информационных конфликтов и объективно способствует усилению социальной напряженности в Республике Башкортостан, мешает проведению свободных выборов, как это гарантировано Конституцией Российской Федерации».

Анализируя публикацию журналиста И.Раскатова «Последняя осень», Большое Жюри отметило, что она представляет собой полемический материал, вписывающийся в общую тенденцию газеты «Русский обозреватель», которая традиционно выступает с резкой критикой руководства Республики Башкортостан, что, в принципе, не противоречит представлениям о социальной роли прессы в демократическом обществе.  Отдельные некорректные высказывания, содержащиеся в этой статье и облеченные в форму мнений, а не утверждений о фактах, являются проявлением характерных особенностей предвыборной риторики. В то же время, в статье наличествуют некоторые выражения, которые могут восприниматься как обидные, особенно в случае, когда автор не приводит развернутых аргументов, подтверждающих обоснованность своих утверждений.

Что же касается статьи «Над пропастью во лжи», то в ней автор использовал известный в сатирической литературе, но не приветствуемый в качественной журналистике, прием, когда, с одной стороны, фамилия, имя и отчество героя изменены таким образом, что он узнаваем, а с другой стороны, автор демонстративно указывает, что все персонажи вымышлены и всякие совпадения с реальностью случайны. Тем самым автор фактически создал условия для смешения правды и вымысла, лишая читателя возможности отделить вымысел от правды. Использование подобного приема, отмечается в решении Большого Жюри, требует от журналиста уважения к личности героя публикации и повышенного внимания к проверке фактов.

Рассматривая вопрос о воспрепятствовании профессиональной деятельности журналистов радиостанций «Радио Ретро», «Радио Булгар» и «Радио Хит-FM», Большое Жюри отметило, что он имеет выраженный общественно-нравственный аспект, поскольку действия местных властей по своей сути направлены на исключение альтернативных мнений из информационного пространства Республики Башкортостан. Столь же негативную общественно-нравственную оценку заслужила и интерактивная телевизионная игра «Голосуй и выигрывай», проводившаяся на телеканале "БСТ" ГТРК «Башкортостан». Большое Жюри определило эту цикловую передачу как ток-шоу, используемое для целей предвыборной агитации в качестве PR-технологии. Профессиональные журналисты, принимающие участие в подобной передаче, выступают в роли шоуменов, однако объективно воспринимаются аудиторией именно в качестве журналистов и потому должны отдавать себе отчет в том, что тем самым они рискуют своей репутацией и подрывают престиж профессии журналиста. В свою очередь, тематическая вкладка в газете «АиФ Башкортостан», посвященная этой телевизионной игре, представляет собой газетное продвижение той же предвыборной PR-технологии, о чем читатель не поставлен редакцией в известность. В результате потенциальный избиратель оказывается дезориентирован, и попадает в положение объекта манипуляции, что противоречит социальной роли прессы и нормам журналистской этики.

Примечательно, что решения Большого Жюри по всем обращениям, поступившим из Наблюдательного совета, были полностью поддержаны практически всеми членами Совета, а следовательно – по определению – всеми основными фигурантами избирательной кампании 2003 года. Казалось бы, есть все основания для того, чтобы положительно оценить проделанную работу. Однако поводов для беспокойства гораздо больше.

Во-первых, обращает на себя внимание крайняя малочисленность обращений в Большое Жюри в связи с деятельностью СМИ и журналистов в ходе прошедшей избирательной кампании. Это может быть связано с тем, что о Большом Жюри мало знают, его вмешательство представляется неэффективным, особенно, с учетом того, что многие организации СМИ все еще не выразили согласие признать юрисдикцию Большого Жюри в профессионально-этических вопросах.

В первую очередь, это касается федеральных телеканалов, играющих существенную роль в информационном и пропагандистском обеспечении выборов. Показательна в этом отношении переписка СЖР с руководством ВГТРК, начавшаяся еще в августе 1999 года, когда Большое Жюри рассматривало обращение телекомпании "Совершенно секретно - телеком" в связи с решением ВГТРК прекратить выпуск в эфир телепрограммы "Совершенно секретно". В письме от 18 августа 1999 года № 3890/10/06 тогдашний председатель ВГТРК М.Швыдкой заявил, что телерадиокомпания поддерживает идею создания Большого Жюри СЖР и рассмотрит вопрос о признании его юрисдикции «на очередном заседании Коллегии ФГУП ВГТРК». С тех пор СЖР неоднократно направлял в адрес уже нынешнего руководителя ВГТРК О.Добродеева письма с просьбой проинформировать о результатах рассмотрения данного вопроса, если оно имело место, однако ответ так до сих пор и не получен. И это при том, что именно О.Добродеев ратовал за создание действенного механизма корпоративной саморегуляции. Выступая в телепередаче «Четвертая власть» в период думских выборов 1999 года, он отмечал главный недостаток Хартии телерадиовещателей: «…В том случае, если не будут заложены штрафные, запретительные санкции, этот документ абсолютно никому не нужен. Это абсолютно пустая декларация о намерениях. Документ, который разрушится, как карточный домик, при первом же – даже не соприкосновении с жизнью, а… На него дунули – и он перестал существовать».[14]

В чем причины явного нежелания руководителей многих организаций СМИ признать юрисдикцию Большого Жюри? Их немало. Здесь и стремление оставить себе свободу рук в вопросах этики и правил профессии, и осознание высокой вероятности конфликтов между указаниями хозяев СМИ и стандартами Большого Жюри, и традиционное российское пренебрежение всякими нормами вообще, а уж тем более сугубо общественными, и т.д.

Во-вторых, отметим сравнительно низкую эффективность решений Большого Жюри. Они зачастую не выполняются даже теми лицами, которые признали его юрисдикцию и письменно обязались их выполнять. Памятуя об этом, некоторые члены Большого Жюри при вынесении решений стараются облекать их в наиболее мягкие фразы, избегая формулировок долженствования. Так вместо «поручить» и «обязать» появляются «просить» и «рекомендовать», а всего чаще – «констатировать», «отметить», «обратить внимание». В то же время, подобная практика не может быть однозначно оценена как негодная. Именно благодаря ей накапливается багаж не только самих прецедентов, но и их широких обобщений, на которых должны воспитываться нынешние и будущие поколения журналистов.

С этим связана проблема контроля или, если угодно, мониторинга за выполнением решений Большого Жюри, их популяризацией, разъяснением, включением в учебные курсы по подготовке и переподготовке журналистов.

В-третьих, очевидна слабость региональной сети Большого Жюри. Формальное наличие региональных коллегий в трети субъектов Российской Федерации является необходимым, но далеко не достаточным условием для того, чтобы возникающие на местах информационные споры и медийные конфликты там же и разрешались в рамках единого, но децентрализованного механизма внутрикорпоративной саморегуляции. Отсутствие, с одной стороны, инициативы региональных коллегий, а с другой - заинтересованности в них властей и структур гражданского общества, приводит к тому, что деятельность Большого Жюри в субъектах федерации оказывается парализована. Не меньшую, если не большую опасность представляют попытки властей превратить региональные коллегии в послушное средство прикрытия своей политики в сфере СМИ.  

В-четвертых, владельцы СМИ – будь то чиновники или управляющие частных корпораций – не видят пока своего интереса в налаживании действенной системы саморегуляции. Они убеждены, что «ручное управление» принадлежащими или подконтрольными им средствами массовой информации гораздо эффективнее, чем программируемая с помощью законов и профессиональных правил самостоятельность.

В-пятых, в российском медийном сообществе налицо отсутствие духа корпоративности, который мог бы скрепить людей, работающих в СМИ, общими представлениями о должном и сущем в их профессии. Здесь уживаются не просто различные, а диаметрально противоположные представления о миссии журналиста в современном обществе. В частности, даже среди весьма просвещенных представителей СМИ бытует представление о журналистике как разновидности предпринимательской деятельности.[15] Не менее распространено более утилитарное видение профессии как формы выполнения должностных обязанностей или частных поручений. Встречаются у нас и представления – широко распространенные на Западе – о журналисте как хранителе демократии и ее институтов, защитнике обиженных, просветителе, критическом корректоре общественного мнения, разоблачителе и добытчике информации, «которая в конечном итоге помогает людям найти свое положение в сложном и становящимся непрозрачным мире».[16] Разумеется, у журналистов, мнящих себя предпринимателями, исполнителями государственной воли или частного заказа, защитниками общественных устоев, не могут не быть принципиально различны представления о правилах профессии и о корпоративной солидарности в отношении тех коллег, которые нарушают эти правила.

В заключение подчеркнем, что магистральная линия совершенствования механизмов участия СМИ в информационном обеспечении избирательного процесса видится, с одной стороны, в минимизации правового регулирования, из сферы которого следовало бы вообще исключить периодическую печать и сетевые СМИ, распространяемые в Интернете, а с другой стороны – в укреплении общественного и, прежде всего, корпоративного саморегулирования как сбалансированного, тонкого, гибкого и деликатного инструмента влияния на поведение профессионалов.



[1] Резолюция «Журналистские свободы и права человека», принятая в рамках 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 7 – 8 декабря 1994 года).

[2] См.: Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: «Международные отношения». 2002. С. 428-430.

[3] Постановление ЦИК России «О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» от 21 октября 1999 года № 27/359-3.

[4] Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. Т. 2. – М.: Изд-во НОРМА, 2000. С. 465.

[5] Наблюдательный совет был образован в соответствии с Общественным договором «Выборы-2003», подписанным в августе 2003 года представителями большинства политических партий, а также общероссийских общественных организаций в области СМИ и политического консультирования. Совет был задуман как институт гражданского общества, рассматривающий по взаимной договоренности заинтересованных сторон конфликтные ситуации, возникающие в ходе выборов, а также нарушения правовых и этических норм, сформулированных в Декларации участников Общественного договора «Выборы - 2003».

[6] Данная жалоба по решению Наблюдательного совета была передана на рассмотрение в Большое Жюри СЖР, которое, однако, не смогло ее рассмотреть ввиду отказа представителей КПРФ от сотрудничества с Большим Жюри.

[7] Рабочая группа по информационным спорам и иным вопросам информационного обеспечения выборов была образована постановлением ЦИК России от 15 сентября 2003 года № 26/186-4.

[8] www.carnegie.ru/ru/pubs/media/68304.htm

[9] Подчеркнем, что график теледебатов, согласованный в рамках Наблюдательного совета по контролю за соблюдением Общественного договора «Выборы-2003», давал возможность в наибольшей степени удовлетворить интересы, как зрителей, так и избирательных объединений. Однако неожиданный отказ «Единой России» от участия в теледебатах поставил крест на достигнутых соглашениях и отдал выбор участников дискуссий на волю жребия.  

[10] Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана.

[11] Общественный вещательный совет до сего времени не создан.

[12] В Общественном договоре «Выборы-2003» дается ссылка на следующие внутрикорпоративные своды этических правил: Хартия телерадиовещателей, Хартия «Политические консультанты за честные выборы» и Декларация российских журналистов в поддержку свободных и честных выборов.

[13] Декларация провозглашала следующие принципы: а) приоритет закона над политическими, групповыми и личными интересами, а также соображениями политической целесообразности; б) ответственность участников Договора перед обществом за свои действия, которые могут повлиять на свободу волеизъявления граждан; в) отказ от использования преимуществ, связанных с властью; г) равенство возможностей в доведении информации до избирателя; д) предпочтение открытой, публичной дискуссии перед любыми формами заочной полемики с политическими оппонентами; е) недопущение «войны компроматов» и дискредитации конкурентов путем распространения недостоверной или вымышленной информации, воздействия на подсознание избирателей; ж) безусловный отказ от предоставления избирателям материальных благ с целью склонить их в свою пользу; з) приоритет согласительных процедур в случае возникновения конфликтных ситуаций между участниками Договора.

[14] Цит. по: Казаков Ю.В. На пути к профессионально правильному. Российский медиа-этос как территория поиска. – М.: Центр прикладной этики. 2001. С. 269.

[15] Характерно, что в жалобах журналистов, послуживших поводом для проверки конституционности ряда статей Закона об основных гарантиях, ставился вопрос об их несоответствии, в частности, положениям статьи 34 Конституции Российской Федерации, которая гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Конституционный Суд с такой постановкой вопроса не согласился.

[16] Клаус Вигерлинг. Этика СМИ. – М.: «КноРус». 2003. С. 171.